普通高校二級管理模式運行中權力讓渡思考

普通高校二級管理模式運行中權力讓渡思考

摘要：本文在闡述了普通高校運行二級管理模式的意義及分析高校權力配置對普通高校運行二級管理模式的影響的基礎上，提出高校在運行二級管理模式時學校的行政權力應合理讓渡于學術權力，強化院系學術權力的主張，并提出了針對性的辦法和措施。

關鍵詞：二級管理；權力結構；讓渡

Abstract:Basedontheanalysesofthesignificanceofthe2-layermanagementsysteminpublicuniversitiesandtheinfluencesofpowerassignmentonitsoperation,itisproposedthattheadministrativepowersoftheuniversitybeproperlyassignedtotheacademicauthorities,andthatthepoweroftheacademicauthoritiesofthedepartmentsbestrengthened.Practicablemeasuresareputforwardtoimprovetheoperation.

Keywords:the2-layermanagementsystem;thedistributionofpower;assignment

一、普通高校運行二級管理模式的意義

1.普通高校院系改革調整概述

建國后，我國曾兩次對高等學校院系進行大規(guī)模的調整。一次是20世紀50年代初的院系調整，這次調整主要參照前蘇聯(lián)模式進行院系分化組合并設置各種單科學院，帶有專業(yè)化發(fā)展趨勢；另一次是20世紀90年代，主要是以歐美綜合性大學為參照的聯(lián)合辦學，對一些院系專業(yè)進行調整與合井，帶有綜合化發(fā)展趨勢。

經(jīng)過多年，特別是近幾年的探索和實踐，高校內部管理體制改革已有了很大的進展和突破。目前，高校校院二級管理體制改革已成為高校內部管理體制改革的熱點之一。校院二級管理體制其實質是使學校原有的以職能部門為主體的管理模式轉變?yōu)橐远墝W院管理為主體的管理模式；其根本目的是使高校能主動適應社會改革和發(fā)展形勢的需要，確立調整學校與二級學院及職能部門之間的責權利關系，使二級學院通過相對的自主辦學，更好地促進學科的整合和發(fā)展，激活基層的辦學活力，有效地提高教育教學質量和辦學效益。當前的理論研究更多著眼于二級管理基本原則的確定和組織結構設計，而對于校院二級管理模式下高校行政權如何合理讓渡學術權較少涉及，筆者擬就我國運行高校二級管理模式時權力讓渡問題進行研究和探討。

2.普通高校運行二級管理模式的意義

(1)有利于激發(fā)教學院系的積極性

當前，我國絕大部分高校采取的是對教學、科研統(tǒng)一管理，對人員統(tǒng)一調配，對財務統(tǒng)一核算的管理方式。學校的教學、科研管理權、干部的任免權、人事調配權、經(jīng)費預算審批權、教育資源的配置權等基本上全部集中在校一級。這嚴重的損害了院系等基層教學單位的積極性，使整個學校缺乏生機和活力。進行二級管理體制改革，實行以學院管理為主的新體制，最關鍵的就是下放教學科研管理權、人權和財權，將事權、人權、財權統(tǒng)一，將經(jīng)費分配與學生人數(shù)、課時數(shù)、實驗個數(shù)、專業(yè)數(shù)掛鉤，將津貼分配與效益掛鉤，使學院一級有充分的教學科研管理權、用人權、經(jīng)費審批權、津貼分配權，從而調動起各教學單位的積極性。由于學院辦學的規(guī)模、質量、效益直接與教學單位的職工利益相關，能夠調動起院系職工積極出謀劃策、關心支持學院的改革和發(fā)展、同心協(xié)力把學院辦好的積極性。

