公共管理沖突的困局與突破

公共管理沖突的困局與突破

當(dāng)前中國(guó)公共沖突管理方式面臨的困境

所謂“沖突”，是指相關(guān)各方由于意識(shí)到利益、目標(biāo)、信念或期望的對(duì)立而導(dǎo)致的對(duì)抗的意愿或行動(dòng)。所謂“公共沖突”，可以被定義為那些事關(guān)公共利益的沖突。它既包括那些直接圍繞著公共事項(xiàng)而產(chǎn)生的沖突，也包括那些圍繞私人事項(xiàng)而產(chǎn)生但其發(fā)展影響到公共利益的沖突。在一個(gè)日益多元化的社會(huì)中，公共生活中的沖突是難以避免的。但沖突并不只具有負(fù)面的功能，它也具有某些正面的功能。例如，多元化的沖突可以防止社會(huì)整體性分裂；可以作為“安全閥”防止大規(guī)模破壞；可以暴露關(guān)鍵問(wèn)題，創(chuàng)造新的解決方案，作為動(dòng)力促進(jìn)新機(jī)制的產(chǎn)生；可以作為平衡機(jī)制有助于社會(huì)的維系；可以提供更多備選方案，預(yù)防潛在風(fēng)險(xiǎn)；可以促進(jìn)深度交流，促進(jìn)相互理解。因此，沖突管理的任務(wù)，并不是一味地壓抑沖突，而是設(shè)法抑制沖突的負(fù)面作用，發(fā)揮沖突的正面作用。在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，政府面臨越來(lái)越多的公共沖突。但政府面臨的真正問(wèn)題，并不僅僅是沖突數(shù)量的增多，而是沖突管理方式的轉(zhuǎn)變。面對(duì)這種新的形勢(shì)，各級(jí)政府都在探索公共沖突管理的有效途徑和方式，并做出了許多改變和有益的嘗試。但從近些年群體性事件發(fā)生頻率來(lái)看，目前中國(guó)的公共沖突管理還面臨著一些亟待解決的問(wèn)題。

一、強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理，忽視常規(guī)管理

當(dāng)沖突升級(jí)為大規(guī)模的暴力對(duì)抗形式時(shí)，應(yīng)急管理是必不可少的。但當(dāng)沖突還處于和平的對(duì)抗方式時(shí)，則需要常規(guī)管理。有效的常規(guī)管理，可以防止更多的沖突升級(jí)為大規(guī)模的暴力。但目前在面對(duì)各種沖突時(shí)，普遍存在強(qiáng)調(diào)應(yīng)急管理而忽視常態(tài)管理的傾向。沖突管理的過(guò)度應(yīng)急化，一方面會(huì)導(dǎo)致將本來(lái)可以常規(guī)化管理的沖突激發(fā)為暴力對(duì)抗沖突，另一方面會(huì)使那些本可以通過(guò)常規(guī)化化解的沖突累積成大規(guī)模的暴力對(duì)抗沖突。強(qiáng)調(diào)表達(dá)渠道，忽視互動(dòng)平臺(tái)。

二、強(qiáng)調(diào)表達(dá)渠道，忽視互動(dòng)平臺(tái)

表達(dá)渠道是沖突各方表達(dá)訴求所需要的合法通路。互動(dòng)平臺(tái)是沖突各方之間進(jìn)行觀點(diǎn)交流和利益整合的場(chǎng)所。有兩種主要的互動(dòng)平臺(tái)，一是交流平臺(tái)，一是整合平臺(tái)。前者旨在保障溝通、消除誤解；后者則主要負(fù)責(zé)整合利益、促進(jìn)合作。表達(dá)渠道的功能是信息匯集和壓力疏泄。但它同時(shí)會(huì)產(chǎn)生沖突放大和態(tài)度“極化”的效應(yīng)。而交流平臺(tái)的功能，不僅在于能使問(wèn)題聚焦，而且可以修正誤解、限制極化和開(kāi)放視野。利益整合平臺(tái)則進(jìn)一步在各種互不相容的主張背后，尋求可以相容的利益；區(qū)分那些不可妥協(xié)的利益和可以妥協(xié)的利益，從而縮小利益對(duì)抗的范圍；并通過(guò)合作尋找新的解決方案，來(lái)發(fā)現(xiàn)那些使沖突各方都可接受的共贏方案。表達(dá)渠道與互動(dòng)平臺(tái)之間存在著依賴和互補(bǔ)的關(guān)系，二者的發(fā)展必須保持相對(duì)的平衡。如果表達(dá)渠道的開(kāi)放不能輔之以相應(yīng)的互動(dòng)平臺(tái)，就會(huì)使表達(dá)渠道的負(fù)面效應(yīng)被放大，最終導(dǎo)致不得不對(duì)表達(dá)渠道加以大幅度的限制。但中國(guó)目前在表達(dá)渠道和互動(dòng)平臺(tái)的建設(shè)方式上存在著失衡，即在強(qiáng)調(diào)開(kāi)放表達(dá)渠道的同時(shí)，互動(dòng)平臺(tái)的建設(shè)卻相對(duì)滯后。這種失衡導(dǎo)致了負(fù)面效應(yīng)的放大，最終影響政府的威信。

