小城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村現(xiàn)代化

小城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村現(xiàn)代化

改革開放以來，我國小城鎮(zhèn)迅猛發(fā)展。目前，我國已有小城鎮(zhèn)萬多個，聚集在小城鎮(zhèn)的人口2億多人，其中有80％是八十年代以后發(fā)展起來的。這些小城鎮(zhèn)已成為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)文化中心，它們譜寫著農(nóng)村工業(yè)化的篇章，鋪就著鄉(xiāng)村城市化的道路，構(gòu)筑起農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基石。小城鎮(zhèn)的發(fā)展成為具有中國特色的城市化過程中的極其亮麗的一道風(fēng)景，逐步實現(xiàn)著千千萬萬農(nóng)民向往城市生活的夢想，向世人充分展示著其推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大力量。

農(nóng)村現(xiàn)代化主要由農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化三個互相聯(lián)系、互相影響的部分組成。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是指傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)化，其主要標(biāo)志是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。大力推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，是改變農(nóng)業(yè)弱質(zhì)地位，逐步消除二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的有效途徑。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是農(nóng)村現(xiàn)代化過程中的一項重要任務(wù)。農(nóng)村工業(yè)化是工業(yè)在農(nóng)村不斷發(fā)展，生產(chǎn)和就業(yè)比重不斷提高的過程，其主要標(biāo)志是農(nóng)村第二、第三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)總值比重和非農(nóng)勞動力比重呈不斷上升的趨勢。農(nóng)村工業(yè)化能大量吸收和消化農(nóng)業(yè)剩余勞動力，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的非農(nóng)化，有效沖擊二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。大力發(fā)展農(nóng)村工業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動不斷轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，是農(nóng)村現(xiàn)代化過程中的基本任務(wù)。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化則是指農(nóng)村在工業(yè)化過程中，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的巨大變化，勞動力不斷由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，人口以及經(jīng)濟(jì)活動不斷由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集聚。農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主要標(biāo)志是農(nóng)村城鎮(zhèn)人口比重的持續(xù)上升。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)村現(xiàn)代化的最終目標(biāo)。由于城鎮(zhèn)特有的集聚效應(yīng)、輻射效應(yīng)、反哺效應(yīng)、聯(lián)接效應(yīng)及融合效應(yīng)，它不僅成為我國城市化過程中不可或缺的一個重要組成部分，尤其對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、對于農(nóng)村現(xiàn)代化具有更深遠(yuǎn)的意義。農(nóng)村城鎮(zhèn)由于其對于縮小城鄉(xiāng)差別、提高農(nóng)村生活質(zhì)量、普及現(xiàn)代生活方式以及提高農(nóng)民素質(zhì)的巨大作用，它幾乎成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的測量器，社會結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化的指示器。加速農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)村現(xiàn)代化過程中的根本任務(wù)。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)和結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變化的不同階段。農(nóng)村工業(yè)化是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會脫離鄉(xiāng)村走向現(xiàn)代化的初級階段，沒有農(nóng)村工業(yè)化的支撐，就沒有農(nóng)村城鎮(zhèn)化。而農(nóng)村城鎮(zhèn)化則是農(nóng)村工業(yè)化的必然趨勢，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換的后續(xù)和更高級階段，它綜合反映了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村工業(yè)化的水平，是農(nóng)村現(xiàn)代化的集中體現(xiàn)。

我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化走的是發(fā)展小城鎮(zhèn)的道路。農(nóng)村大量剩余勞動力實行就地轉(zhuǎn)移或向小城鎮(zhèn)集聚，這種勞動力轉(zhuǎn)移方式被概括為“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”。

我國之所以選擇發(fā)展小城鎮(zhèn)來推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化，這是由中國的基本國情所決定的。這個基本國情就是我國人口多，人口的大部分是農(nóng)民，全國大部分地區(qū)是農(nóng)村，這是長期來我國農(nóng)村實現(xiàn)現(xiàn)代化的最主要的制約因素。從以上基本國情出發(fā)，我國80年代初選擇了走發(fā)展小城鎮(zhèn)的道路，即對于從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的人口，除了讓現(xiàn)有的大中城市根據(jù)可能的條件容納一部分人口外，作為主要的流向，引導(dǎo)向小城鎮(zhèn)集聚。這是有效突破我國農(nóng)村現(xiàn)代化所面臨的障礙的現(xiàn)實選擇。進(jìn)入90年代，盡管小城鎮(zhèn)發(fā)展中出現(xiàn)了一些新的情況，但由于以上基本國情尚未根本改變，今后應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。