(2)有利于教育資源的優(yōu)化配置

實行二級管理體制改革，高校可以按照學科群、大學科門類或一級學科重組二級學院，集中了相近學科的師資力量，形成了強大的教學科研陣營和學術梯隊，有利于教師資源優(yōu)化配置。另外，實行二級管理體制改革也有利于教學儀器設備的優(yōu)化配置①。由于高等學校高度集中的財務管理體制、教育經(jīng)費的嚴重短缺和教育資源的無償占有，使高?；鶎咏虒W科研部門形成了個個擺困難，爭要教育投資的不良風氣，造成了重復采購，設備閑置等教育資源浪費現(xiàn)象，使原本緊缺的教育經(jīng)費更加捉襟見肘。實行二級管理體制改革，學?？梢园凑辙k學單位的學生人數(shù)，計劃課時數(shù)、學科數(shù)、專業(yè)數(shù)劃撥經(jīng)費，由基層根據(jù)工作需要配置資源，可優(yōu)化資源配置，減少盲目采購，提高經(jīng)費的使用效率。實行二級管理體制改革，還有利于房產等教育資源優(yōu)化配置。教育資源的計劃管理和無償使用，致使高等學校一方面教學、辦公、資料用房嚴重不足，另一方面浪費現(xiàn)象非常嚴重，一方面水電、交通、通信等費用矛盾突出，供不應求，另一方面公私難分、經(jīng)常超支，實行二級管理體制改革后，學校的教育資源配置將實行市場化有償使用，這將促進各種教育資源的合理配置和使用。

(3)有利于建立高效的運行機制

首先，可以降低校級領導的管理跨度和工作強度。由于高等教育的快速發(fā)展和近幾年的高校合并調整，一般規(guī)模的高校教職工人數(shù)已達2～3千人，學生人數(shù)已達1～2萬人。高校的黨政機關、教學、教輔、研究單位一般也有幾十個。高校的領導層面對眾多的單位和多于單位幾倍的中層領導，如果整天陷于具體事務之中，就無法騰出時間和精力思考學校改革發(fā)展等重大問題。教學、科研機構重組，可大大減少中層單位的個數(shù)，大大縮減學校領導層的管理跨度，大大減輕學校領導的工作強度。其次，管理重心下移，有利于提高運行速度。進行二級管理體制改革后，校一級管理機構的職能是宏觀控制、目標管理、信息反饋。管理工作的重心主要下移到院系一級，各院系進行教學、科研的過程管理，質量管理，減少了校一級的會議和文件，各院系可根據(jù)學科和專業(yè)特點調整管理行為。人權和財權下放后，各院系可根據(jù)工作需要招聘師資和審批經(jīng)費，不需再為到學校的各個機關報名要人、要錢而花費時間和精力，這也將極大地提高工作效率。

(4)適應了經(jīng)濟社會發(fā)展的需求

高等教育國際化、產業(yè)化、大眾化、市場化，使高校間招生與畢業(yè)生就業(yè)的競爭加劇。因此，高等學校必須迅速適應瞬息萬變的市場要求。高校進行二級管理體制改革，以院管理為主的新體制，按照二級模擬法人運行，將有利于適時地調整自己的培養(yǎng)目標、專業(yè)設置、教學計劃、課程內容，及時適應教育市場的需要；按學科群、大學科門類或一級學科進行教學科研機構重組成立的學院，具有培養(yǎng)寬口徑人才的條件和能力，學?？砂创箢悓W科招收學生，學生入校后不分專業(yè)，統(tǒng)一學習基礎課，大學再高段再根據(jù)學生志愿分專業(yè)或專業(yè)方向，使學生在大學科門類下選擇專業(yè)，有利于培養(yǎng)寬口徑人才，有利于畢業(yè)生就業(yè)。

二、高校權力結構對二級管理模式運行的影響

行政權力與學術權力結構上的矛盾影響了高校的合理運行。在管理的重心上，主體錯位；在管理決策中，行政意志、部門意志過于突出，忽視了高校學術特點，沒有發(fā)揮專家和專家委員會在高校中的作用；在管理層的規(guī)模上，受計劃體制的影響，機構臃腫，部門繁多，導致與高校正常教學、科研活動無關的人員膨脹，占用了教師應享有的教育資源，使教師的教學、科研積極性下降，價值觀念扭曲。