三、強(qiáng)調(diào)政府職能，忽視社會(huì)作用

中國(guó)飲食有一個(gè)講究，叫做“原湯化原食”。這話對(duì)公共沖突的管理也有著重要的啟發(fā)意義。不同性質(zhì)的沖突，應(yīng)當(dāng)采取不同的解決方式。行政的沖突，應(yīng)當(dāng)用行政的方式來(lái)加以解決。而社會(huì)的沖突，則應(yīng)當(dāng)盡量以社會(huì)的方式來(lái)加以解決。但是，由于傳統(tǒng)形成的“路徑依賴”，也由于中國(guó)目前社會(huì)建設(shè)方面的薄弱，我們有時(shí)會(huì)過(guò)度強(qiáng)調(diào)政府在管理社會(huì)沖突方面的直接職責(zé)。這不僅加重了政府工作的負(fù)擔(dān)，而且也容易使本來(lái)存在于各社會(huì)主體之間的對(duì)抗轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主體與政府的對(duì)抗。它不僅使政府無(wú)暇顧及那些真正應(yīng)當(dāng)由政府直接干預(yù)的沖突，而且會(huì)使政府喪失公信力，失去處理重大公共事項(xiàng)的權(quán)力資源。

四、強(qiáng)調(diào)沖突處置，忽視沖突化解

沖突處置是對(duì)公共沖突的直接制止、控制和平息，防止沖突升級(jí)，盡快恢復(fù)正常的公共秩序。它以結(jié)果為導(dǎo)向，即將制止沖突作為主要目標(biāo)。在價(jià)值上，沖突處置強(qiáng)調(diào)直接的效用和效率，即如何能在最短的時(shí)間內(nèi)以最小的代價(jià)來(lái)處理公共沖突。其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是：公共沖突至少在表面上得到了解決，公開(kāi)的沖突得到了控制，暴力行為受到了打擊和懲罰，公共秩序得到了恢復(fù)。

與沖突處置有所不同，沖突化解的目標(biāo)定位于化解產(chǎn)生沖突的原因，消除雙方的誤解，建立信任關(guān)系，尋找滿足沖突各方利益的解決方案。它以過(guò)程為導(dǎo)向，即將公共沖突治理視為促進(jìn)雙方溝通和相互理解的過(guò)程，將促進(jìn)雙方合作共同探尋共贏解決方案的過(guò)程作為沖突治理的最重要內(nèi)容。在價(jià)值評(píng)價(jià)上，它更加強(qiáng)調(diào)程序公平，因?yàn)橥ㄟ^(guò)公平的過(guò)程所產(chǎn)生的方案，才能被雙方所接受。與沖突處置相比，以過(guò)程為導(dǎo)向的沖突化解可能更加耗時(shí)費(fèi)力，但它所達(dá)成的結(jié)果也更具有可接受性，更容易獲得當(dāng)事各方的尊重和執(zhí)行。由于政府承擔(dān)著過(guò)重的沖突管理職能，缺乏充分的時(shí)間開(kāi)展沖突化解，因此其沖突管理的風(fēng)格更傾向于處置沖突，而不是化解沖突。但這會(huì)導(dǎo)致一種惡性循環(huán)：由于沖突的原因沒(méi)有消解，各方的怨恨和不信任還被保留，因此往往是一波未平，一波又起，使沖突更加頻繁；更頻繁的沖突，會(huì)使政府更缺少時(shí)間采取沖突化解的方式，從而強(qiáng)化沖突處置的方式。