1.發(fā)展小城鎮(zhèn)是繼續(xù)轉(zhuǎn)移剩余勞動力的需要

近十多年來，盡管農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)吸納了大量農(nóng)村剩余勞動力，但我國12億人口，9億是農(nóng)民，人均占有耕地1畝左右的現(xiàn)實并沒有改變，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的任務(wù)依然非常艱巨。近年來鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收勞動力的能力減弱，如蘇州市1997年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工數(shù)比最高的1994年減少了39萬人，農(nóng)村約有30％的農(nóng)民沒有工作，不僅影響這部分農(nóng)民的收入，而且成為社會不穩(wěn)定因素。蘇州市尚且如此，其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村勞動力的富余情況可想而知。我國大城市吸收外來人口的能力有限，大批農(nóng)民涌入城市，會沖擊大城市的正常生產(chǎn)和生活，不利于社會穩(wěn)定。而小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村剩余勞動力的“蓄水池”，能有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余村勞動力，且成本和風(fēng)險較小，是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的根本出路。

2.發(fā)展小城鎮(zhèn)是繼續(xù)打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的需要

近二十年來，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及小城鎮(zhèn)的發(fā)展雖然有效沖擊了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，但城鄉(xiāng)差距依然存在甚至比改革開放初還有所擴(kuò)大。目前，農(nóng)村工業(yè)化已有一定基礎(chǔ)，二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展使勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移成為現(xiàn)實。農(nóng)村富余的勞動力轉(zhuǎn)移出來，農(nóng)村人均耕地就會發(fā)生變化，使得農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營成為可能，從而提高農(nóng)業(yè)比較效益。同時，農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)樾〕擎?zhèn)的居民，他們的商品經(jīng)濟(jì)意識、勞動技能和經(jīng)營管理水平會得到提高?？s小城鄉(xiāng)差距、弱化二元結(jié)構(gòu)的一個重要途徑是減少農(nóng)民增加市民。

3.發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本要求之一，就是要在全國形成統(tǒng)一、城鄉(xiāng)通開的市場體系。十多年來，盡管我國的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，商品化程度顯著提高，但市場發(fā)育程度仍處于低水平的封閉半封閉狀態(tài)。發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于改變城鄉(xiāng)分割的局面，形成全國統(tǒng)一、開放的市場體系。小城鎮(zhèn)既是地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化乃至政治中心，又是提供各種服務(wù)和信息的基地，發(fā)揮著紐帶作用，有效地把小生產(chǎn)與大市場連接起來，將城市與農(nóng)村連接起來，把封閉和分散的農(nóng)村市場納入到以城市為中心的統(tǒng)一開放的市場體系中。小城鎮(zhèn)是開拓農(nóng)村市場，發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的重要載體。

4.發(fā)展小城鎮(zhèn)是提高我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的需要

近十多年來，農(nóng)村工業(yè)化和非農(nóng)化較為分散，農(nóng)村城鎮(zhèn)化與非農(nóng)化沒有同步、協(xié)調(diào)發(fā)展，城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于非農(nóng)化和工業(yè)化。如江蘇的刁鋪鎮(zhèn)，其1996年非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占社會總產(chǎn)值的93％，非農(nóng)勞動力占83％，但同期該鎮(zhèn)的常住人口卻只占總?cè)丝诘?1％，傳統(tǒng)意義上的“城鎮(zhèn)人口”只占11％，非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化的反差極為明顯，其他的小城鎮(zhèn)都存在類似問題。我國城鎮(zhèn)化水平還嚴(yán)重滯后于世界發(fā)展水平。1996年我國人均GNP600美元，城鎮(zhèn)化水平僅為％，而國際上一般情況是，人均GNP400美元時的城鎮(zhèn)化水平為49％，500美元時為％。今后只有繼續(xù)發(fā)展小城鎮(zhèn)，讓小城鎮(zhèn)容納更多的人口，同時改革戶籍制度，才能不斷提高我國城鎮(zhèn)化水平。

5.發(fā)展小城鎮(zhèn)是現(xiàn)階段啟動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)民增收的需要

