基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金入市運(yùn)營及對(duì)策研究

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金入市運(yùn)營及對(duì)策研究

摘要：國外養(yǎng)老金運(yùn)營的經(jīng)驗(yàn)、我國證券市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展以及企業(yè)年金和全國社保基金的成功運(yùn)營表明,我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金進(jìn)入證券市場(chǎng)是一個(gè)可行的選擇。根據(jù)國外基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金入市模式的利弊分析,認(rèn)為我國應(yīng)采用全部信托型投資方式。但是,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金入市運(yùn)營還面臨著若干問題,如法律缺位,轉(zhuǎn)制成本需要化解,統(tǒng)籌層次太低等,因此我國應(yīng)及時(shí)頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》,抓緊起草《社會(huì)保障基金投資管理法》,及時(shí)修訂相關(guān)的法律法規(guī)；多方籌集轉(zhuǎn)制成本資金；提高統(tǒng)籌層次,在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。

關(guān)鍵詞：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；個(gè)人賬戶基金；證券市場(chǎng)

Abstract：Theexperienceofsuccessfuloperationofpensionfundsonsecuritiesmarketinforeigncountries,normalizationofsecuritiesmarketinChinaandnormalizeddevelopmentandsuccessofenterpriseannuitiesandnationalsocialsecuritiesfund(NSSF)allindicatethatthebasicpensionfundsinformofindividualaccountisavailabletoenterintosecuritiesmarketasafavorablechoice.Analyzingtheforeignoperationmodesofsuchbasicpensionfundsandabsorbingtheirpositiveandnegativelessons,thetrustinvestmentisregardedasadaptabletohandlethefundsonChinesesecuritiesmarket.However,someproblemsthebasicpensionfundsarestillfacingtomustbesolvedproperly,suchasnorelevantlaws/regulationstoabidebyindefaultoflegislation,nosourceavailabletorestructuringcostandverylowcompetenceincoordination.So,itisnecessarytolegislatefor“SocialSecurityAct”andpromulgateitintimeandformulatethe“ProvisionsofSocialInsuranceFundsManagementforInvestment”andotherrelevantlaws/rules.Inaddition,raisingfundsforrestructuringcostandimprovingcompetenceforcoordinationarealsorequiredtorealizethenation-widetrustinvestmentofbasicpensionfundsinformofindividualaccountontheprovince-widebase.

Keywords：basicpension；individualaccountfund；securitiesmarket

2005年12月3日國務(wù)院頒布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(以下簡稱國發(fā)〔2005〕38號(hào)文件)第四條規(guī)定：“逐步做實(shí)個(gè)人賬戶。……國家制訂個(gè)人賬戶基金管理和投資運(yùn)營辦法,實(shí)現(xiàn)保值增值?！痹撘?guī)定要求從2006年1月1日起,各地要做實(shí)個(gè)人賬戶,為我國人口老齡化進(jìn)行資金積累。在東北三省做實(shí)個(gè)人賬戶的基礎(chǔ)上,2006年1月19日,勞動(dòng)與社會(huì)保障部對(duì)外宣布,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),天津、上海、山西、山東、河南、湖北、湖南和新疆8個(gè)省、自治區(qū)、直轄市列為2006年進(jìn)行擴(kuò)大做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)的地區(qū)。

隨著個(gè)人賬戶的做實(shí),個(gè)人賬戶基金將會(huì)以驚人的速度增長。僅以做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)的遼寧省為例,到2005年底養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶資金即高達(dá)201億元。世界銀行曾經(jīng)預(yù)測(cè),到2030年我國的養(yǎng)老金市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到萬億美元,當(dāng)然這包括了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)年金和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)在內(nèi)。即便如此,養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的規(guī)模到2030年也將不少于10萬億元人民幣[1]。如此大規(guī)模的個(gè)人賬戶基金,由于要經(jīng)過長達(dá)幾十年的時(shí)間跨度才能支付給投保人,因此,考慮到職工工資增長率、通貨膨脹因素、個(gè)人賬戶基金的保值增值形勢(shì),個(gè)人賬戶基金的管理運(yùn)營已經(jīng)成為養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶“做實(shí)”后面臨的巨大挑戰(zhàn)。