顯然，以上四個(gè)問(wèn)題的存在，妨礙了中國(guó)公共沖突管理的有效進(jìn)行。但如何進(jìn)行沖突管理方式的轉(zhuǎn)變，卻是擺在我們面前的一道難題。從公共沖突管理視角對(duì)杭州經(jīng)驗(yàn)的解讀及啟示我們?cè)诤贾菡?wù)創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)中，看到了解決上述沖突管理問(wèn)題的新嘗試，其做法對(duì)中國(guó)沖突管理方式的轉(zhuǎn)變具有重要的啟發(fā)意義。首先，在應(yīng)急管理與常規(guī)管理的關(guān)系上，杭州提出“要把民生工作從事后應(yīng)急補(bǔ)救，轉(zhuǎn)到事前溝通交流上，把矛盾和問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)，減少信訪問(wèn)題的發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定”；其次，在表達(dá)渠道與互動(dòng)平臺(tái)的對(duì)稱建設(shè)上，杭州充分重視表達(dá)渠道與互動(dòng)平臺(tái)的平衡建設(shè)；再次，在發(fā)揮社會(huì)作用來(lái)化解沖突方面，杭州充分發(fā)揮社區(qū)的作用；最后，在沖突處置與沖突化解的關(guān)系上，杭州在面臨涉及多元的利益和權(quán)利沖突的決策時(shí)，把精力放在決策前備選方案的提出和討論上，盡管花費(fèi)了更多的精力，但卻使各種利益和權(quán)利達(dá)到了合理的妥協(xié)，減少了在決策執(zhí)行中可能出現(xiàn)的沖突。通過(guò)分析杭州在公共沖突管理方面所取得的經(jīng)驗(yàn)，我們可以得到一些重要的啟示。首先，經(jīng)濟(jì)生活水平的提高，并不必然伴隨著社會(huì)生活品質(zhì)的提高。正是在這個(gè)意義上，杭州在將自己定位為“生活品質(zhì)之城”的時(shí)候，特別區(qū)分了“五大生活品質(zhì)”，即經(jīng)濟(jì)生活品質(zhì)、文化生活品質(zhì)、政治生活品質(zhì)、社會(huì)生活品質(zhì)和環(huán)境生活品質(zhì)。

其次，在多元化的社會(huì)環(huán)境中，社會(huì)生活品質(zhì)的提升，并不僅僅在于社會(huì)福利的增加，而且在于社會(huì)福利和社會(huì)負(fù)擔(dān)的公平分配。由于利益的多元化，人們對(duì)分配的方式會(huì)有不同的主張，這些主張之間經(jīng)常會(huì)形成激烈的沖突。因此，要提升人們對(duì)社會(huì)福利和社會(huì)負(fù)擔(dān)分配的公平感，關(guān)鍵是要使社會(huì)成員就分配方式達(dá)成某種程度的共識(shí)。在這個(gè)意義上，社會(huì)生活中的各種沖突，如果能夠得到合理的化解，并能夠達(dá)成共贏的結(jié)局，便不再是妨礙社會(huì)生活質(zhì)量提升的障礙，而會(huì)成為社會(huì)生活質(zhì)量提升的動(dòng)力。我們欣喜地看到，杭州政府正是利用所出現(xiàn)的各種社會(huì)性公共沖突所提供的機(jī)會(huì)，通過(guò)各種形式的社會(huì)性討論，達(dá)成共贏的解決方案，提升了公民的公共意識(shí)。這正是現(xiàn)代社會(huì)生活品質(zhì)動(dòng)態(tài)提升的真諦所在。

再次，要化解社會(huì)性的公共沖突，既不能完全采取經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自由競(jìng)爭(zhēng)方式，也不能完全采取行政領(lǐng)域的直接命令方式，它需要更多地利用社會(huì)的力量，以社會(huì)的方式化解社會(huì)的沖突。而杭州的經(jīng)驗(yàn)證明，社會(huì)力量經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)慕M織，可以在化解社會(huì)性公共沖突方面發(fā)揮重要作用。

最后，如果社會(huì)力量在化解社會(huì)性公共沖突方面要發(fā)揮更重要的作用，政府在社會(huì)性公共沖突的管理中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么職責(zé)呢？我們的研究團(tuán)隊(duì)認(rèn)為，在管理社會(huì)性的公共沖突方面，政府的職責(zé)主要包括：促進(jìn)交流渠道與互動(dòng)平臺(tái)的平衡建設(shè)，特別是交流平臺(tái)和利益整合平臺(tái)的建設(shè)，為社會(huì)交流和協(xié)商提供廣闊的舞臺(tái)。強(qiáng)化制度和