改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)過幾次大的發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和多種經(jīng)營的發(fā)展以及農(nóng)副產(chǎn)品價格改革，使農(nóng)民收入成倍增長。而近幾年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)缺乏明顯的增長點，農(nóng)民收入增長明顯趨緩。1996年，江蘇農(nóng)民收入比上年增加％，1997年增加％，今年則很可能持平或略減，這種情況是九十年代所沒有出現(xiàn)過的。有學(xué)者提出，城市化是解決當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)過剩的出路，我們認(rèn)為，發(fā)展小城鎮(zhèn)更是拉動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效舉措，是國家加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的重要切入點。小城鎮(zhèn)的發(fā)展需求巨大，它不光能帶動農(nóng)村關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)重要的增長點，而且由于小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資有一部分能轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工資報酬性收入，直接增加農(nóng)民的勞務(wù)收入。

我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展在八、九十年代已經(jīng)完成了一輪大規(guī)模的低水平的數(shù)量擴(kuò)張，今后一部分小城鎮(zhèn)應(yīng)進(jìn)入調(diào)整功能、適度集中的新階段，一部分要繼續(xù)發(fā)展。由于我國的小城鎮(zhèn)是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)，受行政體制的制約，各個小城鎮(zhèn)不論大小、區(qū)域布局和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也不論集聚能力如何，采取的是一種平行發(fā)展的模式。每個小城鎮(zhèn)都要建設(shè)一套基礎(chǔ)設(shè)施，利用率低，而且占地過多，造成許多小城鎮(zhèn)布局不合理，規(guī)模過小，形不成合理的城市規(guī)模。在小城鎮(zhèn)建設(shè)上也存在重復(fù)建設(shè)，必須加以調(diào)整。

適當(dāng)調(diào)整小城鎮(zhèn)的地區(qū)布局，還符合農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。過去小城鎮(zhèn)的發(fā)展是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支撐，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已普遍改制，今后將是農(nóng)村個體私營企業(yè)的發(fā)展支撐小城鎮(zhèn)建設(shè)，小城鎮(zhèn)發(fā)展的動力機(jī)制發(fā)生了重要變化，既由行政力量為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌觥⒔?jīng)濟(jì)導(dǎo)向為主導(dǎo)。小城鎮(zhèn)的發(fā)展將會發(fā)生分化，一部分小城鎮(zhèn)將隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心的繁榮而繼續(xù)發(fā)展，一部分將由于缺乏發(fā)展的動力而萎縮。因此，順應(yīng)小城鎮(zhèn)今后發(fā)展的這一趨勢，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和小城鎮(zhèn)對人口和經(jīng)濟(jì)活動的集聚能力，適當(dāng)調(diào)整小城鎮(zhèn)的地區(qū)布局，加強(qiáng)中心鎮(zhèn)作用，就顯得非常必要。

但廣大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，繼續(xù)發(fā)展小城鎮(zhèn)的潛力仍然巨大，發(fā)展小城鎮(zhèn)的歷史使命并沒有完成。今后推動小城鎮(zhèn)繼續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，是要對制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的因素進(jìn)行變革，通過一系列的制度創(chuàng)新來推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化水平的提高。

現(xiàn)階段制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的主要因素是我國長期實行的二元戶籍制度以及落后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。城鄉(xiāng)分割的戶籍制度從根本上堵塞了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的途徑，抑制了勞動力在城鄉(xiāng)之間的自由流動。1984年，我國頒布了《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商。這是我國戶籍制度的一次重大改革。但實施后效果并不十分顯著，主要原因是自理式“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口沒有得到適當(dāng)?shù)姆寝r(nóng)者待遇。今后應(yīng)繼續(xù)對戶籍制度加以改革，完全放開縣城和建制鎮(zhèn)的戶口遷移限制，允許自由進(jìn)出。此外應(yīng)逐步放寬中小城市戶口遷移限制，要讓一部分農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)，進(jìn)廠又進(jìn)城”，借以推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

農(nóng)村集體土地的所有權(quán)不能流動，不利于割斷農(nóng)民同土地的關(guān)系，是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的障礙之一，也弱化了農(nóng)村勞動力非農(nóng)化的推力。今后應(yīng)逐步建立以有償、有限期、有流動為主要特征的小城鎮(zhèn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和規(guī)范有序的小城鎮(zhèn)土地市場。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移的農(nóng)村，應(yīng)本著自愿的原則，采取措施促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓。應(yīng)逐步制定和完善土地使用