我國目前對(duì)統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老金的投資采取嚴(yán)厲的限制措施。1997年《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(以下簡稱國發(fā)〔1997〕26號(hào)文件)明確規(guī)定：加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理。基金結(jié)余額,除預(yù)留相當(dāng)于兩個(gè)月的支付費(fèi)用外,應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶,嚴(yán)格禁止投入其他金融和經(jīng)營性事業(yè)。這樣嚴(yán)格的強(qiáng)制性措施,實(shí)際上限制了包括個(gè)人賬戶在內(nèi)的基本養(yǎng)老金的入市投資,政策的天平偏向了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性,忽視了其收益性。因?yàn)轲B(yǎng)老金是退休職工的“養(yǎng)命錢”,所以政府這樣做無可厚非。但實(shí)際的運(yùn)行效果并不令人滿意。根據(jù)筆者掌握的資料,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的名義收益率,除去通貨膨脹率,在有些年度實(shí)際收益率甚至為負(fù)。在這種情況下,基金的保值尚且不能做到,增值就不可奢望了。

從2006年上半年查處的5起挪用社?；鸢负拖掳肽晟虾Ｉ绫０傅钠毓?以及近期審計(jì)署審查出的71億違規(guī)社?；?我們可以看到,社?；鹨呀?jīng)成為地方政府的“小金庫”。這其中,管理不善當(dāng)然是主要原因,但更深層次的問題是,社?；鸬谋Ｖ翟鲋档木薮髩毫?導(dǎo)致了社?；鸬墓芾頇C(jī)構(gòu)有違規(guī)投資的沖動(dòng),這也是我國社?；鹜顿Y限制過死,投資渠道狹窄、單一造成的。所以,個(gè)人賬戶基金一定要突破舊的嚴(yán)格投資限制,借鑒其他國家社會(huì)保險(xiǎn)基金投資的有益經(jīng)驗(yàn),在國債和銀行存款之外進(jìn)入證券市場(chǎng)投資,尋找一條有效投資之路,以應(yīng)對(duì)未來的“銀發(fā)浪潮”。本文將對(duì)個(gè)人賬戶基金入市投資的可行性、入市投資的模式以及個(gè)人賬戶基金進(jìn)入證券市場(chǎng)投資面臨的一些問題進(jìn)行分析,并對(duì)相應(yīng)的對(duì)策進(jìn)行較為系統(tǒng)的研究。

一、個(gè)人賬戶基金入市投資的可行性分析

(1)發(fā)達(dá)國家社會(huì)養(yǎng)老基金投資的成功經(jīng)驗(yàn)給我國個(gè)人賬戶基金入市提供了有益的借鑒。在西方國家,一直盛行著“養(yǎng)老金計(jì)劃就是資本市場(chǎng)”的說法,盡管這個(gè)說法比較絕對(duì),但它卻體現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)基金與資本市場(chǎng)休戚相關(guān)。在國際資本市場(chǎng)上養(yǎng)老基金公司已經(jīng)成為最重要的機(jī)構(gòu)投資者之一,它的崛起有力地促進(jìn)了全球資本市場(chǎng)的繁榮。在世界市場(chǎng)資本總額中,大約有20%是養(yǎng)老金資產(chǎn)。2001年全球養(yǎng)老金規(guī)模已達(dá)13萬億美元。美國養(yǎng)老基金的增長主要?dú)w功于證券價(jià)格,特別是股票市場(chǎng)價(jià)格的上漲,從1990年到1999年,美國股票的累計(jì)收益率達(dá)%。在一些新興市場(chǎng)國家,如智利、新加坡、阿根廷等,近年由于政府管制的放松,養(yǎng)老金也開始進(jìn)入資本市場(chǎng),并取得了較好的投資回報(bào)。以智利為例,20世紀(jì)80年代開始推行養(yǎng)老金改革,主張個(gè)人賬戶的私營化和投資證券市場(chǎng),從1981年到1991年養(yǎng)老金年平均回報(bào)率達(dá)到了%,有力地推動(dòng)了本國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資本市場(chǎng)的繁榮,這已經(jīng)成為智利出口的“國家名片”。大量的研究表明,養(yǎng)老基金入市與資本市場(chǎng)的健康發(fā)展并不矛盾,相反,甚至可以產(chǎn)生互動(dòng)和雙贏的結(jié)果。

