土地征收正當(dāng)法律程序之探討-畢業(yè)論文

PAGEPAGE29土地征收正當(dāng)法律程序之探討XX公務(wù)人員退休撫恤基金監(jiān)理委員會(huì)副執(zhí)行秘書(shū)；國(guó)立政治大學(xué)地政學(xué)系博士班研究生.tw/_mysite.resources/EventData/e950915a_doc2/05.doc摘要「正當(dāng)法律程序」，為英美法系國(guó)家所發(fā)展出來(lái)之憲政主義基本原則之一，其理念源于英國(guó)法上之「自然正義法則」，而美國(guó)法繼受英國(guó)法理念之后，將此種理念明定于憲法增修條文第五條與第十四條之中，其目的在防止國(guó)家濫權(quán)，并以正當(dāng)之法律程序，對(duì)政府權(quán)力加以限制，以保障人民基本權(quán)利。我國(guó)未如美國(guó)憲法增修條文之規(guī)定，惟于歷次大法官解釋中，實(shí)已導(dǎo)入正當(dāng)法律程序概念，對(duì)基本權(quán)利注入程序保障之理念，而自行政程序法公布施行以來(lái)，行政行為踐行正當(dāng)法律程序之基本要求，亦已邁入一個(gè)嶄新發(fā)展紀(jì)元。對(duì)于行政行為依循公正、公開(kāi)與民主程序，以確保依法行政原則，保障人民權(quán)益，并提高行政效能，均有其正面意義。土地征收，乃國(guó)家因公共事業(yè)之需要，對(duì)人民受憲法保障之財(cái)產(chǎn)權(quán)，經(jīng)由法定程序予以剝奪之謂。因此，除應(yīng)對(duì)被征收人給予合理之補(bǔ)償外，規(guī)定此項(xiàng)征收及其程序之法律，亦須符合正當(dāng)性及必要性原則。我國(guó)于土地征收條例公布施行后，對(duì)被征收人權(quán)益之保障，已有較進(jìn)步之規(guī)定，惟其是否符合正當(dāng)法律程序之基本要求？爰有加以探討之必要。本文從正當(dāng)程序之角度切入，探討土地征收應(yīng)有之正當(dāng)程序，進(jìn)而檢視現(xiàn)行土地征收之行政作為是否符合正當(dāng)程序之基本要求，期對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)益之保障與法治精神之貫徹有所幫助。關(guān)鍵詞：正當(dāng)程序、正當(dāng)法律程序、財(cái)產(chǎn)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)保障、行政處分、土地征收、公用征收緒言「正當(dāng)法律程序」，為英美法系國(guó)家所發(fā)展出來(lái)之憲政主義基本原則之一，美國(guó)甚且將此理念明定于憲法增修條文中，其目的在防止國(guó)家濫權(quán)，并以正當(dāng)之法律程序，對(duì)政府權(quán)力加以限制，以保障人民基本權(quán)利。我國(guó)未如美國(guó)憲法增修條文之規(guī)定，因此，正當(dāng)法律程序是否為我國(guó)憲法所保障？其保障范圍及程度各如何？學(xué)者間容或有不同見(jiàn)解，惟于歷次大法官會(huì)議解釋中，實(shí)已導(dǎo)入正當(dāng)法律程序概念，對(duì)基本權(quán)利注入程序保障之理念，而自1999年2月3日制定「行政程序法」，作為行政機(jī)關(guān)作成行政決策之程序基本法，行政程序法第3條第1項(xiàng)固然規(guī)定：「行政機(jī)關(guān)為行政行為時(shí)，除法律另有規(guī)定外，應(yīng)依本法規(guī)定為之。」將其定位為行政程序之普通法，惟學(xué)者通說(shuō)認(rèn)為：（1）其它法律之程序規(guī)定，須為完全或完整規(guī)定，始得排除本法之適用。（行政程序法第3條第1項(xiàng)固然規(guī)定：「行政機(jī)關(guān)為行政行為時(shí)，除法律另有規(guī)定外，應(yīng)依本法規(guī)定為之?！箤⑵涠ㄎ粸樾姓绦蛑胀ǚ?，惟學(xué)者通說(shuō)認(rèn)為：（1）其它法律之程序規(guī)定，須為完全或完整規(guī)定，始得排除本法之適用。（2）其它法律之程序保障規(guī)范，其程度較本法為優(yōu)厚或更嚴(yán)格者，始得優(yōu)先本法適用，換言之，其它法律雖有程序規(guī)定，但其程序保障規(guī)范程度較本法為寛松或劣薄者，則仍有本法之適用，俾使其它法律自動(dòng)向上提升。參蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實(shí)用，學(xué)林出版，2001年1月，一版再刷，頁(yè)16-17。土地征收，乃國(guó)家因公共事業(yè)之需要，對(duì)人民受憲法保障之財(cái)產(chǎn)權(quán)，經(jīng)由法定程序予以剝奪之謂。參司法院大法官釋字第425號(hào)解釋。因此，除應(yīng)對(duì)被征收人給予合理之補(bǔ)償外，規(guī)定此項(xiàng)征收及其程序之法律，亦須符合正當(dāng)性及必要性原則。參司法院大法官釋字第409、425參司法院大法官釋字第425號(hào)解釋。參司法院大法官釋字第409、425、534號(hào)解釋。正當(dāng)法律程序之理念與適用2-1、正當(dāng)法律程序之起源與發(fā)展「正當(dāng)法律程序」（dueprocessoflaw），或稱「正當(dāng)程序」（dueprocess），其概念最早可上溯至1039年神圣羅馬帝國(guó)康德拉二世的一個(gè)封建法令規(guī)定「不依帝國(guó)法律以及同等地位族的審判，不得剝奪任何人的封邑」。惟當(dāng)時(shí)尚未形成系統(tǒng)之觀念。丁瑋，美國(guó)憲法上的正當(dāng)法律程序—一個(gè)歷史的視角，中國(guó)政法大學(xué)博士論文，2005年4月，頁(yè)37。郭介恒，正當(dāng)法律程序—美國(guó)法制之比較研究，憲法體制與法治行政—城仲模教授六秩華誕祝壽論文集第二冊(cè)，三民書(shū)局，1998年7月初版，頁(yè)丁瑋，美國(guó)憲法上的正當(dāng)法律程序—一個(gè)歷史的視角，中國(guó)政法大學(xué)博士論文，2005年4月，頁(yè)37。郭介恒，正當(dāng)法律程序—美國(guó)法制之比較研究，憲法體制與法治行政—城仲模教授六秩華誕祝壽論文集第二冊(cè)，三民書(shū)局，1998年7月初版，頁(yè)129?！癗ofreemanshallbearrestedorimprisoned,ordisseized,oroutlawed,orexiled,orinanywaymolested;norwillweproceedagainsthim,unlessbythelawfuljudgmentofhispeersorbythelawoftheland.”P(pán)ritchett,C.Herman."DueProcessofLaw."EncyclopediaAmericana.2006.GrolierOnline.14July2006</cgi-bin/article?assetid=0134240-00>.