國有企業(yè)功能財政化與國家宏觀調控改進

國有企業(yè)功能財政化與國家宏觀調控改進

內容摘要：國有企業(yè)改革不成功、銀行治理結構不完善、企業(yè)信貸軟約束是中國經濟陷入“活亂”循環(huán)的根源。經濟的“活亂”循環(huán)實質上反映出內在體制性癥結，反經濟周期性的宏觀調控不具有解決體制性問題的能力，政府不著力解決一些深層次的體制問題，經濟運行的“活亂”循環(huán)難以避免。社會主義市場經濟中的國有企業(yè)是政府實施宏觀經濟政策的工具，不可能成為以利潤極大化為目標的真正意義上的企業(yè)，沒有必要存在的國有企業(yè)民營化、有必要存在的國有企業(yè)財政化，國有企業(yè)改革才能成功。國有企業(yè)改革成功可以形成企業(yè)信貸硬約束，建立起一個有利于國家宏觀調控改進的制度基礎。

關鍵詞：國有企業(yè)民營化；國有企業(yè)財政化；信貸硬約束；宏觀調控改進

一、中國經濟陷入“活亂”循環(huán)引發(fā)的思考

1978年中國開始進行從微觀經營機制起步的經濟體制改革，傳統(tǒng)意義上的計劃經濟體制逐步被打破，其中主要的手段是放權讓利使政府的計劃權力削弱和分解，國家財力向企業(yè)和家庭部門轉移，經濟增長主體多元化的格局已逐步形成，市場機制在經濟運行中發(fā)揮著越來越重要的作用。但是，中國經濟體制轉軌的任務還遠遠沒有完成，經濟改革進程中還面臨著一系列矛盾。產權改革滯后，國有企業(yè)問題無法解決，銀行治理結構也沒有實質性的改進，計劃應該進一步退出的領域不能徹底退出，政府對企業(yè)進行行政性干預的能力仍然很強，社會資源的動員和配置還不同程度地受制于體制轉軌不完全和市場規(guī)則不完全的制約，經濟容易出現(xiàn)“一放就亂、一收就死”的現(xiàn)象。

改革開放以來，我國政府根據(jù)當時經濟過熱共進行了五次緊縮型的宏觀調控，分別是①1979—1981年；②1985—1986年；③1989—1990年；④1993年下半年—1996年；⑤2003年下半年—2004年；一次擴張型的宏觀調控，1998—2002年。第一次宏觀調控針對的是1978年的經濟過熱，1978年經濟增長率達%，1980年全國商品零售價格上漲率達6%，經濟過熱表現(xiàn)為投資過熱和國民經濟重大比例關系嚴重失調，1978年12月召開的黨的十一屆三中全會提出全黨工作重心轉移到經濟建設上來，基本建設必須積極地而又量力而行，不可一哄而上。第二次宏觀調控針對的是1984年的經濟過熱，1984年經濟增長率達%，1985年全國商品零售價格上漲率達%，經濟過熱表現(xiàn)為投資需求和消費需求雙膨脹，社會總需求超過總供給，1984年11月，國務院發(fā)出通知，要求各地各部門嚴格控制財政支出，控制信貸投放，堅決防止盲目追求和攀比經濟增長速度的現(xiàn)象。第三次宏觀調控針對的是1987年、1988年的經濟過熱，1987年、1988年的經濟增長率達%、%，1988年全國商品零售價格上漲率達%，經濟過熱表現(xiàn)為預算外投資規(guī)模膨脹，社會總需求超過總供給，1988年9月黨的十三屆三中全會正式提出，把改革和建設的重點突出地放到治理經濟環(huán)境和整頓經濟秩序上來。第四次宏觀調控針對的是1992年至1993上半年的經濟過熱，1992年經濟增長率達%，1993年、1994年全國商品零售價格上漲率達%、%，經濟過熱表現(xiàn)為投資需求和消費需求雙膨脹，社會總需求超過總供給，1993年6月實施了以整頓金融秩序為重點、治理通貨膨脹為首要任務的宏觀調控，經過三年多的努力，到1996年經濟成功地實現(xiàn)了“軟著陸”。

1996年實行“軟著陸”以后，中國經濟步入了一個特殊的發(fā)展階段。在積極貨幣政策未能導致經濟增長迅速出現(xiàn)回升的情況下，1998年我國開始實施積極財政政策以啟動經濟迅速增長。積極財政政策對防止經濟增長失速的效果是明顯的，1998—2002年我國GDP年均增長率達到%.但是積極財政政策始終未能消除制約市場機制有效運行的體制性約束和受到體制性約束而導致的經濟失衡問題。2002年下半年以來經濟剛出現(xiàn)新的增長勢頭就面臨嚴重的結構性失衡。主要表現(xiàn)在