(2)中國證券市場(chǎng)的規(guī)范建設(shè)為個(gè)人賬戶基金入市提供了適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。2004年以來,隨著國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》的發(fā)布,一系列推進(jìn)資本市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展的政策措施不斷出臺(tái),包括推動(dòng)合規(guī)資金入市,大力發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者,穩(wěn)步提高上市公司質(zhì)量,加大證券公司綜合治理,完善證券市場(chǎng)法律法規(guī)體系,如《公司法》、《證券法》的修訂等等。尤其是2005年4月底啟動(dòng)的股權(quán)分置改革,有力地促進(jìn)了證券市場(chǎng)制度基礎(chǔ)的完善,困擾市場(chǎng)多年的股權(quán)割裂問題得以逐步解決,我國證券市場(chǎng)的制度框架開始逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化和國際化。

我國證券投資基金近年來發(fā)展迅速,到2005年底,我國基金管理公司達(dá)52家,證券投資基金超過220只,資產(chǎn)總規(guī)模維持在5000億份左右。隨著證券市場(chǎng)的不斷完善和規(guī)范,股票市場(chǎng)應(yīng)該成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表。我國近年來經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展,證券市場(chǎng)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,資本總量正處于一個(gè)上升階段,此時(shí),基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金入市,是頗具投資價(jià)值的。

資本中介組織發(fā)育良好,可以為個(gè)人賬戶基金提供各種服務(wù)。目前,我國可以從事證券相關(guān)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所有上百家,律師事務(wù)所有500家左右,評(píng)估機(jī)構(gòu)和投資咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)展也很迅速,這些中介機(jī)構(gòu)將可以為個(gè)人賬戶基金提供所需要的各種服務(wù)。

目前股市的健康快速發(fā)展,體現(xiàn)了證券市場(chǎng)的規(guī)范建設(shè)帶來的強(qiáng)大推動(dòng)力。近來中國股市進(jìn)入了健康快速發(fā)展的軌道,迎來了“黃金十年”。東方證券預(yù)測(cè),到2016年,A股將從現(xiàn)在的不到7萬億元,達(dá)到30萬億至40萬億元市值。個(gè)人賬戶基金完全可以從蓬勃發(fā)展的股票市場(chǎng)中分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果,做到真正的保值增值。

(3)全國社會(huì)保障基金和企業(yè)年金的成功投資運(yùn)營給個(gè)人賬戶基金入市提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)。建立于2000年的全國社?；?是國家重要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備,主要用于彌補(bǔ)我國今后人口老齡化高峰時(shí)期的社會(huì)保障需要,由社保理事會(huì)負(fù)責(zé)管理運(yùn)營。截至2006年9月30日,全國社保基金市值約2554億元,2006年前9個(gè)月全國社?；鹨褜?shí)現(xiàn)收益億元,實(shí)現(xiàn)了成功運(yùn)營。中國企業(yè)年金發(fā)展也很迅速,到2005年底,全國建立企業(yè)年金的企業(yè)已達(dá)到萬多家,參加職工900多萬人,積累基金680億元,資金量比2000年增長了256%。年金的投資也收到了很高的收益,以我國第一家規(guī)范運(yùn)作的企業(yè)年金馬鋼年金為例,截至2006年11月,收益率已逼近10%,給我們提供了很好的成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。

二、個(gè)人賬戶基金入市投資模式之選擇

目前,我國應(yīng)該采取何種入市模式,以實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金和證券市場(chǎng)雙贏的目標(biāo)呢?筆者研究了其他國家的養(yǎng)老金入市的模式,應(yīng)該說每個(gè)國家在特定的歷史傳統(tǒng)和管理體制下都產(chǎn)生了富有特色的模式,但是總的來看,以下模式比較有代表性。