“Thatnomanofwhatestateorconditionthathebe,shallbeputoutoflandortenement,nortaken,norimprisoned,nordisinherited,norputtodeath,withoutbeingbroughtinanswerbydueprocessoflaw.”P(pán)ritchett,C.Herman."DueProcessofLaw."EncyclopediaAmericana.2006.GrolierOnline.14July2006</cgi-bin/article?assetid=0134240-00>.正當(dāng)法律程序雖肇始于英國(guó)，具有深厚的普通法傳統(tǒng)，惟卻系隨著美國(guó)憲法在二百多年之憲政實(shí)踐而最終確立自己之地位和影響，美國(guó)聯(lián)邦憲法1791年通過(guò)第五條修正條文規(guī)定：「非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人之生命、自由或財(cái)產(chǎn)；未予公平補(bǔ)償，不得征收私有財(cái)產(chǎn)作為公共使用（norbedeprivedoflife,liberty,orproperty,withoutdueprocessoflaw;norshallprivatepropertybetakenforpublicuse,withoutjustcompensation）」，1868年又通過(guò)第十四條修正條文規(guī)定「任何州非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪美國(guó)公民及各州公民生命、身體或財(cái)產(chǎn)（norshallanystatedepriveanypersonoflife,liberty,orproperty,withoutdueprocessoflaw）」。此二條修正案奠定了正當(dāng)程序原則在美國(guó)憲法地位，亦使正當(dāng)法律程序成為美國(guó)憲法中最具特色和代表性之制度。源于英國(guó)大憲章和普通法之正當(dāng)法律程序，乃自然正義法則（rulesofnaturaljustice）之體現(xiàn)，建立在政府不得專橫、恣意行事原則上，以程序規(guī)范來(lái)限制政府權(quán)力之運(yùn)行，著重于政府政策執(zhí)行之方法和程序，保證政府施加管制或懲罰過(guò)程之公正性，依其文義及最初之含義，似僅指「程序」，尤其「司法程序」而言，且似僅限于立法者（在法律里）所規(guī)定者（所謂「法定程序」）。然美國(guó)聯(lián)邦最高法院自始即以體系解釋，賦予該條款憲法意義，謂：該條款「顯然不欲聽(tīng)任立法部門(mén)隨意制定任何程序。其無(wú)寧為對(duì)立法權(quán)，亦為對(duì)于行政權(quán)與司法權(quán)之限制，故而不能解為：任由立法者，依其意志，規(guī)定任何程序?yàn)椤悍烧?dāng)程序』。」而在美國(guó)最高法院司法實(shí)踐中，正當(dāng)程序之發(fā)展，除了「程序上正當(dāng)程序」（proceduraldueprocess）外，尚有另一含義之「實(shí)質(zhì)上正當(dāng)程序」（substantivedueprocess）。前者為政府限制人民「生命、自由或財(cái)產(chǎn)」時(shí)，應(yīng)遵循如何程序方為正當(dāng)?shù)膯?wèn)題；后者為法院審查法律之內(nèi)容，確保其為「公平」（fairness）的問(wèn)題。綜而言之，不論是程序上或?qū)嵸|(zhì)上正當(dāng)程序，其最終目的均在保障人民之生命、自由與財(cái)產(chǎn)，免于遭受?chē)?guó)家（含立法、行政及司法部門(mén)）恣意暨不合理之侵害。湯德宗，論憲法上的正當(dāng)程序保障，憲政時(shí)代第25卷第4期，2000年4月，頁(yè)4。2-2、美國(guó)法正當(dāng)程序之檢驗(yàn)方法要對(duì)政府行為之正當(dāng)性進(jìn)行檢驗(yàn)，首需厘清何為正當(dāng)程序？是否有可供評(píng)價(jià)之基本要求和標(biāo)準(zhǔn)？就程序上正當(dāng)程序而言，在美國(guó)法中，當(dāng)法院確定某項(xiàng)個(gè)人自由或財(cái)產(chǎn)利益受到政府行為限制后，必須進(jìn)而評(píng)估需要采取何種程序以保障根本之公正性。響應(yīng)此一問(wèn)題需考慮兩項(xiàng)因素：一為案件之性質(zhì)與具體事實(shí)背景，性質(zhì)或背景不同，采取之原則亦會(huì)有差異；二為法院于確定何為正當(dāng)程序時(shí)，所采取之方法或標(biāo)準(zhǔn)。最高法院于1976年馬休（Mathews）訴艾爾德里奇（Eldridge）一案Mathewsv.Eldridge,424U.S.319（1976Mathewsv.Eldridge,424U.S.319（1976）；丁瑋，前揭文（同注4），頁(yè)94-97；高秦偉，正當(dāng)行政程序的判斷模式，法商研究，2004年第4期；廖元豪，行政程序的憲法化—論行政處分之「正當(dāng)程序」，世新大學(xué)學(xué)報(bào)第9期，1999年10月，頁(yè)226-227。法院最終認(rèn)定該案中殘疾救助金之接受者，依照社會(huì)保障法不享有終結(jié)前聽(tīng)證權(quán)利，即系平衡此三方面利益之結(jié)果。法院分析認(rèn)為，就第一個(gè)因素傷殘補(bǔ)助申請(qǐng)人可能不那么困難；而第二個(gè)因素額外的措施代價(jià)較大；第三個(gè)因素則考慮舉行行政聽(tīng)證需要從有限資源中撥付大量經(jīng)費(fèi)，從而導(dǎo)致減少補(bǔ)助金之后果。因此，最后權(quán)衡利益結(jié)果，以不舉行聽(tīng)證程序并不違反正當(dāng)程序之要求。在馬休案確立了利益衡量檢驗(yàn)法后，平衡當(dāng)事人雙方利益之做法運(yùn)用于許多案件中，一般針對(duì)具體行政行為分析時(shí)，如果第一及第二個(gè)因素之和大于第三個(gè)因素，代表目前所提供之程序保障不足，替代性之程序保障應(yīng)被采納，始能滿足正當(dāng)法律程序之要求。反之，如第一及第二個(gè)因素之和小于第三個(gè)因素，則表示如果采用較為周全之程序，所獲之權(quán)利保障利益低于政府之成本，因而現(xiàn)行之程序保障已能滿足正當(dāng)法律程序之保障，亦即，現(xiàn)行之程序已夠「正當(dāng)」了。利益衡量模式之優(yōu)點(diǎn)在于，使正當(dāng)法律程序此一模糊概念變得明確且易于操作，其精髓是成本與利益分析，系一種奉行經(jīng)濟(jì)理性之決策模式，在此模式下，法律程序存在之正當(dāng)基礎(chǔ)，在于其正面之作用大于負(fù)面作用。高秦偉，前揭文（同注8）。