1.減弱了院系辦學積極性

從上述可知，運行二級管理模式需要激發(fā)教學院系的辦學積極性和活力，這也意味著，需要在院系加大學術權力運行。而我國現(xiàn)行的以行政權力為主的模式下，教學科研人員的權力從來就沒有達到過西方大學的水平，尤其是新中國建立以來，龐大的管理人員隊伍在高等學校管理中一直占主導地位。在大學管理中，教學科研人員權力的影響力與完備而龐大的黨政體制相比，只是處于從屬地位，無論個人還是集體，教學科研人員對大學的大部分學術事務以及大量非學術事務較少有發(fā)言權。學術權力“弱化”，最典型的例子就是不少大學學術委員會沒有實質性權力，對大學“學科、專業(yè)設置，教學、科學研究計劃，評定教學、科研成果等有關學術事務”只是起咨詢作用，在學校重大問題的決策中，學者及學術組織參與決策的途徑和方式有限，學者及學術組織的權力得不到充分體現(xiàn)，影響了他們的積極性和創(chuàng)造性，使得基層教學科研部門成為行政體制的一個附屬部分，從而喪失了其獨立自治力。二級管理模式中的院系要作為一個完整的組織形態(tài)，如果在此狀態(tài)下運行，難以真正調動起院系的教學、科研積極性。

2.加大了院系的運行成本

高校系統(tǒng)內的分工從縱向來分，可以分為校、院、系；從橫向上分，可分為各職能部門、教輔單位、各院、各教科所等。分工與專門化是保證學校工作保持較高的專業(yè)水準的重要條件，但分工的同時也會隨之給二級管理模式運行帶來一些不良后果。在學校系統(tǒng)中過多強調權威的層級節(jié)制很可能導致學校組織內的“官本位”，這樣的管理模式還會引起因為各科室的職責或科室之間的關系不清晰、層級多，使學校內部信息溝通受到阻礙，信息的上通下達不能平衡，也將增加學校管理成本，嚴重的還會影響到學校的決策質量。另一方面，這種科層需要下級院系有對應的人員、甚至部門來與學校工作對應，也會增加院系的管理成本。再從另一個角度看，通常一個學校中的官僚氣氛越濃，成員對權威的崇拜和攫取權力的欲望就越強烈，從而在學校組織內部形成對上誠惶誠恐和對下頤指氣使的官僚習氣，如此就有可能導致大多數(shù)教職員工不是把精力放在如何搞好教學科研、管理服務工作上，而是更多地考慮如何處理好與學校領導及有關上級行政部門領導之間的關系，以獲得更多職務、職稱普升的機會，長此以往，也會消耗掉學校許多有限的辦學資源。

3.抑制了院系的社會適應力

在公辦高校中，由于我國政府壟斷了對高等學校的舉辦、投資和管理，高等學校的主要造血功能是依靠財政撥款才得以實現(xiàn)收支平衡的龔獻靜，蘇民益.論高等學校內部權力解構與重構.高教求索,2006.(02).59.。即使出現(xiàn)收不抵支，也無倒閉、停辦的威脅，是牢不可破的競爭壁壘，它完全處于市場之外，沒有生存競爭壓力。學校對即使教育投資效率極其低下，根本談不上有社會和經(jīng)濟效益的薄弱，或衰退院系也不進行重組或淘汰，結果是投資回報率低下、體現(xiàn)不出社會和經(jīng)濟效益的院系不僅沒有減少反而隨之增多，教育投資的整體效率無法得到提高。這類院系受到學校過度保護，盡管沒有什么競爭力優(yōu)勢，但卻過得很好，長此以往，將使得院系缺乏開放性和社會適應力，從而降低了學校和院系的社會適應力。

三、二級管理模式中權力讓渡思考

1.合理確定行政權力讓渡范圍

二級管理的關鍵就要使辦學自主權進一步下放，即改革高校內部管理層次權力分配結構，調整校級(職能部門)的管理職能、管理內容和權限，調整院系教學單位的權限范圍，尤其是擴大學術權力。二級管理的行政權力的讓渡主應體現(xiàn)在三方面。