(1)“私有化”的“零售”模式。以智利為代表,在這種模式下參與養(yǎng)老金計(jì)劃的每個(gè)職工都分別擁有各自的個(gè)人賬戶,每個(gè)職工可以從國家核準(zhǔn)的基金管理公司中自由選擇基金管理公司,委托其管理自己的個(gè)人賬戶。它引入了競爭機(jī)制,避免了許多非市場(chǎng)化操作,有力地提高了養(yǎng)老基金的投資收益率。

(2)集中統(tǒng)一運(yùn)作模式。以新加坡為代表,它是通過集中管理養(yǎng)老基金,再進(jìn)行集中投資運(yùn)營的模式。即由中央公積金局或類似機(jī)構(gòu)將集中起來的養(yǎng)老基金通過公開招標(biāo)等形式,優(yōu)選若干家業(yè)績好、費(fèi)用低的商業(yè)機(jī)構(gòu)來管理運(yùn)作養(yǎng)老基金,個(gè)人不直接與基金公司打交道。

(3)直接入市的模式。它是由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)代理職工將所繳的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)(稅)投入到一家公共的中央基金公司,由它來集中投資運(yùn)營。亦即由社保部門直接負(fù)責(zé)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)作。

這三種模式各有利弊,比如智利模式,雖然基金收益率較高,但是管理成本太高,對(duì)普通公民的投資理念和技術(shù)有一定的要求；新加坡模式要求基金管理機(jī)構(gòu)高效廉潔,對(duì)我國的個(gè)人賬戶的管理機(jī)關(guān)不能不說是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；直接入市的模式,要求社保部門有專業(yè)的投資技術(shù),這個(gè)也不是很現(xiàn)實(shí)。

考慮以上因素,筆者認(rèn)為,我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金投資應(yīng)該采用全部信托型投資方式,即由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在監(jiān)管機(jī)構(gòu)確認(rèn)資格的范圍內(nèi),通過公開招標(biāo)方式選擇專業(yè)性投資機(jī)構(gòu),由其負(fù)責(zé)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的投資。由專業(yè)性投資機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作養(yǎng)老基金,既有利于保證市場(chǎng)的公平性,也有利于提高基金的投資效益。鑒于社會(huì)保障基金目前存在挪用現(xiàn)象及保值增值困境,2006年12月20日,有9個(gè)省市個(gè)人賬戶基金的國家財(cái)政投入部分,已經(jīng)委托全國社會(huì)保障基金理事會(huì)進(jìn)行投資運(yùn)營,筆者認(rèn)為這是個(gè)人賬戶基金投資運(yùn)營在現(xiàn)行法律法規(guī)框架下的一個(gè)突破。但它不能代表一種制度的創(chuàng)新,在我國目前沒有個(gè)人賬戶投資法律保障的背景之下,只是個(gè)人賬戶基金投資的一個(gè)權(quán)宜之計(jì),因?yàn)槿绻珖膫€(gè)人賬戶基金全部委托給全國社會(huì)保障理事會(huì)投資運(yùn)營,則會(huì)失去市場(chǎng)競爭機(jī)制,無法體現(xiàn)競爭下的投資收益最大化,風(fēng)險(xiǎn)也因?yàn)檫^于集中而不易控制。

三、個(gè)人賬戶基金入市存在的若干問題

在個(gè)人賬戶基金入市的制度設(shè)計(jì)的過程中,有一些因素必須加以考慮,它們關(guān)系到個(gè)人賬戶入市的效果,甚至決定個(gè)人賬戶基金入市的成敗。

1.法律缺位

與其他國家在制度運(yùn)行程序上不同,我國是通過政策先實(shí)施某項(xiàng)制度,然后在發(fā)現(xiàn)問題的過程中不斷完善相應(yīng)的規(guī)定,最后上升到法律的高度,而其他國家都是先立法,然后在法律的框架內(nèi)去實(shí)施某項(xiàng)制度。在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革中,我們看到大量效力低下的規(guī)定,大部分是部門規(guī)章、行政性法規(guī),但是由于沒有上升到國家法律的高度,導(dǎo)致權(quán)威性不強(qiáng),在具體執(zhí)行過程中由于法律缺位,存在養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用收繳難,擴(kuò)大征繳面難,對(duì)違法行為的打擊難等,所以養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的法律制度建設(shè)勢(shì)在必行,且刻不容緩。這其中,《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)保障基金投資管理法》等都要盡快出臺(tái)。同時(shí),還要修訂相關(guān)的法律,以保證與社會(huì)保險(xiǎn)制度的銜接。