盡管利益模式被最高法院運(yùn)用于審查程序是否正當(dāng)，惟對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)之質(zhì)疑與爭(zhēng)論亦廣泛存在。批評(píng)者認(rèn)為該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上仍然是一種主觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并不具有客觀性，在權(quán)衡利益時(shí)往往帶有法官個(gè)人喜好與判斷，導(dǎo)致相似之案件卻有不同之衡量結(jié)果，進(jìn)而引發(fā)之憲法爭(zhēng)議為：法官是否有能力對(duì)各方利益進(jìn)行權(quán)衡。此外，評(píng)論家尚認(rèn)為，此種運(yùn)用成本與效益計(jì)算方式，來(lái)確定憲法保障的正當(dāng)程序權(quán)利之做法，帶有明顯功利主義色彩，貶低了憲法權(quán)利之內(nèi)在價(jià)值。至于實(shí)質(zhì)上正當(dāng)程序則為美國(guó)之創(chuàng)新，法院透過(guò)審查立法之合理性干預(yù)政府政策的決定。實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序?qū)α⒎ㄖ畽z驗(yàn)方式，有理性基礎(chǔ)檢驗(yàn)與嚴(yán)格檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)等兩種方法。理性基礎(chǔ)檢驗(yàn)系最低限度之檢驗(yàn)，該方法假定政府制定之法律為合憲、有效，即對(duì)立法保持一定程度之尊重，只要該法律與所謂之立法目標(biāo)或政府利益存在某種理性聯(lián)系，即可通過(guò)檢驗(yàn)。1937年之后，該標(biāo)準(zhǔn)主要用于審查商業(yè)、福利或經(jīng)濟(jì)方面之法律。而嚴(yán)格檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)則要求政府必須證明所采取之政策是必需的、政府的利益是重大而急迫的、對(duì)個(gè)人施加之負(fù)擔(dān)是最小的，才符合正當(dāng)程序。嚴(yán)格檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)了積極能動(dòng)之司法功能，對(duì)涉及個(gè)人自由與基本權(quán)利之廣泛領(lǐng)域提供憲法保障，法院能對(duì)政府之立法政策和目標(biāo)施加更為實(shí)質(zhì)之影響。丁瑋，前揭文（同注4），頁(yè)117-120。2-3、程序上正當(dāng)程序之基本要求由上可知，美國(guó)法上之所謂正當(dāng)程序并無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，系由法院就具體個(gè)案予以審認(rèn)。由于「正當(dāng)」或「正義」概念之抽象與概括性，且因不同文化地域背景、不同歷史時(shí)期，均可能有不同之基本要求或理解。因此，在涉及社會(huì)、歷史、民族以及心理等多方面差異情況下，是否可以概括出一套具有普適性之標(biāo)準(zhǔn)？學(xué)者間認(rèn)為，具有普遍適用價(jià)值之標(biāo)準(zhǔn)如系最低限度之正當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)較易實(shí)現(xiàn)。所謂「最低限度」，意味著某一政府行為之程序一旦違反此一標(biāo)準(zhǔn)，即侵犯生命、自由與財(cái)產(chǎn)等基本權(quán)利，不論任何社會(huì)制度和法律文化均不能容忍、妥協(xié)與接受，蓋其已動(dòng)搖人類社會(huì)最一般與最普遍之道德感受和倫理基礎(chǔ)。盡管對(duì)最低限度基本要求，學(xué)者見(jiàn)解迄今仍不完全相同或一致，惟仍有可供參采之處。如前述，正當(dāng)程序系自然正義法則之體現(xiàn)。所謂「自然正義」，顧名思義，即任何人不假思索，依其固有之理性即可判斷為正當(dāng)者。湯德宗，論行政程序的正當(dāng)程序，月旦法學(xué)雜志第55期，1999年12月，頁(yè)154。自然正義有兩項(xiàng)基本要求，一為任何人不得自斷其案（nomanshallbeajudgeinhisowncause）；二為法官于作成裁判書(shū)時(shí)應(yīng)聽(tīng)取雙方當(dāng)事人意見(jiàn)，并給予所有與案件有關(guān)之利害關(guān)系人以充分陳述意見(jiàn)之機(jī)會(huì)，即「兩造兼聽(tīng)」（bothsidesshallbeheard）。并可進(jìn)一步化約為「公正」（impartiality）與「公平」（fairness）兩個(gè)原則。陳瑞華，程序正義論—從刑事審判角度的分析，中外法學(xué)第2期，1997年。湯德宗，前揭文（同注11）。1932年英國(guó)大臣權(quán)力委員會(huì)又提出二項(xiàng)新的自然正義原則：第一，無(wú)論處理爭(zhēng)議之程序是司法性質(zhì)或非司法性質(zhì)，爭(zhēng)議各方都有權(quán)了解作出裁決之理由；第二，如果對(duì)負(fù)責(zé)調(diào)查之官員所提出之報(bào)告草案提出公眾質(zhì)詢，則爭(zhēng)議各方有權(quán)得到該報(bào)告副本。自然正義的這兩項(xiàng)要求成為此后學(xué)者進(jìn)一步探討之基礎(chǔ)。美國(guó)學(xué)者雷本索爾（GeraldLeventhal）從具體之程序角度指出遵循正當(dāng)程序之要求：是否與案件有利害關(guān)系之人的意見(jiàn)都能得到表達(dá)；不同當(dāng)事人或不同之案件是否使用一致之行為或規(guī)則；裁決者之獨(dú)立和不偏不倚；使用訊息之準(zhǔn)確性；裁決之正確性；裁決者之道德水平等。林德（E.AllanLind）和泰勒（TomR.Tyler湯德宗，論行政程序的正當(dāng)程序，月旦法學(xué)雜志第55期，1999年12月，頁(yè)154。陳瑞華，程序正義論—從刑事審判角度的分析，中外法學(xué)第2期，1997年。湯德宗，前揭文（同注11）。孫笑俠，程序的法理，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士論文，2000年4月，頁(yè)57。丁瑋，前揭文（同注4）頁(yè)93。而日本學(xué)者谷口安平認(rèn)為有四個(gè)因素讓人們覺(jué)得程序符合正當(dāng)之要求：「參與」，如被聽(tīng)取之機(jī)會(huì)或是出庭之意義等，個(gè)人參與程序之程度影響人們對(duì)程序公正之感知；「可信」，需要通過(guò)各種制度來(lái)保障，如良好之法律教育背景，嚴(yán)格之資格認(rèn)證制度，完善之培訓(xùn)和優(yōu)厚之待遇，無(wú)腐敗之不良紀(jì)錄等，均對(duì)人們?cè)u(píng)價(jià)程序公正產(chǎn)生心理影響；「尊重」，參加者在參與過(guò)程中獲得被尊重之感受，也可被認(rèn)為是參與過(guò)程中不可分割之一部分；「中立」，包括誠(chéng)實(shí)、公正評(píng)價(jià)及在決策過(guò)程中運(yùn)用事實(shí)而非個(gè)人意見(jiàn)。