(1)決策權力的讓渡

學校集中決策是為了實現(xiàn)學校發(fā)展的總目標。學校的總目標可分解為各職能部門各學院的子目標，各職能部門、各學院的工作都有相對獨立性，即可以相對獨立地完成自己的工作，實現(xiàn)子目標進而實現(xiàn)學校的總目標。集中決策程度較強的學校，日益暴露出了弊端，如學校領導事無巨細整日忙于具體事務，要害部門即管人、財、物的職能部門也跟著領導忙忙碌碌，而其他職能部門和學院除應付日常工作外，別無它事，積極性不高，更談不上創(chuàng)造性的工作。這種集中決策的弊端主要由以下幾種原因造成：一是信息分散，集中程度越高，信息越不完備，越難做出正確決策；二是客觀情況變化迅速，集中決策很難及時、靈活地反應和處理；三是難以對決策后果有客觀、清晰的了解，造成再決策失誤；四是學校各職能部門、各學院缺乏動力。針對一些學校集中決策過多，分散決策不足的問題，在二級管理過程中學校應下放一定的決策權力，即把原屬職能部門管理的大部分職權下放到二級學院之中，這就賦予二級學院教學、科研、學科(專業(yè))建設、師資配置、學生管理等方面較大程度的決策權駱利民.高校實行二級管理的思考.泉州師范學院學報,2002.(05).10.。這樣可以充分調動各職能部門和各學院工作的積極性，使學校各職能部門、各學院明確自己的職責范圍，有責有權。

當然，該下放的下放，該集中的還要集中，下放權力要防止過分分散決策，因為分散決策也有弊端，如總目標不被重視，子目標凌駕于總目標之上，缺乏長遠考慮，子目標間互相沖突，各部門、各學院間互相牽制，力量抵消等。為避免學校決策分散過度的現(xiàn)象，從學校發(fā)展的戰(zhàn)略角度來考慮問題，學校應加強決策指導和監(jiān)督，以增強凝聚力，克服和避免諸侯割據(jù)和內耗現(xiàn)象。

(2)人事權力的讓渡

在人事權的讓渡問題上，二級院系可以在學?？偩幹圃瓌t下，根據(jù)學科、專業(yè)建設的需要制訂師資隊伍建設規(guī)劃，并組織實施。在做好規(guī)劃、核定編制和崗位的前提下，按規(guī)定選擇引進人選并做好考察和聯(lián)系、接待工作，有權決定高層次高學歷、輕負擔的人才引進；負責本院專業(yè)技術職務的評審工作，具有推薦權和學科評議權；組織木院教職工的聘任工作，在編制定額和崗位設置內具有規(guī)定級別以下人員的聘任權，有權同意規(guī)定學歷以下或規(guī)定職稱以下人員的調離，有權對木院人員進行內部調動(轉教師崗位須報學校審批)；負責本院系的教職工考核、考勤、獎懲工作，在規(guī)定的名額和檔次內有權確定考核等級與先進名單，有權根據(jù)國家有關規(guī)定對違紀教職工進行規(guī)定處分等級及以下的處分；負責制訂本院系內部分配辦法，在學校核定的總量內自主分配并接受學校指導和監(jiān)督；負責本院系的師資培訓工作，有權確定本院系教職工報考碩、博士的人選(不轉移人事關系)，有權確定規(guī)定名額內的脫產進修人選；負責本院系兼職教授的聘用、聯(lián)系、接待和使用考核等工作；負責本院系人事統(tǒng)計工作;完成學校下達的其他人事工作。

(3)理財權力的讓渡

在這種二級管理體制中，二級院系成為在學校統(tǒng)一領導和宏觀調控下的相對獨立核算的單位，理財權的讓渡也成為必然。二級管理財務權讓渡中，可在“統(tǒng)一領導、兩級管理”原則下，建立健全以各二級學院為責任中心的多層次的經(jīng)濟責任體系，明確各級人員的職責權限、工作規(guī)程和紀律要求，建立起校長、財務處長、二級管理部門負責人的三級經(jīng)濟責任制，實行一級管理一級、一級帶一級、一級核算一級、一級對一級負責的分級管理制度，從而使學校的經(jīng)濟責任制的內容貫穿于財經(jīng)工作的全過程。在此基礎上，建立起以“宏觀調控，微觀搞活”為目標，以“統(tǒng)一領導、分級管理”為原則的院系二級預算管理體系。在整個學校建立健全財經(jīng)規(guī)章制度、明確校內各二級院系權責關系和學校統(tǒng)一領導的基礎上，根據(jù)財權劃分、事權與財權相結合的原則，分別由學校和各二級院系分級管理學校預算。