轉(zhuǎn)制成本需要化解

在我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從現(xiàn)收現(xiàn)付向部分積累的改革過程中,出現(xiàn)了巨額的轉(zhuǎn)制成本。全國社會(huì)保障基金理事會(huì)理事長項(xiàng)懷誠援引世界銀行的一份報(bào)告顯示：“在一定假設(shè)條件下,按照目前的制度模式,2001年到2075年間,中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)萬億元?！钡?國發(fā)〔1997〕26號(hào)文件沒有明確轉(zhuǎn)制成本的有效支付途徑,國發(fā)〔2005〕38號(hào)文件對(duì)此也沒有一個(gè)明確的說明,不能不說是一個(gè)很大的遺憾！由于在此問題上的回避,導(dǎo)致個(gè)人賬戶做實(shí)的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn),更不用說入市投資了。

統(tǒng)籌層次太低

在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全國統(tǒng)籌是最理想的狀態(tài),但鑒于我國的特殊國情,目前還無法達(dá)此目標(biāo),而只能在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上向全國統(tǒng)籌過渡。當(dāng)前我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,省級(jí)統(tǒng)籌已是比較低的層次,加上很多省份實(shí)際還未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌,這使得我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌單位過多,各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一,難以實(shí)現(xiàn)對(duì)接,不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移,導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力降低,也不利于勞動(dòng)力按市場(chǎng)規(guī)律自由流動(dòng)。

4.社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理手段落后,操作不規(guī)范

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)尚未實(shí)現(xiàn)全面通暢的信息聯(lián)網(wǎng),很多社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還在通過手工辦理社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的收繳和管理,另外,社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)操作不規(guī)范,如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶記賬格式不統(tǒng)一,有的沒有歷年繳費(fèi)工資基數(shù),有的沒有個(gè)人賬戶累計(jì)儲(chǔ)存額,有的沒有利息等等。

相關(guān)的配套制度需要出臺(tái)

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,一項(xiàng)制度的有效實(shí)施,需要良好的運(yùn)行環(huán)境,需要其他制度的同步推進(jìn)。為了個(gè)人賬戶基金可以安全運(yùn)行,取得較高的收益,一系列的配套制度要建立起來,比如個(gè)人賬戶基金投資中的信息披露制度,個(gè)人賬戶基金投資機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出制度,為促進(jìn)投資收益而設(shè)立的稅收優(yōu)惠制度等。

四、個(gè)人賬戶基金入市的相關(guān)對(duì)策和建議

1.法律制度建設(shè)

由于在個(gè)人賬戶基金的投資中有相當(dāng)多的主體參與,涉及到眾多的法律關(guān)系,所以,需要建立健全相應(yīng)的法律規(guī)范,從法律的角度保證個(gè)人賬戶基金投資的安全性、流通性、盈利性,從而可以實(shí)現(xiàn)保值增值的目標(biāo),這也是世界上其他社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度較為成熟的國家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

(1)及時(shí)頒布《社會(huì)保險(xiǎn)法》。社會(huì)保險(xiǎn)法對(duì)我國社會(huì)保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行和建立社會(huì)保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制的重要性不言而喻。社會(huì)保險(xiǎn)法是社會(huì)保障法律法規(guī)體系的核心內(nèi)容,也是個(gè)人賬戶基金投資的法律基礎(chǔ)。在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中應(yīng)該明確國家、用人單位和勞動(dòng)者在社會(huì)保險(xiǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)；規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳、待遇給付；明確社會(huì)保險(xiǎn)基金的獨(dú)立的法律地位,以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的設(shè)立、基金的管理和運(yùn)營的辦法；確定監(jiān)督措施和法律責(zé)任等,為社保基金運(yùn)作提供法律支持。

