經(jīng)濟發(fā)展政府行為

經(jīng)濟發(fā)展政府行為

一、深圳經(jīng)濟發(fā)展中的政府行為概述

政府對經(jīng)濟的促進作用

1979年2月國務院發(fā)出文件，要求當時的寶安縣要在若干年內(nèi)“建設成為具有相當水平的工農(nóng)業(yè)相結(jié)合的出口商品生產(chǎn)基地，建設成為吸收港澳游客的游覽區(qū)，建設成為新型的邊境城市”，接著，又批準把寶安縣改為深圳市。在中央這種政策精神的指導下，當時的特區(qū)在經(jīng)濟上的基本特征可以概括為四點：特區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展主要依靠吸收和利用外資，產(chǎn)品主要是出口。特區(qū)的經(jīng)濟是在社會主義國家領(lǐng)導下，以中外合資、合作經(jīng)營企業(yè)和外商獨資企業(yè)為主，多種經(jīng)濟并存的綜合體。特區(qū)的經(jīng)濟活動，要充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。對前來投資的外商，在稅收、出入境等方面給以特殊的優(yōu)惠和照顧。經(jīng)濟特區(qū)實行不同于內(nèi)地的管理體制，有更大的自主權(quán)。

這些特殊的經(jīng)濟政策、靈活的經(jīng)濟措施和特殊的經(jīng)濟管理體制給深圳的經(jīng)濟注入了前所未有的活力：全國各地的人才也開始注意到這塊改革開放的熱土，奔向深圳，建設者的積極性更是空前高漲，以令國人矚目的“深圳速度”創(chuàng)造了一個又一個的經(jīng)濟奇跡……所以，深圳從一開始就是黨的十一屆三中全會路線的產(chǎn)物，是我國政府實行改革和對外開放政策的產(chǎn)物。其后的二十多年，深圳政府和人民在黨的指引下，繼續(xù)艱苦耕耘，終于創(chuàng)造了非凡的成就。

國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展，國內(nèi)生產(chǎn)總值由1979年的億元增加到2006年的億元，年均增長%，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由1979年的::調(diào)整為2006年的::。

深圳改革開放二十年，初步實現(xiàn)了經(jīng)濟增長方式和經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，較好地發(fā)揮了經(jīng)濟體制改革的“試驗場”作用，對外開放的“窗口”作用，對內(nèi)地的示范、輻射、帶動作用和對保持香港繁榮穩(wěn)定的促進作用。

政府對經(jīng)濟的阻礙作用

雖然政府對深圳經(jīng)濟帶來了極大的促進作用，但由于某些政府官員的私利和政府在干預經(jīng)濟生活時本身所固有的一些缺點，使其對經(jīng)濟在某種程度上仍然存在一定的阻礙作用，主要表現(xiàn)在：

1、尋租、腐敗和不正之風依然存在

市場化進程中出現(xiàn)的權(quán)利貨幣化給一些謀求私人利益的官員提供了機會，盡管深圳市政府加大了打擊的力度，但各種各樣的貪污腐敗案件仍然不斷發(fā)生。如深圳市教育基金會辦公室主任兼市教育局體育衛(wèi)生研究會會長陳家均挪用教育基金100萬元給他人使用長期未還，將教育基金3500萬元存入36金融證券機構(gòu)收取利差190萬元并連同另外300萬元教育基金一起作為市教育局個人集資款利息進行私分的案件。國有企業(yè)改制、改革中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失及少數(shù)人違法、違紀的問題，包括在改制中隱瞞、轉(zhuǎn)移、藏匿企業(yè)財物和資產(chǎn)的案件，虛假注資、非法侵占國有股權(quán)的案件，企業(yè)改組、出售、資產(chǎn)評估中與中介機構(gòu)串通作假侵吞國有資產(chǎn)的案件，不負責任亂投資、亂擔保的案件，故意給外商和私人企業(yè)讓利，損害國家利益的案件等等。深圳市黃金臺科技創(chuàng)業(yè)村在改制中把價值數(shù)億元的土地使用權(quán)，作價1000萬元入賬，攤銷后又將賬面價值遞減為400多萬元，造成國有資產(chǎn)流失便是一個典型的具體例子。

2、種種管制帶來的效率損失

比如說，各種最低注冊資本金的限制，在對企業(yè)進行管理的同時，也限制了許多私營小企業(yè)的發(fā)展；最低工資制的規(guī)定，在對弱勢人群進行保護的同時，也使許多不熟練工人失去了就業(yè)的機會；各種行業(yè)準入限制，在保護了國有企業(yè)的同時，也保護了低效率生產(chǎn)的存在；資本市場發(fā)育的滯后，在保證了某些企業(yè)的融資需求的同時，也限制了某些更有效率的企業(yè)的融資需求……然而，管制帶來的效率損失并不能完全歸咎于深圳市政府。因為諸多管制的存在是由我國經(jīng)濟改革的“漸進性”特征所決定的，許多管制的消除還有待市場化改革的進一步發(fā)展。