社會投資規(guī)模偏大，部分行業(yè)盲目擴張，“遍地開花”的低端產業(yè)不斷地制造資源緊張和環(huán)境污染，經濟增長未能脫離高投資、高消耗、高污染、低效益的粗放型增長老路。中國鋼產量已達2億多噸，2003年進口鐵礦石億噸，自產量達3億噸，中國鋼鐵投資增速達90%以上；而2004年全世界鐵礦石生產僅增加4000萬噸，全供中國進口也不夠，況且港口裝卸能力和船舶運輸能力也很難跟上。中國水泥投資增速高達120%以上，水泥產量達8億噸，在建能力達2億噸，總生產能力達10億噸，而全世界第二位的水泥大國產量僅8000多萬噸。

投資需求越來越依賴政府，政府投資不斷擴大，政府消費率節(jié)節(jié)上升，政府投資對居民消費拉動作用很弱，投資增長大大快于消費增長。1998—2002年全社會固定資產投資總額年均增長%，社會消費品零售總額年均增長%，投資快于消費個百分點。2002年下半年以來這種差距持續(xù)擴大，2003年前三季度二者增速相差個百分點。

政府投資“擠出”了私人投資，經濟增長所創(chuàng)造的就業(yè)崗位大幅下降，社會失業(yè)人員不斷上升。1998—2002年我國GDP年均增長%，但同期就業(yè)人數(shù)年均僅增長%，平均就業(yè)彈性系數(shù)僅為，比1990—1997年減少了一半。2002年下半年經濟連續(xù)5個季度呈現(xiàn)持續(xù)回升的態(tài)勢，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率卻從2001年末的%上升到2002年末的4%，2003年第三季度末更達到%.當經濟失衡現(xiàn)象嚴重傷害整個經濟運行并產生社會不穩(wěn)定時，政府不得不實施第五次緊縮型的宏觀調控。

我國經濟的冷熱和“活亂”循環(huán)，表面上看是市場經濟運行中的周期性問題，實質上反映出內在體制性癥結。反經濟周期性的宏觀調控具有短期性、周期性特征，只能解決經濟總量平衡等問題，并不具有解決體制性問題的能力[1].宏觀經濟政策的實施既是市場經濟運行周期性危機的要求，同時宏觀經濟政策的效果又以市場機制的有效運行為條件。由于中國市場機制不完善，經濟體制特別是投融資體制還具有很強的傳統(tǒng)計劃經濟體制特征，一些投資沒有產權約束，貨幣政策很難調節(jié)市場機制，影響消費和投資，維持經濟自主增長。貨幣政策很難確保我國宏觀調控取得預期效果，我國的宏觀調控主要采用的是財政政策和行政手段。積極財政政策會放松國有企業(yè)和銀行的預算約束，強化國有企業(yè)和銀行依賴國家承擔風險的意識；強制性控制財政支出、強制性控制信貸投放和強制性壓制非國有經濟的擴張會導致舊體制的復歸。如果不解決一些深層次的體制問題，經濟運行的大起大落和“活亂”循環(huán)難以避免。

二、國有企業(yè)功能財政化與國有企業(yè)改革

國有企業(yè)改革成功是我國經濟改革成功和宏觀調控改進的關鍵。自改革開放以來，我們已經在改革國有企業(yè)方面想了很多辦法，政府先后采取了“放權讓利”、“利改稅”、“撥改貸”、承包制、股份制等措施，雖然也取得了一定成效；但從總體上看國有企業(yè)改革并不成功。其中最重要的原因在于國有企業(yè)的目標不明確，國有企業(yè)改革方向不正確。社會主義市場經濟中的國有企業(yè)或國有控股企業(yè)只能是以社會福利最大化為目標的一種特殊的經濟組織，是政府實施宏觀經濟政策的工具，必須承擔國家政策性負擔，不可能成為以利潤極大化為目標的真正意義上的企業(yè)。因此，衡量國有企業(yè)改革成功的標準應該是市場經濟中沒有必要存在的國有企業(yè)民營化、有必要存在的國有企業(yè)財政化.

市場經濟中國家的經濟職能應集中在提供純公共產品、促進社會的公平和穩(wěn)定、實現(xiàn)宏觀經濟政策目標上.政府履行上述經濟職能，有些需要通過建立國有企業(yè)來實現(xiàn)，這是現(xiàn)代市場經濟國家中的普遍現(xiàn)象。就連以私有制為基礎的市場經濟國家，也特別注重建立并經營一定數(shù)量的服務于國家經濟職能和實現(xiàn)宏觀經濟政策目標的國有企業(yè)。顯然，在以公有制為基礎的社會主義市場經濟中，政府更應注重也更容易建立并經營一定數(shù)量的國有企業(yè)實現(xiàn)國家經濟職能。政府應當從國民經濟整體利益出發(fā)，不僅要經營有關國計民生的自然壟斷行業(yè)，更要經營私人不愿進入或無力進入的社會公益、國防工業(yè)和高新技術等行業(yè)。因此，社會主義市場經濟中國有企業(yè)具有財政化功能。國有企業(yè)具有生產公共物品的功能。公共物品消費的非競爭性和非排他性特征使私人廠商不愿意生產。實際上，每個人都有搭便車的動機，企圖使用他人可能會生產的公共物品。因此，國防、燈塔、市政建設、道路養(yǎng)護、街道照明、公園、博物館、圖書館，直至義務教育和醫(yī)療衛(wèi)生等公共物品的社會需求將無法得到滿足。政府建立經營國有企業(yè)直接生產公共物品是必要的。另外，在自然壟斷產業(yè)中建立經營國有企業(yè)，將壟斷收入收歸國有，可以增加國家財政收入和提高社會效益。