(2)抓緊起草《社會(huì)保障基金投資管理法》。筆者認(rèn)為,個(gè)人賬戶基金、企業(yè)年金、全國社會(huì)保障基金由于其對(duì)安全性的要求、保值增值的需要,以實(shí)現(xiàn)基金積累的目標(biāo),都要進(jìn)行有效的投資運(yùn)營。因此在投資運(yùn)營方面,我國應(yīng)該制定統(tǒng)一的《社會(huì)保障基金投資法》,這部法律將吸收《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》、《全國社會(huì)保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》、《年金管理辦法》的內(nèi)容。在此法律中,應(yīng)該就社會(huì)保障基金的投資原則,專業(yè)投資機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)的選擇和監(jiān)督,進(jìn)入和退出制度,最低收益制度,風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保制度等方面作出統(tǒng)一的強(qiáng)制性規(guī)定。關(guān)于投資工具、多元化投資的比例等具體的投資技術(shù)方面的問題,可以借鑒《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》。

(3)及時(shí)修訂相關(guān)的法律法規(guī)。《中華人民共和國勞動(dòng)法》第十章規(guī)定了社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利,但是72條、74條關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)基金的規(guī)定十分籠統(tǒng),應(yīng)該在修訂中對(duì)社?；鸬谋O(jiān)督作出規(guī)定,明確其法律地位和基本原則。同時(shí),我國應(yīng)該在《中華人民共和國刑法》的分則中加上關(guān)于社?；鸨O(jiān)管的法律責(zé)任,以使各相應(yīng)監(jiān)管主體各司其職,各負(fù)其責(zé),違者承擔(dān)刑事責(zé)任,加大處罰力度,確保社?；鸢踩?、高效運(yùn)行。借鑒我國香港強(qiáng)積金法規(guī),對(duì)作為養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金信托人的基金管理公司,在違反規(guī)定時(shí)應(yīng)適用更加嚴(yán)厲的刑事制裁,例如,在香港,信托人可能因?yàn)槭毝馐芰P款和監(jiān)禁。在《中華人民共和國證券投資基金法》中,對(duì)基金管理人的失職也有相應(yīng)的刑事追究的規(guī)定,而在我國的《全國社會(huì)保障基金投資管理暫行辦法》第十章罰則第49—56條中只有嚴(yán)重失職退出基金管理人的退出機(jī)制,沒有刑事處罰的規(guī)定。鑒于養(yǎng)老保險(xiǎn)所強(qiáng)調(diào)至高無上的安全性,應(yīng)該在《社會(huì)保障基金投資管理法》中對(duì)基金管理人在退出機(jī)制之外,增加適用相應(yīng)的刑事責(zé)任的規(guī)定。

多方籌集轉(zhuǎn)制成本資金

《中共中央關(guān)于深化國有企業(yè)改革若干重大問題的決定》中明確指出,要采取多種措施,包括變現(xiàn)部分國有資產(chǎn)、合理調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等,開拓社會(huì)保障新的籌資渠道,充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金。國發(fā)〔2005〕38號(hào)文件規(guī)定：建立多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系,劃清中央和地方、政府與企業(yè)及個(gè)人的責(zé)任。根據(jù)上面提到的兩個(gè)文件規(guī)定的方法,筆者認(rèn)為,大體來說,轉(zhuǎn)制成本籌集可以有以下兩種方式。

(1)從國有資產(chǎn)中劃撥一塊來償還一部分。2001年5月國務(wù)院頒布的《減持國有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》明確規(guī)定,凡國家擁有股份的股份有限公司向公共投資者首次發(fā)行和增發(fā)股票,均應(yīng)按融資額的10％出售國有股,減持國有股收入全部上繳全國社會(huì)保障基金。2003年10月,十六屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》再次指出,要“通過多種方式包括劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金”。2004年9月,國務(wù)院批準(zhǔn)成立了以國資委為牽頭單位,包括財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)和社?；鹄硎聲?huì)在內(nèi)的劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實(shí)社?；鸬墓ぷ餍〗M。劃撥部分國有資產(chǎn)彌補(bǔ)轉(zhuǎn)制成本的觀點(diǎn)已經(jīng)得到了學(xué)界和普通百姓的一致認(rèn)可。