丁瑋，前揭文（同注4）頁(yè)94?！缸匀徽x」理念原先僅適用于司法程序，后來(lái)擴(kuò)張適用及于行政程序。按英國(guó)國(guó)會(huì)委員會(huì)之建議，行政程序中之「自然正義」應(yīng)包括：當(dāng)事人應(yīng)受告知、當(dāng)事人應(yīng)有表達(dá)意見(jiàn)之機(jī)會(huì)、決策者應(yīng)公正、決定應(yīng)附理由、決定書(shū)應(yīng)載有救濟(jì)途徑之?dāng)準(zhǔn)镜软?xiàng)。日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為日本「行政手續(xù)法」中之正當(dāng)程序包含四項(xiàng)原則：告知聽(tīng)證、閱覽文書(shū)、理由附記以及處分基準(zhǔn)之設(shè)定與公告。我國(guó)學(xué)者湯德宗認(rèn)為我國(guó)行政程序法之正當(dāng)程序包括：受告知權(quán)（righttobeinformed）、聽(tīng)證權(quán)（righttobeheard/righttohearing）、公正作為義務(wù)（dutytoactfairly）及說(shuō)明理由義務(wù)（dutytogivereasons）等四項(xiàng)要素；湯德宗，前揭文（同注11）。李建良則認(rèn)為就正當(dāng)法律程序的觀點(diǎn)而言，若要以程序來(lái)保障基本權(quán)利，其內(nèi)容至少應(yīng)具備：告知（notice）義務(wù)、聽(tīng)取意見(jiàn)（hearing）義務(wù)、公正裁決（fair-trial湯德宗，前揭文（同注11）。李建良，行政程序法與正當(dāng)法律程序—初論行政程序法的立法目的與規(guī)范內(nèi)涵，憲政時(shí)代第25卷第3期，2000年1月，頁(yè)5-6。受告知權(quán)：所稱「受告知權(quán)」系指行政程序之當(dāng)事人或利害關(guān)系人，有實(shí)時(shí)獲悉與其利害攸關(guān)之事實(shí)及決定之權(quán)利，可依告知對(duì)象是否特定分別采通知（口頭或書(shū)面等）、或公告方式為之。一般又依告知時(shí)點(diǎn)及作用之不同，分為預(yù)先告知、事后告知及救濟(jì)途徑之?dāng)準(zhǔn)镜热N告知類型。預(yù)先告知系行政機(jī)關(guān)作成終局決定前所為之告知，目的在促使程序權(quán)利人及時(shí)采取程序行為（例如陳述意見(jiàn)等）；事后告知?jiǎng)t系行政機(jī)關(guān)作成終局行政決定后，將其決定告知程序當(dāng)事人或利害關(guān)系人，目的在使當(dāng)事人或關(guān)系人，明白行政決定之內(nèi)容，并依該內(nèi)容對(duì)其發(fā)生效力；至于救濟(jì)途徑之?dāng)準(zhǔn)?，目的在于?duì)終局行政決定不服之當(dāng)事人，獲悉救濟(jì)之管道，就其系于終局決定作成后所為之告知而言，為事后告知之一種，惟就其系為便利當(dāng)事人利用行政爭(zhēng)訟途徑，以維護(hù)自身權(quán)益之目的而言，則又屬預(yù)先告知之性質(zhì)。湯德宗，前揭文（同注11），頁(yè)155-156。聽(tīng)證權(quán)：聽(tīng)證權(quán)實(shí)源于「兩造兼聽(tīng)」之理念，其要義在于行政機(jī)關(guān)作成行政決定前，應(yīng)給予當(dāng)事人答辯或說(shuō)明之機(jī)會(huì)。湯德宗，前揭文（同注11），頁(yè)157。湯德宗，前揭文（同注11），頁(yè)157。參蔡茂寅，行政程序法草案之重要內(nèi)容（三）--重要之程序規(guī)定--，行政程序法草案研討會(huì)論文集，臺(tái)大法律系主辦，，1999年2月，頁(yè)93-94。參蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，前揭文（同注1），頁(yè)122。公正裁決：「公正」（impartiality）原則，一稱「禁止偏頗」原則（theruleagainstbias），源于「任何人不得自斷其案」之法諺，與「聽(tīng)證權(quán)」并列為「自然正義」的兩大柱石。就其基本內(nèi)涵而言，不外回避制度、禁止片面接觸及組織適法等項(xiàng)。行政程序中為確保行政機(jī)關(guān)行政作為之公正，有權(quán)決定之人員與待決案件，不得有利害關(guān)系，或存有預(yù)設(shè)立場(chǎng)，否則即有偏頗之虞，應(yīng)行回避。另為遏阻關(guān)說(shuō)陋習(xí)，禁止有權(quán)決定之人員與當(dāng)事人為行政程序外之片面接觸亦屬當(dāng)然。至于作成行政決定之機(jī)關(guān)，其組織亦應(yīng)適法（含合議制機(jī)關(guān)不足法定人數(shù)而為決議之情形），否則其決定亦有偏頗之虞。茲宜注意者為，行政機(jī)關(guān)為強(qiáng)調(diào)「專業(yè)」與「公正」，輒于內(nèi)部設(shè)置各種委員會(huì)，網(wǎng)羅學(xué)者專家或社會(huì)公正人士，參與作成決策，如屬合法成立，仍不失為一公正裁決之可行機(jī)制。湯德宗，前揭文（同注11），頁(yè)157-158。2-4、實(shí)質(zhì)上正當(dāng)程序之本質(zhì)由前述正當(dāng)程序在美國(guó)之發(fā)展及檢驗(yàn)方法可知，實(shí)質(zhì)上正當(dāng)程序旨在使法院得以審查法律之內(nèi)容，確保法律之公平。而所謂「實(shí)質(zhì)正當(dāng)」之核心在于：法律須為達(dá)成合法目的之合理手段，且須為對(duì)人民權(quán)利限制最少者。美國(guó)法制上關(guān)于正當(dāng)程序之實(shí)質(zhì)正當(dāng)，于個(gè)案分析上采立法達(dá)成之目的與手段間應(yīng)具合理適當(dāng)關(guān)聯(lián)原則或比較個(gè)別法益及公益之維護(hù)，以判定立法是否有實(shí)質(zhì)之公益存在或絕對(duì)必要之公益，作為立法是否正當(dāng)之主要論據(jù)。換言之，在裁判實(shí)務(wù)上，除以方法手段間之必要作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)外，并就公益達(dá)成與私益之損害間加以衡量，俾公益與私益得以調(diào)和。因此，實(shí)質(zhì)正當(dāng)之本質(zhì)，實(shí)與我國(guó)憲法第23條規(guī)范之公益原則及比例原則相一致。