二、深圳市在所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整中的行為

“三資”企業(yè)迅速崛起中的政府行為

“三資”企業(yè)的誕生與我國政府希望引進外資、外來先進技術(shù)有關(guān)。起初國家希望通過合資、合作的方式不但能引進發(fā)展所急需的資金，還能學習國外先進的技術(shù)和管理，等合作期滿時，收歸國有，還可以起到培養(yǎng)管理人才、壯大國有經(jīng)濟的作用。所以，國家改革開放的初衷和社會主義的企業(yè)性質(zhì)決定了吸引外資以合資、合作以及“三來一補”這種國家資本主義性質(zhì)的企業(yè)為主、以外商獨資這種私營性質(zhì)的企業(yè)為輔的方式，為此，國家采取了大量的扶持合資、合作企業(yè)的優(yōu)惠政策，包括稅收、幫助其獲得銀行貸款，甚至上市融資等，而外商獨資企業(yè)享受到的優(yōu)惠較合資、合作企業(yè)少，因而深圳的“三資”企業(yè)很快形成了以合資、合作和“三來一補”為主的結(jié)構(gòu)。然而這種合資、合作方式由于激勵作用的扭曲，而使其后的發(fā)展逐步失去了控制走向了政策初衷的反面。

20世紀九十年代中后期，政府也逐漸認識到中外合資合作以及“三來一補”企業(yè)的缺陷，提出大力發(fā)展外商獨資企業(yè)的政策，外商獨資企業(yè)也從這個時候起增長速度有所加快。

國有企業(yè)改革中的政府行為

1、經(jīng)濟性層面改革中政府責任的減少

經(jīng)濟性層面改革中政府責任的減少主要體現(xiàn)在企業(yè)資金來源由預算內(nèi)資金轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽棵耖g資金以及企業(yè)剩余索取權(quán)由國家轉(zhuǎn)向企業(yè)成員。

國有企業(yè)資金來源的變化

深圳從建立特區(qū)以來，國有部門的固定資產(chǎn)投資來源主要有五類。其中，預算內(nèi)資金的比重從1979年的%，到1986年后降為%，1989年后，大多數(shù)年份為零，在國有部門的資金來源中居倒數(shù)第一位。外資變動很大，1990年前有好幾年躍居第

一、二位，1990年后退至倒數(shù)第二位的地步。國內(nèi)貸款從1982年起在30%—20%之間波動，在國有部門的資金來源中基本保持第二位。國有部門最主要的資金來源是企業(yè)自籌，其比重從1986年起超過40%，在1998年高達58%。這說明，財政預算內(nèi)資金對深圳國企的作用在逐漸淡出，國企資金主要來源于企業(yè)自籌和銀行貸款。

深圳國企收益索取權(quán)歸屬的變化

計劃經(jīng)濟體制實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的制度，企業(yè)在收益的分配和處置上無任何自主權(quán)。這意味著政府是國有企業(yè)的剩余索取者，它既享有國有企業(yè)的全部贏余，也承擔著國有企業(yè)的財務風險。建立特區(qū)以來，國有企業(yè)從利潤留成制、利改稅、承包制再到后來的分稅制，經(jīng)歷了一系列收益分配制度上的改革。這些改革雖各有側(cè)重，但有一個共同的制度取向，即在擴大企業(yè)收益自主權(quán)的同時，使國有企業(yè)的剩余索取權(quán)從政府轉(zhuǎn)向企業(yè)成員

2、行政性層面的管制依然很強

然而，“放權(quán)讓利”是一種不徹底的產(chǎn)權(quán)改革，因為它沒有使國有企業(yè)的預算約束嚴格起來，更沒有實現(xiàn)政企分離。這主要是因為，經(jīng)濟性層面的管制雖然放松，但行政性層面的管制依然很強。建立特區(qū)以來的改革只淡化了政府作為資本所有者對企業(yè)的經(jīng)濟性控制和責任，卻遲遲沒有觸動政府作為社會行政管理者對企業(yè)的行政性控制和保護。即使是在90年代末，多數(shù)國有企業(yè)在資本產(chǎn)權(quán)關(guān)系上已經(jīng)與政府沒有多少關(guān)聯(lián)，但多數(shù)國有企業(yè)的主要經(jīng)營者依然要由政府主管部門或上級黨組織來任免。僅此一點就足以決定國有企業(yè)難以成為純商業(yè)化的經(jīng)營組織。