2.國有企業(yè)具有促進經濟發(fā)展的功能。國有企業(yè)是以國家財政為后盾的，因而它們有能力承擔一些有巨大風險的投資，并通過這些投資消除國民經濟發(fā)展中的各種瓶頸，例如，新興產業(yè)和高技術產業(yè)。國有企業(yè)能夠比較容易地進入國際經濟中那些難以進入的領域，可以迅速提高本國經濟的國際競爭力。

3.國有企業(yè)具有穩(wěn)定宏觀經濟的功能。政府可以利用國有企業(yè)來增加社會總需求，如在經濟衰退時期強制國有企業(yè)增加投資，安排更多人員就業(yè)，調節(jié)收入分配，實現(xiàn)社會公平；在通貨膨脹時期政府可以要求國有企業(yè)放棄利潤，限制國有企業(yè)職工的工資水平，降低產品價格以降低物價水平；強制國有企業(yè)在不同地區(qū)布局，實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調發(fā)展；強制國有企業(yè)停產和轉產，實現(xiàn)產業(yè)結構調整和升級。

為了提高國有企業(yè)行為與國家宏觀經濟政策目標的一致性，社會主義市場經濟中的國有企業(yè)必須遵循如下原則：國家發(fā)展國有經濟、建立國有企業(yè)的主要目的不是盈利，而是實現(xiàn)社會福利極大化。國有企業(yè)主要是依據(jù)國家計劃從事經營活動，實行由國家財政撥款進行投資、統(tǒng)收統(tǒng)支的經營方式，國家憑借其所有權，參與國有企業(yè)的經營者選拔等重要決策，對其產品的產量、質量、價格進行管制。國有企業(yè)因承擔國家政策性任務而形成的虧損必須由國家來承擔，不可能像私人企業(yè)那樣形成硬預算約束。國有企業(yè)不能成為完全獨立的分配單位，其分配活動要受國家的直接控制。由于國有企業(yè)的經營活動服從于國家宏觀經濟政策的目標，把社會效益放在首位，因而國有企業(yè)中職工的勞動報酬顯然不能僅由本企業(yè)的經濟效益來決定，而要取決于社會的一般水平，國有企業(yè)中職工的工資水平，至少達到而不能低于社會的一般水平。作為國有企業(yè)所有者代表的政府，關心的不應該是國有企業(yè)的利潤率或對國家財政的貢獻水平，關心的應該是國有企業(yè)是否完成了國家政策性任務。政府可以通過在國有企業(yè)建立稽查特派員和財務總監(jiān)等制度，加強對國有企業(yè)的財政、稅務、審計等方面的審查，提高國有企業(yè)的經濟效益和社會效益，實現(xiàn)國有企業(yè)的社會福利最大化目標。在市場經濟的條件下，這些服從于國家計劃調控目標的國有企業(yè)，雖然不是靠市場調節(jié)從事生產活動，但并不意味著它們不參與市場調節(jié)。國有企業(yè)實際上是作為計劃的載體被國家自覺地用于調節(jié)市場機制。這樣，國家在一定時期和一定范圍內，使國有企業(yè)具有某種程度的左右市場的能力是必要的。這樣做不僅不會破壞市場競爭的公平性和有效性，而且還會使市場機制具有更有效的調節(jié)作用。必須加快政府機構改革，轉變政府職能，加強和改善對國有企業(yè)管理。引入市場機制，建立起責權利相統(tǒng)一的制度，減少政府官員的“尋租”機會，將直接服務于企業(yè)的政府機構推向社會，使其努力改善服務質量，才能提高政府工作的效能。政府部門工作是否富有效率也是影響國有企業(yè)經濟效益和社會效益好壞的一個重要因素。

為保證國有企業(yè)改革成功，我們必須按照中央提出的“有所為，有所不為”的方針推進國有企業(yè)改革。通過拍賣、租賃、國家所有權債權化等方式將市場經濟中沒有必要存在的國有企業(yè)民營化，國家可以集中有限的財政資金搞好有必要存在的國有企業(yè)，提