郭介恒，前揭文（同注4），頁(yè)163-166。2-5、我國(guó)憲法上正當(dāng)程序保障之規(guī)范基礎(chǔ)我國(guó)并未如美國(guó)于憲法中對(duì)正當(dāng)法律程序定有明文，除關(guān)于「人身自由」之限制或剝奪，按憲法第8條憲法第8條第1項(xiàng)規(guī)定：「人民身體之自由應(yīng)予保障。除現(xiàn)行犯之逮捕由法律另定外，非經(jīng)司法或警察機(jī)關(guān)依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問(wèn)處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問(wèn)、處罰，得拒絕之?！怪?guī)定，須遵守法定程序，或可稱其為「正當(dāng)法律程序」之規(guī)范外，限制或剝奪憲法所保障之其它權(quán)利（或利益）時(shí)，是否亦須遵守「正當(dāng)法律程序」？亦即，我國(guó)憲法于「人身自由」外，是否承認(rèn)「正當(dāng)法律程序」為普遍性的憲法保障？再者，由于我國(guó)憲法除第八條關(guān)于人身自由之保障外，在第16條憲法第16條規(guī)定：「人民有請(qǐng)?jiān)?、訴愿及訴訟之權(quán)。」復(fù)設(shè)有人民請(qǐng)?jiān)?、訴愿及訴訟權(quán)之保障明文，同時(shí)憲法第23條憲法第8條第1項(xiàng)規(guī)定：「人民身體之自由應(yīng)予保障。除現(xiàn)行犯之逮捕由法律另定外，非經(jīng)司法或警察機(jī)關(guān)依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問(wèn)處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問(wèn)、處罰，得拒絕之?！箲椃ǖ?6條規(guī)定：「人民有請(qǐng)?jiān)?、訴愿及訴訟之權(quán)?！箲椃ǖ?3條規(guī)定：「以上各條列舉之自由權(quán)利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會(huì)秩序或增進(jìn)公共利益所必要者外，不得以法律限制之?！顾痉ㄔ横屪值?84號(hào)解釋略以：「憲法第八條第一項(xiàng)規(guī)定…其所稱『依法定程序』，系指凡限制人民身體自由之處置，不問(wèn)其是否屬于刑事被告之身分，國(guó)家機(jī)關(guān)所依據(jù)之程序，須以法律規(guī)定，其內(nèi)容更須實(shí)質(zhì)正當(dāng)，并符合憲法第二十三條所定相關(guān)之條件。檢肅流氓條例第六條及第七條授權(quán)警察機(jī)關(guān)得徑行強(qiáng)制人民到案，無(wú)須踐行必要之司法程序；第十二條關(guān)于秘密證人制度，剝奪被移送裁定人與證人對(duì)質(zhì)詰問(wèn)之權(quán)利，并妨礙法院發(fā)見(jiàn)真實(shí)；第二十一條規(guī)定使受刑之宣告及執(zhí)行者，無(wú)論有無(wú)特別預(yù)防之必要，有再受感訓(xùn)處分而喪失身體自由之虞，均逾越必要程度，欠缺實(shí)質(zhì)正當(dāng)，與首開(kāi)憲法意旨不符。又同條例第五條關(guān)于警察機(jī)關(guān)認(rèn)定為流氓并予告誡之處分，人民除向內(nèi)政部警政署聲明異議外，不得提起訴愿及行政訴訟，亦與憲法第十六條規(guī)定意旨相違。」上開(kāi)解釋理由書(shū)并指出：「前述實(shí)質(zhì)正當(dāng)之法律程序，兼指實(shí)體法及程序法規(guī)定之內(nèi)容，就實(shí)體法而言，如須遵守罪刑法定主義；就程序法而言，如犯罪嫌疑人除現(xiàn)行犯外，其逮捕應(yīng)踐行必要之司法程序、被告自白須出于自由意志、犯罪事實(shí)應(yīng)依證據(jù)認(rèn)定、同一行為不得重復(fù)處罰、當(dāng)事人有與證人對(duì)質(zhì)或詰問(wèn)證人之權(quán)利、審判與檢察之分離、審判過(guò)程以公開(kāi)為原則及對(duì)裁判不服提供審級(jí)救濟(jì)等為其要者。除依法宣告戒嚴(yán)或國(guó)家、人民處于緊急危難之狀態(tài)，容許其有必要之例外情形外，各種法律之規(guī)定，倘與上述各項(xiàng)原則悖離，即應(yīng)認(rèn)為有違憲法上實(shí)質(zhì)正當(dāng)之法律程序。」另，實(shí)質(zhì)正當(dāng)法律程序之理念，固首見(jiàn)于上開(kāi)384號(hào)解釋（民國(guó)84年7月），惟前此（民國(guó)79年12月）釋字第271號(hào)解釋中吳庚大法官的「不同意見(jiàn)書(shū)」已揭示正當(dāng)程序理念。自此之后，涉及正當(dāng)法律程序之解釋甚多，其中釋字第396號(hào)解釋有關(guān)公務(wù)員懲戒委員會(huì)審理程序（及組織）是否「正當(dāng)」之問(wèn)題，解釋文中首度使用「正當(dāng)法律程序」一詞，并闡明司法程序亦須符合「程序上正當(dāng)程序」，以確保其公正作為。司法院釋字第396號(hào)解釋略以：「憲法第十六條規(guī)定人民有訴訟之權(quán)，惟保障訴訟權(quán)之審級(jí)制度，得由立法機(jī)關(guān)視各種訴訟案件之性質(zhì)定之。公務(wù)員因公法上職務(wù)關(guān)系而有違法失職之行為，應(yīng)受懲戒處分者，憲法明定為司法權(quán)之范圍；公務(wù)員懲戒委員會(huì)對(duì)懲戒案件之議決，公務(wù)員懲戒法雖規(guī)定為終局之決定，然尚不得因其未設(shè)通常上訴救濟(jì)制度，即謂與憲法第十六條有所違背。懲戒處分影響憲法上人民服公職之權(quán)利，懲戒機(jī)關(guān)之成員既屬憲法上之法官，依憲法第八十二條及本院釋字第一六二號(hào)解釋意旨，則其機(jī)關(guān)應(yīng)采法院之體制，且懲戒案件之審議，亦應(yīng)本正當(dāng)法律程序之原則，對(duì)被付懲戒人予以充分之程序保障，例如采取直接審理、言詞辯論、對(duì)審及辯護(hù)制度，并予以被付懲戒人最后陳述之機(jī)會(huì)等，以貫徹憲法第十六條保障人民訴訟權(quán)之本旨。」此外，在釋字第409號(hào)針對(duì)土地征收、司法院釋字第409號(hào)解釋：「人民之財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)受?chē)?guó)家保障，惟國(guó)家因公用需要得依法限制人民土地所有權(quán)或取得人民之土地，此觀憲法第二十三條及第一百四十三條第一項(xiàng)之規(guī)定自明。征收私有土地，給予相當(dāng)補(bǔ)償，即為達(dá)成公用需要手段之一種，而征收土地之要件及程序，憲法并未規(guī)定，系委由法律予以規(guī)范，此亦有憲法第一百零八條第一項(xiàng)第十四款可資依據(jù)。