淺析行政訴訟中的法律適用

淺析行政訴訟中的法律適用

[內(nèi)容摘要]在行政審判中，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為審查時(shí)，依據(jù)什么法律規(guī)范，法律規(guī)范沖突了怎么辦，標(biāo)準(zhǔn)不一樣，判決也會(huì)大相徑庭。因此，本文對(duì)行政訴訟中的法律適用進(jìn)行研究，以期有的幫助。本文主要從以下幾個(gè)方面對(duì)行政訴訟中的法律適用問題作了淺述：1、行政訴訟法律適用的概述：行政訴訟法律適用的概念；行政訴訟法律適用的特征即行政訴訟中法律適用的主體是人民法院，行政訴訟中的法律適用屬于第二次適用法律，行政訴訟中的法律適用，解決的是被訴具體行政行為是否合法的問題，行政訴訟中的法律適用有最終的法律效力，法律適用的范圍限于法律、法規(guī)和規(guī)章。2、行政訴訟法律適用的原則：適用調(diào)整被處理行為或事項(xiàng)的法律規(guī)范；遵循從舊兼從輕的法律適用原則；遵循一事不再罰的法律適用原則；遵循過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t；遵循“法無明文規(guī)定不得處罰”的原則。3、行政審判的依據(jù)：以法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)；對(duì)規(guī)章的參照使用。4、行政訴訟法律適用的沖突及選擇適用規(guī)則：行政訴訟法律適用的沖突；法律適用沖突的類型；選擇選用的規(guī)則。

[關(guān)鍵詞]合法性審查具體行政行為法律適用

一、行政訴訟法律適用的概述

行政訴訟法律適用的概念

行政訴訟的基本原則是審查具體行政行為的合法性。而合法性審查的原則要求在對(duì)被訴具體行政行為審查時(shí)，必須有明確的法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，這種法律規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)既是人民法院審理行政案件的依據(jù)，也稱之為人民法院在行政訴訟中對(duì)法律的適用。據(jù)此，我們可以得出這樣的概念：行政訴訟中的法律適用，是指導(dǎo)人民法院按照法定程序，將法律、法規(guī)具體適用于各種行政案件中，從而對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查的活動(dòng)。

行政訴訟法律適用的特征

行政訴訟中的法律適用，不同于行政管理機(jī)關(guān)在行政管理中對(duì)法律的適用，它有以下特征

1、行政訴訟中法律適用的主體是人民法院。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，我國的行政訴訟是指人民法院通過依法審理行政案件，對(duì)被訴的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查并作出裁判的活動(dòng)。這樣行政訴訟中只有人民法院才是法律適用的主體，才有權(quán)適用法律。而行政機(jī)關(guān)作為被告，只是訴訟當(dāng)事人之一，在行政訴訟中無權(quán)決定對(duì)法律的適用，即不能最終依法確認(rèn)自己作出的具體行政行為是否符合法律的規(guī)定。因此，行政訴訟中的法律適用主體只能是人民法院，而非行政機(jī)關(guān)。

2、行政訴訟中的法律適用屬于第二次適用法律。行政訴訟中的法律適用，是對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政程序中作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)作過的法律適用再次適用，也稱之為審查適用。所以，通常稱之為人民法院在對(duì)行政案件審理中第二次對(duì)法律的適用。這是因?yàn)椋盒姓C(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，無論采用正式文書形式還是未采用文書形式，從實(shí)質(zhì)意義上講，該具體行政行為都是行政機(jī)關(guān)適用法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件于特定法律事實(shí)的結(jié)果。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，也需要對(duì)查處案件事實(shí)情況進(jìn)行分析，并對(duì)其所適用的法律文件加以選擇、適用，并作出認(rèn)為符合法律規(guī)范的決定。因此，在進(jìn)入行政訴訟程序之前，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)如何適用法律的問題作出決定，這是第一次法律適用。如果公民、法人或者其他組織不服，依照行政訴訟法向人民法院提起訴訟，人民法院依法受理后，經(jīng)過審理直至作出裁判，對(duì)具體行政行為作出最終是否合法的判斷。在此過程中仍需選擇適用相關(guān)的法律規(guī)范，這便是第二次適用法律。行政機(jī)關(guān)第一次法律適用時(shí)所面對(duì)的是公民、法人或者其他組織的行為事實(shí)，即行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的事實(shí)依據(jù)。第二次適用法律雖然也涉及到公民、法人或者其他組織的行為事實(shí)，但審查對(duì)象已不是行政管理相對(duì)人一方的行為事實(shí)，而是行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的行為事實(shí)。行政訴訟中的法律適用，正是在審查行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民、法人或者其他組織的行為事實(shí)所進(jìn)行的法律適用是否合法的基礎(chǔ)上所作的再次適用。