這種經(jīng)費管理模式，學?？梢愿鶕?jù)二級學院的辦學規(guī)模及學科、專業(yè)特點增加資金的投入，并劃歸二級學院自行管理；二級學院可以有重點有目標地根據(jù)經(jīng)費情況分步制訂和實現(xiàn)發(fā)展目標，通過不斷的發(fā)展，形成相對獨立的辦學實體；改變不同學科、不同專業(yè)、不同崗位和績效的校內津貼分配上的大鍋飯的狀況，使之真正成為二級學院實施激勵機制的杠桿；有助于二級學院樹立教育成本的觀念，精打細算，開源節(jié)流；經(jīng)濟上的相對獨立性，使二級學院有更迫切的發(fā)展意識和積極性，在為社會經(jīng)濟服務和促進產學研同步發(fā)展的同時，為二級學院的發(fā)展打好基礎。

2.淡化院系行政色彩，強化學術權力

(1)大膽創(chuàng)新，探索院系組建新路子

學校內部體制改革既然是對原有的利益系統(tǒng)和權力系統(tǒng)的調整，就必然會對廣大教職工的心態(tài)產生影響。因此，大學在推進二級管理模式時必須樹立“以人為本”的觀念，把調動教職工尤其是重點學科帶頭人的積極性、能動性和創(chuàng)造性作為學院制改革成功的最大保證。在院系組建上，可根據(jù)不同的學科性質，規(guī)范學院的設立與調整。學院的設立與調整應根據(jù)不同的學科性質，將相關性較強的學科集中到一起，以一個一級學科或若干個一級學科為基礎來組建院系，達到消除原有專業(yè)、學科之間的壁壘，促進邊緣學科、交叉學科、信息學科和大學科群的不斷涌現(xiàn)，實現(xiàn)學科交叉、學科綜合、學科優(yōu)勢互補與學術資源共享，從而憑借學科群和大學科優(yōu)勢，培養(yǎng)厚基礎、寬口徑和強適應性的現(xiàn)代科學知識綜合化高素質人才，促進學校教學、科研水平的提高，為實現(xiàn)學校資源的優(yōu)化配置與有效利用奠定基礎。但是，以學科組建院系不應急于求成。大學學術性的本質屬性要求大學的任何改革必須以學術為中心，以發(fā)展學術為目的，因此，學院制的結構設計應該體現(xiàn)科學發(fā)展的規(guī)律，按學科組建學院將成為主流。但由于這種建院方式需要打破原有的系和科研所的運行框架，牽涉多方利益的重組，困難較大。為此，建院的步子應當穩(wěn)妥，最好是分步實施，成熟一個組建一個。在建院之初，規(guī)模不宜過大，要注重學科關系間的協(xié)同與藕合，要以學科相近、相鄰為組合原則，所屬各系各專業(yè)應當是緊密結合的學科群體，而不是一個松散的聯(lián)合體。從長遠發(fā)展的角度看，學院的規(guī)模又不能過小，以便于學科的建設和發(fā)展以及相關學科的交叉與滲透。