土地法第二百零八條第九款及都市計(jì)劃法第四十八條系就征收土地之目的及用途所為之概括規(guī)定，但并非謂合于上述目的及用途者，即可任意實(shí)施征收，仍應(yīng)受土地法相關(guān)規(guī)定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。是上開(kāi)土地法第二百零八條第九款及都市計(jì)劃法第四十八條，與憲法保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之意旨尚無(wú)抵觸。然征收土地究對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生嚴(yán)重影響，法律就征收之各項(xiàng)要件，自應(yīng)詳加規(guī)定，前述土地法第二百零八條各款用語(yǔ)有欠具體明確，征收程序之相關(guān)規(guī)定亦不盡周全，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)檢討修正，并此指明?！贯屪值?62號(hào)針對(duì)教師升等資格審查正當(dāng)程序、司法院釋字第396號(hào)解釋略以：「憲法第十六條規(guī)定人民有訴訟之權(quán)，惟保障訴訟權(quán)之審級(jí)制度，得由立法機(jī)關(guān)視各種訴訟案件之性質(zhì)定之。公務(wù)員因公法上職務(wù)關(guān)系而有違法失職之行為，應(yīng)受懲戒處分者，憲法明定為司法權(quán)之范圍；公務(wù)員懲戒委員會(huì)對(duì)懲戒案件之議決，公務(wù)員懲戒法雖規(guī)定為終局之決定，然尚不得因其未設(shè)通常上訴救濟(jì)制度，即謂與憲法第十六條有所違背。懲戒處分影響憲法上人民服公職之權(quán)利，懲戒機(jī)關(guān)之成員既屬憲法上之法官，依憲法第八十二條及本院釋字第一六二號(hào)解釋意旨，則其機(jī)關(guān)應(yīng)采法院之體制，且懲戒案件之審議，亦應(yīng)本正當(dāng)法律程序之原則，對(duì)被付懲戒人予以充分之程序保障，例如采取直接審理、言詞辯論、對(duì)審及辯護(hù)制度，并予以被付懲戒人最后陳述之機(jī)會(huì)等，以貫徹憲法第十六條保障人民訴訟權(quán)之本旨。」司法院釋字第409號(hào)解釋：「人民之財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)受?chē)?guó)家保障，惟國(guó)家因公用需要得依法限制人民土地所有權(quán)或取得人民之土地，此觀憲法第二十三條及第一百四十三條第一項(xiàng)之規(guī)定自明。征收私有土地，給予相當(dāng)補(bǔ)償，即為達(dá)成公用需要手段之一種，而征收土地之要件及程序，憲法并未規(guī)定，系委由法律予以規(guī)范，此亦有憲法第一百零八條第一項(xiàng)第十四款可資依據(jù)。土地法第二百零八條第九款及都市計(jì)劃法第四十八條系就征收土地之目的及用途所為之概括規(guī)定，但并非謂合于上述目的及用途者，即可任意實(shí)施征收，仍應(yīng)受土地法相關(guān)規(guī)定及土地法施行法第四十九條比例原則之限制。是上開(kāi)土地法第二百零八條第九款及都市計(jì)劃法第四十八條，與憲法保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之意旨尚無(wú)抵觸。然征收土地究對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生嚴(yán)重影響，法律就征收之各項(xiàng)要件，自應(yīng)詳加規(guī)定，前述土地法第二百零八條各款用語(yǔ)有欠具體明確，征收程序之相關(guān)規(guī)定亦不盡周全，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)檢討修正，并此指明?！顾痉ㄔ横屪值?62號(hào)解釋略以：「大學(xué)教師升等資格之審查，關(guān)系大學(xué)教師素質(zhì)與大學(xué)教學(xué)、研究水平，并涉及人民工作權(quán)與職業(yè)資格之取得，除應(yīng)有法律規(guī)定之依據(jù)外，主管機(jī)關(guān)所訂定之實(shí)施程序，尚須保證能對(duì)升等申請(qǐng)人專業(yè)學(xué)術(shù)能力及成就作成客觀可信、公平正確之評(píng)量，始符合憲法第二十三條之比例原則。且教師升等資格評(píng)審程序既為維持學(xué)術(shù)研究與教學(xué)之質(zhì)量所設(shè)，其決定之作成應(yīng)基于客觀專業(yè)知識(shí)與學(xué)術(shù)成就之考慮，此亦為憲法保障學(xué)術(shù)自由真諦之所在。故各大學(xué)校、院、系（所）教師評(píng)審委員會(huì)，本于專業(yè)評(píng)量之原則，應(yīng)選任各該專業(yè)領(lǐng)域具有充分專業(yè)能力之學(xué)者專家先行審查，將其結(jié)果報(bào)請(qǐng)教師評(píng)審委員會(huì)評(píng)議。教師評(píng)審委員會(huì)除能提出具有專業(yè)學(xué)術(shù)依據(jù)之具體理由，動(dòng)搖該專業(yè)審查之可信度與正確性，否則即應(yīng)尊重其判斷。受理此類事件之行政救濟(jì)機(jī)關(guān)及行政法院自得據(jù)以審查其是否遵守相關(guān)之程序，或其判斷、評(píng)量有無(wú)違法或顯然不當(dāng)之情事。」司法院釋字第488號(hào)解釋略以：「信用合作社法第二十七條第一項(xiàng)及銀行法第六十二條第一項(xiàng)系為保障存款人權(quán)益，并兼顧金融秩序之安定而設(shè)，金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管接管辦法第十一條第一項(xiàng)第三款及第十四條第四款雖亦有銀行法第六十二條第三項(xiàng)授權(quán)之依據(jù)，惟基于保障人民權(quán)利之考慮，法律規(guī)定之實(shí)體內(nèi)容固不得違背憲法，其為實(shí)施實(shí)體內(nèi)容之程序及提供適時(shí)之司法救濟(jì)途徑，亦應(yīng)有合理規(guī)定，方符憲法維護(hù)人民權(quán)利之意旨；法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)訂定之命令，為適當(dāng)執(zhí)行法律之規(guī)定，尤須對(duì)采取影響人民權(quán)利之行政措施時(shí)，其應(yīng)遵行之程序作必要之規(guī)范。