3、行政訴訟中的法律適用，解決的是被訴具體行政行為是否合法的問題。合法性審查是行政訴訟的基本原則，人民法院原則上只審查具體行政行為是否合法的問題，除顯失公正的行政處罰和行政賠償外，不解決合理性問題。這是行政訴訟法律適用不同于刑事、民事訴訟法律適用的特點(diǎn)之一。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在多數(shù)情況下享有自由裁量權(quán)，只要在法定權(quán)限和幅度內(nèi)，行政機(jī)關(guān)可以依自己的判斷作出具體行政行為。因而司法機(jī)關(guān)不能具體介入到行政機(jī)關(guān)的判斷中去，甚至代替行政機(jī)關(guān)作出自己的決定，這有違權(quán)力制衡的原則。因而，在行政訴訟中，衡量具體行政行為是否合法的唯一依據(jù)只能是法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，且可以參照規(guī)章，不存在人民法院的任何主觀判斷標(biāo)準(zhǔn)。

4、行政訴訟中的法律適用，有最終的法律效力。由于行政訴訟中的法律適用是對(duì)被訴具體行政行為適用法律的審查，確認(rèn)其適用法律是否正確，最后依法作出裁判的活動(dòng)。所以，行政訴訟中的法律適用是最終的適用，其效力高于行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)的法律適用。無論是作為原告一方的公民、法人或者其他組織，還是作為被告一方的行政機(jī)關(guān)都必須遵守和執(zhí)行。

5、法律適用的范圍限于法律、法規(guī)和規(guī)章。人民法院審理行政案件依據(jù)法律、法規(guī)，參照行政規(guī)章，而不同于行政機(jī)關(guān)第一次適用法律時(shí)，可以適用規(guī)章以下的規(guī)范性文件。而與憲法法律法規(guī)、規(guī)章不抵觸的規(guī)章以下的規(guī)范性文件，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定同樣也可以作為行政機(jī)關(guān)執(zhí)法的依據(jù)。

二、行政訴訟法律適用的原則

由于行政訴訟的法律適用是人民法院審查行政機(jī)關(guān)針對(duì)公民、法人或者其他組織的行為事實(shí)所適用的法律是否正確，是對(duì)行政機(jī)關(guān)適用的法律的再次審查適用。因此，人民法院在行政訴訟中對(duì)法律的適用必須遵守以下原則

適用調(diào)整被處理行為或事項(xiàng)的法律規(guī)范。因國家行政管理事務(wù)既繁雜又細(xì)化，這就界定了相關(guān)行政管理法律、法規(guī)的調(diào)整對(duì)象和適用范圍。由于客觀現(xiàn)實(shí)中存在著行政主體不能正確把握所適用法律的調(diào)整對(duì)象和適用范圍，往往導(dǎo)致適用的法律規(guī)范與被處理的行為或事項(xiàng)不相吻合。如分不清《土地管理法》和《水法》調(diào)整對(duì)象的具體界限，對(duì)未經(jīng)批準(zhǔn)在河灘上建房這種不屬于《水法》調(diào)整的行為，錯(cuò)誤地適用了《土地管理法》進(jìn)行處罰。又如某鄉(xiāng)人民政府將耕地當(dāng)作荒地越權(quán)批給農(nóng)民建房，該事實(shí)屬于土地管理法第七十八條規(guī)定調(diào)整的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)依該條款的規(guī)定進(jìn)行處罰，結(jié)果土地管理部門卻適用《土地管理法》第七十七條的規(guī)定進(jìn)行處罰等。對(duì)于這種行政主體適用的與行為事實(shí)不相符的法律規(guī)范，人民法院在行政訴訟中進(jìn)行法律適用時(shí)，應(yīng)予以糾正。