民營企業(yè)發(fā)展中的政府行為

從深圳的實踐來看，政府對民營企業(yè)的重視出現(xiàn)在九十年代中后期，這種重視表現(xiàn)為兩個方面：

1、幫助解決融資問題

制約民營企業(yè)發(fā)展的主要問題在于融資，深圳市中小企業(yè)戶數(shù)超過16萬，抽樣調(diào)查顯示70％以上的企業(yè)有融資需求，“融資難”一直以來是深圳及全國民營中小企業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。如果政府能幫助解決融資問題，民營企業(yè)的發(fā)展就能得到很大的促進。在這方面，政府主要采用了兩個措施：

第一，建立政府信用擔保機構(gòu)。信用擔保機構(gòu)有助于企業(yè)從銀行貸款。深圳的信用擔保機構(gòu)從2000年開始發(fā)展，截至2003年底，共有信用擔保機構(gòu)22家，總注冊資本約28億元。其中，政府出資設立的僅2家，注冊資本占總額的11％左右。政府推出了“小巨人”企業(yè)和“優(yōu)強中小企業(yè)”計劃，將一批發(fā)展前景好、競爭力較強的中小企業(yè)和民營企業(yè)列入計劃，提供給各擔保機構(gòu)作為優(yōu)先扶持對象。經(jīng)過4年的發(fā)展，共為1207戶企業(yè)擔保1510筆，擔保總額為億元，其中，80％以上為民營企業(yè)的融資項目。促進了一批“小巨人”和優(yōu)強中小企業(yè)的快速成長。

第二，成立創(chuàng)業(yè)投資資本，為具有高成長性的高科技民營中小企業(yè)提供資金。深圳市政府自1997年以來，推動了創(chuàng)業(yè)投資體系的創(chuàng)建工作。創(chuàng)業(yè)投資資本從2000年開始發(fā)放，截止2003年12月31日，累計投資項目近500項，累計投資金額50億元，先后投入過金蝶軟件、大族激光、科興生物、金正科技、邁瑞醫(yī)療、朗科科技等民營科技企業(yè)。

2、稅收優(yōu)惠

九十年代后期，政府出臺了一系列鼓勵海外留學人員等技術(shù)人才創(chuàng)業(yè)投資的稅收優(yōu)惠政策，另外還給予高科技企業(yè)、先進技術(shù)企業(yè)和軟件企業(yè)等特別的稅收優(yōu)惠，深圳的稅收優(yōu)惠政策并不區(qū)分企業(yè)的所有制形式，主要在于創(chuàng)造一個內(nèi)外資企業(yè)平等競爭的稅收環(huán)境，而不是民營比其他類型更優(yōu)惠的條件。然而從目前的稅收政策來看，這種平等的條件也還沒有完全實現(xiàn)，外商投資企業(yè)仍然比內(nèi)資企業(yè)更為優(yōu)惠。

三、深圳政府行為的發(fā)展方向

要想增強經(jīng)濟發(fā)展的后勁，走上可持續(xù)發(fā)展之路，首先要做的便是使政府當前的工作重點實現(xiàn)一個大的轉(zhuǎn)變。

扶持民營企業(yè)，提升經(jīng)濟質(zhì)量

建設信用擔保體系，為銀行給中小民營企業(yè)貸款創(chuàng)造條件。深圳的信用擔保體系還非常落后和發(fā)展不足。銀行不愿給中小民營企業(yè)貸款有很大的原因是缺乏可靠的信用擔保，貸給國有企業(yè)，可以找政府，貸給私營企業(yè)，找誰呢？目前中央正在著手建立的企業(yè)信用評級體系是一個非常好的工作，但是對中小民營企業(yè)的支持力度還應加強，如增大政府信用擔保機構(gòu)的資金額度，取消對民營企業(yè)貸款的限制和對國有企業(yè)的保護，鼓勵銀行向中小民營企業(yè)貸款等。

增強基礎研究，為民營企業(yè)的發(fā)展提供良好的科技力量。民營企業(yè)的科研開發(fā)力量仍顯不足。深圳的科技成果轉(zhuǎn)化率全國最高，科研機構(gòu)主要分布在各個企業(yè)里，科研的方向主要是開發(fā)新產(chǎn)品，幾乎開發(fā)出來就能很快被應用。但同時暴露出一個問題，那就是基礎研究的不足。由于基礎研究具有開發(fā)周期長、應用率低、見效慢等特點，企業(yè)一般不愿意投資。這就需要政府發(fā)揮作用。所以，深圳政府應改變這種狀況，加大對基礎研究的投入，增強企業(yè)科技開發(fā)的后勁。