前述銀行法、信用合作社法及金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管接管辦法所定之各種措施，對(duì)銀行、信用合作社之股東（社員）、經(jīng)營(yíng)者及其它利害關(guān)系人，既皆有重大影響，該等法規(guī)僅就主管機(jī)關(guān)作成行政處分加以規(guī)定，未能對(duì)作成處分前，如何情形須聽(tīng)取股東、社員、經(jīng)營(yíng)者或利害關(guān)系人陳述之意見(jiàn)或征詢地方自治團(tuán)體相關(guān)機(jī)關(guān)（涉及各該地方自治團(tuán)體經(jīng)營(yíng)之金融機(jī)構(gòu)）之意見(jiàn)設(shè)置明文。又上開(kāi)辦法允許主管機(jī)關(guān)徑行指派機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）或人員為監(jiān)管人或接管人，并使接管人取得經(jīng)營(yíng)權(quán)及財(cái)產(chǎn)管理處分權(quán)，復(fù)由接管人及主管機(jī)關(guān)決定概括讓與全部或部分業(yè)務(wù)及資產(chǎn)負(fù)債，或與他金融機(jī)構(gòu)合并，無(wú)須斟酌受接管之金融機(jī)構(gòu)股東或社員大會(huì)決議之可行性，亦不考慮該金融機(jī)構(gòu)能否適時(shí)提供相當(dāng)資金、擔(dān)?；蚱渌鉀Q其資產(chǎn)不足清償債務(wù)之有效方法，皆與憲法保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之意旨未盡相符?！顾痉ㄔ捍蠓ü籴屪值?91號(hào)解釋略以：「中央或地方機(jī)關(guān)依公務(wù)人員考績(jī)法或相關(guān)法規(guī)之規(guī)定對(duì)公務(wù)人員所為免職之懲處處分，為限制人民服公職之權(quán)利，實(shí)質(zhì)上屬于懲戒處分，其構(gòu)成要件應(yīng)由法律定之，方符憲法第二十三條之意旨?！?。又懲處處分之構(gòu)成要件，法律以抽象概念表示者，其意義須非難以理解，且為一般受規(guī)范者所得預(yù)見(jiàn)，并可經(jīng)由司法審查加以確認(rèn)，方符法律明確性原則。對(duì)于公務(wù)人員之免職處分既系限制憲法保障人民服公職之權(quán)利，自應(yīng)踐行正當(dāng)法律程序，諸如作成處分應(yīng)經(jīng)機(jī)關(guān)內(nèi)部組成立場(chǎng)公正之委員會(huì)決議，處分前并應(yīng)給予受處分人陳述及申辯之機(jī)會(huì)，處分書(shū)應(yīng)附記理由，并表明救濟(jì)方法、期間及受理機(jī)關(guān)等，設(shè)立相關(guān)制度予以保障?！咕C而言之，我國(guó)釋?xiě)棇?shí)務(wù)上，大法官先是堅(jiān)持憲法第8條之文義解釋，繼而改采論理解釋與體系解釋，肯定第八條所謂「法定程序」乃具有憲法意義之「法律正當(dāng)程序」。而所謂「實(shí)質(zhì)正當(dāng)之法律程序」兼指「實(shí)體法及程序法規(guī)定之內(nèi)容」正當(dāng)，核其真意，實(shí)已含有「實(shí)質(zhì)上正當(dāng)程序」與「程序上正當(dāng)程序」之概念。亦即，「人身自由」之正當(dāng)程序保障確立后，大法官已開(kāi)始逐步將「正當(dāng)程序保障」擴(kuò)大適用于「訴訟權(quán)」，乃至限制或剝奪「財(cái)產(chǎn)權(quán)」與「工作權(quán)」之「行政程序」中，「正當(dāng)程序」似已成為我國(guó)憲法上存在之保障。湯德宗，前揭文（同注7），頁(yè)13。2-6、小結(jié)源于英國(guó)法自然正義法則之正當(dāng)法律程序，在美國(guó)司法實(shí)踐中，除了「程序上正當(dāng)程序」外，巳發(fā)展出另一含義之「實(shí)質(zhì)上正當(dāng)法律程序」，惟不論是程序上或?qū)嵸|(zhì)上正當(dāng)程序，其最終目的均在保障人民之生命、自由與財(cái)產(chǎn)，免于遭受?chē)?guó)家（含立法、行政及司法部門(mén)）恣意暨不合理之侵害。我國(guó)雖未如美國(guó)于憲法中對(duì)正當(dāng)法律程序定有明文，惟于歷次大法官解釋中，已導(dǎo)入正當(dāng)法律程序之理念，用以保障人民基本權(quán)利，且由人身自由之正當(dāng)程序保障，逐步擴(kuò)大適用于訴訟權(quán)，乃至限制或剝奪財(cái)產(chǎn)權(quán)與工作權(quán)之行政程序中。至于何為正當(dāng)程序？美國(guó)法上并無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，系由法院就具體個(gè)案予以審認(rèn)。誠(chéng)然，「正當(dāng)」或「正義」概念之抽象與概括性，不同文化地域背景、不同歷史時(shí)期，均可能有不同之基本要求或理解，惟就行政程序而言，有關(guān)程序上正當(dāng)程序部分，參依學(xué)者之見(jiàn)解，仍可歸納出其核心之最低限度內(nèi)涵不外：受告知權(quán)、聽(tīng)證權(quán)及公正裁決等項(xiàng)。其中，受告知權(quán)部分，依告知對(duì)象是否特定分別可采通知或公告，復(fù)依其告知時(shí)點(diǎn)及作用之不同，可細(xì)分為預(yù)先告知、事后告知及救濟(jì)途徑之?dāng)準(zhǔn)镜热N告知類型；聽(tīng)證權(quán)部分，則依保障密度之不同，依序包括聽(tīng)證、公聽(tīng)會(huì)及陳述意見(jiàn)三種不同方式；而公正裁決部分，其基本內(nèi)涵不外回避制度、禁止片面接觸及組織適法等項(xiàng)。至于實(shí)質(zhì)上正當(dāng)程序之本質(zhì)，則又類于我國(guó)憲法第23條規(guī)范之公益原則及比例原則。我國(guó)屬大陸法系國(guó)家，向有「重實(shí)體、輕程序」之傳統(tǒng)，就行政程序之正當(dāng)程序而言，從觀念的重視到落實(shí)于法制，如果以行政程序法之研議訂定為指標(biāo)，亦不過(guò)十余年。因此，于判斷行政作為是否符合正當(dāng)程序時(shí)，無(wú)妨先以上開(kāi)最低限度之基本要求為基準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)正當(dāng)程序部分則直接以公益原則及比例原則加以檢驗(yàn)，并注重過(guò)程中「參與」、「可信」、「尊重」及「中立」等谷口安平所提要素之導(dǎo)入。至于行政作為中，對(duì)當(dāng)事人有不利益影響之行政處分，更應(yīng)符合是項(xiàng)基本要求則屬當(dāng)然。土地征收之正當(dāng)法律程序3-1、土地征收之意義與性質(zhì)土地征收，乃國(guó)家因公共事業(yè)之需要，對(duì)人民受憲法保障之財(cái)產(chǎn)權(quán)，經(jīng)由法定程序予以剝奪之謂，亦即，國(guó)家因公共需要或公共用途之目的，基于公權(quán)力之作用，依據(jù)法定程序，強(qiáng)制取得私有土地，給予公平合理補(bǔ)償，另行支配使用之行為。土地征收，為公用征收之一種。