遵循從舊兼從輕的法律適用原則。在一些行政管理法律、法規(guī)修訂后，對(duì)發(fā)生在新法實(shí)施前的違法行為，一些行政主體仍錯(cuò)誤地認(rèn)為應(yīng)適用行為發(fā)生時(shí)的法律規(guī)范，而沒有考慮是否應(yīng)遵循從舊兼從輕的法律適用原則。如某汽車維修總廠1990年將自己廠區(qū)內(nèi)的畝國有土地非法轉(zhuǎn)讓給劉某建房使用至今。某市土地局在2000年查處時(shí)認(rèn)定汽車維修總廠非法轉(zhuǎn)讓土地的行為一直處于繼續(xù)狀態(tài)，違法行為沒有終了，給予處罰是正確的。從1999年新修訂的《土地管理法》第七十三條和修訂前的原《土管理法》第四十三條的規(guī)定來看，均構(gòu)成土地違法行為。但處罰上，新法第七十三條的規(guī)定比原《土地管理法》四十三條規(guī)定的處罰重要。按照新法和舊法的規(guī)定，均構(gòu)成違法行為的，適用處罰較輕的法律的原則，某市土地局2000年對(duì)汽車維修總廠作出的行政處罰適用新法第七十三條的規(guī)定，顯然是違反了從舊兼從輕法律適用原則，人民法院應(yīng)以其適用法律錯(cuò)誤判決予以撤銷。

遵循一事不再罰的法律適用原則。由于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)眾多，其職有又相互區(qū)分和聯(lián)系，這就無法避免多個(gè)行政機(jī)關(guān)共同管轄某一事務(wù)的可能。例如，一個(gè)食品個(gè)體戶同時(shí)要受公安、工商、稅務(wù)、物價(jià)、衛(wèi)生等多部門的管理。由于不同部門實(shí)施管理所依據(jù)的法律規(guī)范不同，這就必然會(huì)出現(xiàn)同一違法行為觸犯多個(gè)行政法律規(guī)范，受到多個(gè)行政機(jī)關(guān)處罰的情形。例如，對(duì)某公司倒賣鋁棒及涂改發(fā)票違反財(cái)稅法規(guī)的行為，工商部門和稅務(wù)部門分別對(duì)某公司作出了罰款處罰。在這種情況下，為了做到既要對(duì)違法行為作出處罰，保護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，又要保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，不違反行政處罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，就要恪守《行政處罰法》第二十四條的規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”。人民法院在行政訴訟中，就應(yīng)嚴(yán)格遵循一事不再罰的法律適用原則。

遵循過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。行政處罰是對(duì)已經(jīng)違反行政法義務(wù)的違法行為人的懲罰，從效果上看，懲罰的存在也具有預(yù)防義務(wù)違反的效果。但無論是對(duì)已經(jīng)違反義務(wù)的懲罰還是對(duì)未違反義務(wù)的防范，其目的都在于維護(hù)行政管理秩序，而違法者破壞行政管理秩序的程序和后果是不盡相同的，這就有必要根據(jù)違法的程度，制止其再犯的需要以及維護(hù)行政管理秩序的要求相應(yīng)地制定和實(shí)施對(duì)應(yīng)的懲罰層次，在這個(gè)懲罰層次中，不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象。如果行政處罰比破壞行政管理秩序造成的后果輕或小，那么懲罰不但不能制止違法行為，反而會(huì)縱容了違法行為。如果對(duì)違法行為的處罰超過了違法行為本身應(yīng)當(dāng)受到的懲罰限度，不但達(dá)不到懲罰的目的，而且使人們對(duì)于違法行為的痛恨轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)法律的仇視。因此，在行政處罰的立法和適用中，必須遵循過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，做到處罰相當(dāng)。