(2)民主選用，科學考核院系管理干部

在二級管理模式下，院系管理干部配備、任用上要堅持民主選用，科學考核的原則。首先，要做好核定任務，簡政放權工作。在學校的統(tǒng)一領導下，向系(院)逐步放權，加強系(院)一級職能，使其增強活力，加大責任，調動積極性。對系(院)一級實行目標管理，讓其自主統(tǒng)籌本單位的教學、科研和社會服務等工作，成為既擁有相應自主權，又能相對獨立運行的準辦學實體。通過實施目標管理、減少過程管理、加強宏觀調控，使運行機制和管理模式有利于院系一級整體規(guī)劃，推進教學、科研、學科建設和師資隊伍建設，提高辦學水平，有利于職能部門以主要精力履行宏觀管理職能，提高管理效能。其次，院系中層管理干部可以采用自薦競爭制選拔任用方式，即首先公開崗位的名稱、職責、待遇以及任職條件，由“參選者”根據(jù)自己的條件和特長，按照個人意愿選擇參與競爭；后由有關部門按照規(guī)定的原則和程序進行考察、選拔而任用。自薦競爭制與考核錄用制有類似之處，但又不同于考核錄用制，自薦競爭制強調的是競爭，是在公開報考、公開考核的基礎上進行公開的競爭。自薦競爭制保留了考核錄用制的優(yōu)點，又避免了考核錄用制的不足。在自薦競爭過程中，競爭者是表演者，而考核決策者卻是廣大的群眾和各級組織。再次，嚴格考核，獎優(yōu)罰劣。院系要結合人事制度改革方案，重新制定和完善各類人員的考核辦法，對機關管理人員的考核，主要以崗位職責為依據(jù)，對政治素質、業(yè)務能力、服務態(tài)度和履行崗位職責等方面的情況進行考核，著重考核其工作能力和工作實績，考核中可結合師生員工對處室的綜合評價給每個處室分出等級，與中層干部和工作人員的獎懲直接掛鉤。其他人員也應如此，根據(jù)不同的工作性質，制定出切實可行的考核制度，如高級職稱人員要實行任期述職考評制度，定期考評一次。如任期內在教學科研上不思進取，經(jīng)考評不合格，則暫不能申報高一級職務或低聘使用。(3)促進學科建設，建立教授委員會

學科是高校發(fā)展的核心，學科和專業(yè)設置及水平在很大程度上決定了高校辦學特色和水平，學科建設是高等學校發(fā)展中具有戰(zhàn)略性的基礎建設。而教學科研人員中的教授作為基層學術組織的參與者，是高校高水平教師和學科權威的代表，是學科建設的帶頭人和高校學科建設的支柱，在學科建設方面負有重要的使命，是學校學科建設的依靠力量張意忠.大學教授學術權力的調查與思考.遼寧教育研究,2007.(02).12.。因此，院系要建立充分發(fā)揮教授們作用的內部管理體制，即建立教授委員會集體決策的機制。教授委員會集體決策機制科研有利于集思廣益，發(fā)揮教授群體的聰明才智；能協(xié)調各方利益，一致推行計劃；便于互相監(jiān)督，不易營私舞弊。教授委員會可主要由院系的學科帶頭人組成，一般由院長(系主任)擔任主任委員，成員由校長聘任，受校長委托集體決策院(系)重大事項。教授委員會可以改變過去院(系)事務由幾個人決策，缺乏權威性，不擔任院(系)領導的教授無權參與管理的狀況，成為決定院(系)發(fā)展規(guī)劃和教學科研組織形式，決定學科建設、專業(yè)發(fā)展和教師隊伍建設，職稱評定、教師聘任以及自主支配經(jīng)費使用的決策機構。

(4)監(jiān)督權力運行，定期公開院系務

這里的院系務定期公開制度是指在法律、法規(guī)和教代會條例規(guī)定的范圍內，在院系行政過程中，通過諸如教代會等載體，將涉及學院發(fā)展的有關教學、科研、管理及教育改革與發(fā)展等重大問題和涉及教職工切身利益的重大決策和重要情況，適時、規(guī)范、如實地向教職工予以公布。通過學院院務公開，一方面可以充分調動廣大教職工參與學院管理和監(jiān)督的積極性，聚集更多的智慧，贏得更多的支持與信任；另一方面，可以發(fā)現(xiàn)學院管理過程中的漏洞，使公共權力執(zhí)行者以新的思維方式，工作方式適應事業(yè)發(fā)展的要求。

確定院務公開內容必須堅持有利于學院各項事業(yè)的發(fā)展；有利于人文氛圍的營造；有利于教職工積極性、創(chuàng)造性的調動基礎上。院系務公開的內容除真實可靠外，還要達到鼓舞士氣、調動教職工積極性的目的。從院系工作實際出發(fā)，公開的范圍和內容應主要圍繞以下幾個方面：第一，關于學院建設的重要事項。具體地說，一是學院決策中的重大事項：包括學院的發(fā)展規(guī)、年度工作計劃、總結、學