取消各種準入限制，靈活民營企業(yè)的進入退出機制。民營企業(yè)的進入門檻過高，這里即包括準入限制，又包括一些最低注冊資本金的規(guī)定。政府對許多行業(yè)規(guī)定了很高的最低注冊資本金，如投資公司最低注冊資本金1000萬，制造業(yè)最低注冊資本金100萬等，實質(zhì)上開辦這些公司根本就不需要這么多的啟動資本金。另外，政府對民營企業(yè)的其他限制也很多。在銀行貸款、土地供給、經(jīng)營領(lǐng)域的準入等方面，民營企業(yè)受到不公平的待遇的情況依然存在；對民營企業(yè)在勞動用工、人事檔案管理、人員進出境等方面的政策還難以完全落實到位。所以，應盡快給予民營企業(yè)以真正的國民待遇。

消除地方保護主義，建立公平競爭的環(huán)境

目前深圳正在研究CEPA機遇下是珠三角合作好，還是泛珠三角合作好，評判的標準在于誰對深圳更有利。雖然擴大了區(qū)域合作的范圍，但仍然沒有從形成全國統(tǒng)一大市場的角度去考慮，仍然帶有一定的地方保護主義色彩，這種以“塊塊經(jīng)濟”為特征的市場，各種生產(chǎn)要素不能自由流動，將對經(jīng)濟的發(fā)展形成阻礙。

另外，深圳市場還存在著競爭不公平，對外資和內(nèi)資企業(yè)的待遇不平等問題。政府尚需在如下方面做出努力：培育和發(fā)展市場體系，包括商品流通市場、金融市場、勞動力市場、技術(shù)市場和信息市場等；建立公平競爭的“游戲規(guī)則”，反對不正當競爭，取消對不同所有制企業(yè)的差別性政策，實行國內(nèi)企業(yè)和外資企業(yè)同等待遇，保護公平競爭和平等競爭，維持市場交易秩序；促進開發(fā)與統(tǒng)一的大市場，嚴禁個地區(qū)和部門對要素流動的種種人為限制，打破地區(qū)封鎖，加速生產(chǎn)要素價格市場化，推動流通領(lǐng)域的現(xiàn)代化。同時，加強各種法規(guī)體系的建設，如反壟斷法、破產(chǎn)法等，加強對消費者的保護和市場秩序的整頓等。

優(yōu)化稅收環(huán)境，促進私人投資

寬松的稅收環(huán)境主要包括兩個方面：一是稅收負擔較輕，也就是稅收占GDP的比重不高；另一個是納稅人辦理正常的納稅事項程序簡單，省時、省錢、省力。從宏觀稅負看，深圳的稅負水平一直在上升，已經(jīng)從最低時期的10%左右上升到2003年的%，上升速度之快，上升幅度之高，令人難以置信。從深圳經(jīng)濟分產(chǎn)業(yè)看，前期稅負較低的工業(yè)特別是電子信息業(yè)恰好是現(xiàn)階段發(fā)展最快的。而前期稅負較高的第三產(chǎn)業(yè)特別是金融業(yè)現(xiàn)在發(fā)展較緩。目前深圳實際平均稅負不但兩倍于香港，也高于上海和全國平均水平，所以，目前深圳的稅收環(huán)境是不能令人樂觀的。另外，深圳是一個有著富裕財政收入的城市，財政收入總規(guī)模僅次于人口規(guī)模巨大的北京、上海、廣州之后，人均財政收入全國第一，加上財政供養(yǎng)人口極少，深圳財政在全國是少有的寬松。所以，如果政府利用好這種寬松的環(huán)境，減輕稅負，“放水養(yǎng)魚，藏富于民”，從促進私人投資的增加來促進經(jīng)濟的增長也許是比政府直接投資更好的思路。

轉(zhuǎn)變國有資產(chǎn)管理方式，防止國有資產(chǎn)流失

使出資人和管理者的職能分開，這不會對國有企業(yè)的效率改進起到實質(zhì)性的作用。

國有企業(yè)的股份制改造。股份制改造后，企業(yè)里既有國有股，又有其他企業(yè)的法人股，還可能有私人股，國有企業(yè)固有的產(chǎn)權(quán)不清，激勵機制扭曲的問題并沒有得到解決，甚至還可能造成國有資產(chǎn)的進一步流失。比如說，一個企業(yè)里既有國有股又有私人股，私人股東可利用其權(quán)利和機會將國有資產(chǎn)費用化或轉(zhuǎn)移成他自身的資產(chǎn)，這樣的例子在中外合資企業(yè)里早已是舉不勝舉，對國家和私人的合作企業(yè)也不會有什么例外。

對國有上市公司的重組。重組并沒有從根本上解決國有企業(yè)固有的弊端，還反而增加了一大