遵循“法無明文規(guī)定不得處罰”的原則。對(duì)公民、法人或者其他組織實(shí)施行政處罰必須要有法定依據(jù)，沒有法定的依據(jù)不得對(duì)公民、法人或者其他組織實(shí)施行政處罰。這就是法無明文規(guī)定不得處罰的原則。適用這一原則，應(yīng)把握以下三點(diǎn)：1、作為行政處罰的主體，必須是具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，或法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。這是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)是依據(jù)法律、法規(guī)賦予行使國家職權(quán)的機(jī)關(guān)，執(zhí)行法律和法規(guī)，組織管理國家事務(wù)，它能以自己的名義實(shí)施行政管理，并具有獨(dú)立的能力承擔(dān)其行為的后果，其中明顯的特征是能以自己的名義對(duì)外進(jìn)行行政行為，如對(duì)外作出行政處罰決定，并能以自己名義參加訴訟活動(dòng)等。依法行使職權(quán)，即一切行為活動(dòng)必須有法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)的行為不能認(rèn)定其是具有行政管理效力的行為。2、確認(rèn)某一事項(xiàng)或行為違法并科以行政處罰，必須要有法律依據(jù)。3、必須以法律、法規(guī)和規(guī)章作為行政處罰的依據(jù)?！缎姓幜P法》第三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)給予行政處罰的，依據(jù)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定。這就是說除法律、法規(guī)和規(guī)章外，其他規(guī)范性文件不能作為行政處罰的依據(jù)。

三、行政審判的依據(jù)

法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)為依據(jù)

法律是由作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)制定的，在全國范圍內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。法律的制定反映了全國人民的意志，一切國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守。而就行政訴訟而言，行政案件適用法律原因在于，人民法院的司法審查權(quán)正是經(jīng)法律的形式授予和取得的。行政法規(guī)作為國家最高行政機(jī)關(guān)的國務(wù)院在其職權(quán)范圍內(nèi)，以憲法、法律為依據(jù)并依照一定的程序制定的，其具有從屬性立法的性質(zhì)，地位僅次于憲法和法律，是一切國家行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的法律依據(jù)。行政法規(guī)只要不與憲法、法律相抵觸，均為人民法院行政審判的依據(jù)。地方性法規(guī)是由地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的，有的法律通過行政法規(guī)具體化，有的則借助地方性法規(guī)，人民法院對(duì)于依據(jù)地方性法規(guī)作出的具體行政行為，自應(yīng)以地方性法規(guī)為依據(jù)審查其合法性。人民法院審理行政案件以法律、法規(guī)為依據(jù)，但它們的層級(jí)效力各不相同，低層級(jí)的規(guī)范只有符合高層級(jí)的規(guī)范才有效，據(jù)此作出的具體行政行為才合法。

對(duì)規(guī)章參照的適用

《行政訴訟法》第53條第1款規(guī)定：人民法院審理行政案件，參照國務(wù)院部、委根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定、頒布的規(guī)章。這里的“參照”是指參考、依照。規(guī)章的參照適用，是指人民法院審理行政案件，對(duì)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，要參照適用，作為審查具體行政行為是否合法的依據(jù)；對(duì)不符合或不完全符合法律、法規(guī)原則精神的規(guī)章，人民法院有靈活處理的余地，可以不予適用。即人民法院對(duì)規(guī)章的參照適用，不是想?yún)⒄站蛥⒄眨且葘彶橐?guī)章是否合法。如果合法就必須參照，否則就有權(quán)不參照。