(2)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。在目前,我國政府為了社會(huì)保障的“兩個(gè)確?！?每年都會(huì)拿出幾百億元的巨資彌補(bǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)的資金缺口。2005年,各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金651億元,其中中央財(cái)政544億元,地方財(cái)政107億元。根據(jù)國發(fā)〔2005〕38號(hào)文件規(guī)定,今后的政府預(yù)算中,包括中央政府和地方政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入要明確化,加大支持力度?？紤]到世界平均政府預(yù)算的20%甚至更多要用于社會(huì)保障事業(yè),我國政府的資金投入還有很大的上升空間。

提高統(tǒng)籌層次,在實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌

我國分灶吃飯的財(cái)政體制同省級(jí)統(tǒng)籌所要求的統(tǒng)一調(diào)度使用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金之間存在根本的矛盾,這成為我國實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的最大障礙。筆者認(rèn)為,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省內(nèi)垂直管理,統(tǒng)一征收和使用基金,養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不再經(jīng)過地方政府,能從根本上解決問題,目前有幾個(gè)省市已經(jīng)在實(shí)行這種做法。這種做法增加了省級(jí)統(tǒng)籌的權(quán)威性,是比較理想的基金運(yùn)作模式。但采用這種模式要求該省有較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,因?yàn)椴捎眠@種模式就意味著省政府是確保養(yǎng)老金發(fā)放的第一責(zé)任人,免除了市、縣政府彌補(bǔ)養(yǎng)老金發(fā)放缺口的責(zé)任,全省養(yǎng)老金的發(fā)放缺口全部依靠調(diào)整省級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)來解決。這樣就要求省級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政加大資金投入力度,也會(huì)逼迫社保機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理,提高投資收益。在此基礎(chǔ)上,盡快實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌,實(shí)現(xiàn)全國范圍的自由的人才流動(dòng)。

社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信息化建設(shè)

鑒于我國的很多社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)辦公方式落后,效率低下,操作不統(tǒng)一規(guī)范帶來的弊病,社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域的計(jì)算機(jī)行政管理系統(tǒng)的建立顯得尤為重要。當(dāng)今信息技術(shù)的高速發(fā)展,使我們有必要也有可能建立起全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的、信息互通互聯(lián)的、透明高效的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)算機(jī)行政管理系統(tǒng)。在這個(gè)系統(tǒng)中,應(yīng)該有格式統(tǒng)一的個(gè)人賬戶信息、繳費(fèi)金額、基金積累等。它應(yīng)該隨時(shí)可以通過各種方式查詢,可以為審計(jì)工作提供可靠的記錄等；還可以通過移動(dòng)通信運(yùn)營商提供的增值服務(wù),向參保人提供相關(guān)的信息,以及基金運(yùn)營的月報(bào)和年報(bào)。

相關(guān)的配套制度的建設(shè)

(1)社?；鹦畔⑴吨贫?。所謂信息披露,是指社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將個(gè)人賬戶基金的投資管理機(jī)構(gòu)的選擇,投資組合的比例、成本、效益等重大事項(xiàng),定期向人民代表大會(huì)、財(cái)務(wù)監(jiān)督部門和參保人及受益人進(jìn)行公布。當(dāng)然還包括個(gè)人賬戶的投資管理機(jī)構(gòu)要定期發(fā)布關(guān)于投資工具、投資比例、投資收益等信息。嚴(yán)格的信息披露制度將使社?；鸸芾碚?、投資者等各方獲得充分的信息,增強(qiáng)投資的透明度,減少因不完全甚至虛假信息導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)和損失。完善的信息披露是建立安全有效運(yùn)營機(jī)制的組成部分,也是其保障機(jī)制和檢驗(yàn)機(jī)制。

(2)個(gè)人賬戶基金投資機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出制度。在我國個(gè)人賬戶基金資本化運(yùn)作的初期,應(yīng)該建立對(duì)專業(yè)投資機(jī)構(gòu)、托管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度,包括注冊(cè)資