四、行政訴訟法律適用的沖突及選擇適用規(guī)則

行政訴訟法律適用沖突。行政訴訟中的法律適用沖突，是指人民法院在審判行政案件的過程中，發(fā)現(xiàn)對(duì)同一法律事實(shí)有兩個(gè)或兩個(gè)以上法律作出了不相同的規(guī)定，法院適用不同的法律規(guī)定就會(huì)產(chǎn)生不同的裁判結(jié)果的現(xiàn)象。如《土地管理法》第十六條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府關(guān)于土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴。根據(jù)這一條規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)人民政府有關(guān)土地權(quán)屬爭(zhēng)議的處理決定不服，既可以直接向人民法院起訴，也可以申請(qǐng)復(fù)議，如對(duì)復(fù)議結(jié)果不服再向人民法院起訴。而《行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地等自然資源的所有權(quán)和使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，可以向人民法院起訴。依據(jù)這一規(guī)定，對(duì)人民政府有關(guān)土地等自然資源的權(quán)屬處理決定不服的，必須先申請(qǐng)行政復(fù)議，而后才可以向人民法院起訴。這就出現(xiàn)了《土地管理法》第十六條和《行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定的沖突問題。當(dāng)事人對(duì)人民政府有關(guān)土地權(quán)屬的確權(quán)決定不服直接向人民法院提起行政訴訟，人民法院是受理還是不受理？這就給人民法院提出了是適用《土地管理法》第十六條的規(guī)定直接受理，還是應(yīng)適用《行政復(fù)議法》第三十條的規(guī)定不應(yīng)直接受理。

法律適用沖突的類型。在我國立法主體多元化的情況下，行政訴訟中出現(xiàn)法律適用沖突是不可避免的，其主要類型有：1、特別沖突。表現(xiàn)在特別法律規(guī)定與普通法律規(guī)定之間的沖突。比如有關(guān)港、澳、臺(tái)同胞的出入境管理法規(guī)的規(guī)定屬特別規(guī)定，人民法院在審理此方面的行政案件時(shí)，就產(chǎn)生了特別規(guī)定與適用于大陸公民出入境的普通規(guī)定之間的特別沖突。2、層級(jí)沖突。是指各種法律效力等級(jí)不同的法律文件就同一事項(xiàng)的規(guī)定不相一致而產(chǎn)生的法律適用上的沖突。主要表現(xiàn)為：法律與憲法的適用沖突；行政法規(guī)與法律的適用沖突；地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)適用沖突；部委規(guī)章與法律、行政法規(guī)的適用沖突等。3、平級(jí)沖突。是指制定機(jī)關(guān)不同但法律效力層級(jí)相同的各種法律文件就同一事項(xiàng)有不相一致的規(guī)定而產(chǎn)生的法律適用沖突。主要表現(xiàn)為：國務(wù)院各部委制定的規(guī)章之間發(fā)生的適用沖突；國務(wù)院各部門制定的規(guī)章與各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的規(guī)章之間發(fā)生的適用沖突；還有最高審判機(jī)關(guān)、最高檢察機(jī)關(guān)的司法解釋與最高行政機(jī)關(guān)的行政解釋之間的適用沖突等。4、新舊法沖突。這是指新的行政法律規(guī)范與舊的行政法律規(guī)范之間內(nèi)容發(fā)生抵觸而產(chǎn)生的是適用新法還是適用舊法的法律適用上的沖突。除以上類型外，由于現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜，法律適用沖突還表現(xiàn)為一種混合型的沖突，即同時(shí)具有幾種類型的適用沖突，這就更增加了人民法院選擇適用的困難。

選擇選用的規(guī)則。選擇選用規(guī)則是人民法院在審查具體行政行為的合法性時(shí)，為解決法律適用沖突所采取的方法和所遵循的原則。法律適用選擇規(guī)則是：1、特別沖突適用規(guī)則。當(dāng)特別法律規(guī)范與普通法律規(guī)范發(fā)生適用上的沖突時(shí)，人民法院適用法律時(shí)遵循特別法優(yōu)于普通法的原則，即優(yōu)先適用特別法的法律規(guī)范。比如《行政訴訟法》第三十八條將起訴期限規(guī)定為十五日，《治安管理處罰條例》