所謂公用征收，其標(biāo)的廣及一切私人財(cái)產(chǎn)與權(quán)利，不以土地權(quán)利為限。惟以公共建設(shè)，對(duì)于土地之需用，遠(yuǎn)較其它私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，更為迫切；加以時(shí)代推移，公共事業(yè)之范圍，日益擴(kuò)大，則為社會(huì)公共福祉之需要，土地征收，遂成為適用最多之公用征收。依我國(guó)土地法及土地征收條例之規(guī)定，土地征收系國(guó)家行使其土地最高所有權(quán)，單方面所為意思表示之法律行為。不問(wèn)原土地權(quán)利人之意思如何，具有強(qiáng)制之性質(zhì)，故為行政處分之一種；此處分有為特定公共事業(yè)之主體（需用土地人）設(shè)定其所必需土地之支配地位之效力，故為一種創(chuàng)設(shè)之處分；并此處分行為，須依需用土地人之請(qǐng)求，始得為之，故為一種受動(dòng)之處分（或稱須協(xié)力之處分）；又此處分更以需用土地人補(bǔ)償損失行為之履行，為一般征收效力完成之條件，故為附有法定條件之處分。史尚寬，土地法原論，正中書(shū)局，1975年2月臺(tái)5版，頁(yè)456-457；李鴻毅，土地法論，三民書(shū)局，1999年9月，增修24版，頁(yè)886。3-2、土地征收正當(dāng)法律程序之價(jià)值與功能如前述，土地征收既系對(duì)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)制剝奪之行政處分，則于辦理土地征收時(shí)，除應(yīng)有正當(dāng)之當(dāng)事人、符合法定之公益目的、征收之范圍為公益事業(yè)所必需者外，更需遵守程序正義，并給予公平合理之補(bǔ)償。理性公正之行政程序于征地行為中，表現(xiàn)最為突出之兩大功能當(dāng)屬控制和約束行政機(jī)關(guān)之行政權(quán)力，以及保障被征收人之合法權(quán)益。石磊，土地征收三論，中國(guó)政法大學(xué)碩士論文，2005年4月，頁(yè)17。由于土地征收行為之目的要件—「公共利益」屬不確定之法律概念，雖可從實(shí)體法律予以詳細(xì)列舉規(guī)定土地征收之范圍，惟畢竟無(wú)法窮盡各種可能之情形，行政機(jī)關(guān)作出征地行為時(shí)，必須根據(jù)具體情況裁量?，F(xiàn)代行政法治觀于承認(rèn)行政機(jī)關(guān)擁有強(qiáng)大權(quán)力之同時(shí)，著重于從程序方面規(guī)范和制約行政權(quán)之行使，以促使行政機(jī)關(guān)公平、有效、合法地行使權(quán)力，并保障被征收人之合法權(quán)益。石磊，前揭文（同注34）。在英美法系國(guó)家，正當(dāng)法律程序向?yàn)閷?shí)現(xiàn)正義、保障權(quán)利之重要手段。正當(dāng)法律程序具有獨(dú)立于裁決結(jié)果之程序價(jià)值，此種概念已被理論界所普遍接受，其所表達(dá)之理念為：在對(duì)公共裁決活動(dòng)之正當(dāng)性作出評(píng)價(jià)時(shí)，不僅應(yīng)考慮實(shí)體結(jié)果之準(zhǔn)確性，亦應(yīng)考慮過(guò)程本身對(duì)參與者之影響。美國(guó)耶魯大學(xué)法學(xué)教授JerryL.Mashaw認(rèn)為，維護(hù)法律程序公正性、人道性或合理性之最終目的，系使受裁決結(jié)果影響者之尊嚴(yán)得到尊重。此種正當(dāng)程序之「尊嚴(yán)價(jià)值」理論，體現(xiàn)了對(duì)人類應(yīng)有尊嚴(yán)之尊重與承認(rèn)。每個(gè)人均為人格尊嚴(yán)與平等之道德主體，因此，將人作為中心之法律程序，邏輯上必須體現(xiàn)對(duì)人的尊重。從這種意義上看，程序正義體現(xiàn)了保障人權(quán)之精神與價(jià)值。石磊，前揭文（同注34），頁(yè)17；沈巋譯，JerryL.Mashaw著，行政國(guó)的正當(dāng)程序，高等教育出版社，2005年11月1版，頁(yè)48；葉俊榮，環(huán)境行政的正當(dāng)法律程序，國(guó)立臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書(shū)編輯委員會(huì)編輯，2001年11月2刷，頁(yè)18。3-3、我國(guó)土地征收之程序規(guī)定我國(guó)土地征收制度中，有關(guān)程序部分，原主要依據(jù)土地法之規(guī)定，2000年制定土地征收條例后，有關(guān)征收程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之規(guī)定，土地征收條例為土地法及其它法律之特別法，應(yīng)優(yōu)先適用。茲將一般土地征收之相關(guān)程序略述如下：土地征收之前置程序舉行公聽(tīng)會(huì)并報(bào)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可：需用土地人興辦之事業(yè)依法應(yīng)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可者，于申請(qǐng)征收土地或土地改良物前，應(yīng)將其事業(yè)計(jì)劃報(bào)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可。且于事業(yè)計(jì)劃報(bào)請(qǐng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可前，應(yīng)舉行公聽(tīng)會(huì)，聽(tīng)取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人之意見(jiàn)。但因舉辦具機(jī)密性之國(guó)防事業(yè)或已舉行公聽(tīng)會(huì)或說(shuō)明會(huì)者，不在此限。協(xié)議價(jià)購(gòu)：需用土地人申請(qǐng)征收土地或土地改良物前，除國(guó)防、交通、水利、公共衛(wèi)生或環(huán)境保護(hù)事業(yè)，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權(quán)人協(xié)議者外，應(yīng)先與所有權(quán)人協(xié)議價(jià)購(gòu)或以其它方式取得；所有權(quán)人拒絕參與協(xié)議或經(jīng)開(kāi)會(huì)未能達(dá)成協(xié)議者，始得依法申請(qǐng)征收。通知陳述意見(jiàn)：需用土地人申請(qǐng)征收土地或土地改良物前，應(yīng)以書(shū)面通知被征收土地或土地改良物所有權(quán)人陳述意見(jiàn)。土地征收之正式程序征收之申請(qǐng)土地征收，首須由需用土地人向代表國(guó)家行使土地征收權(quán)之政府機(jī)關(guān)以申請(qǐng)方式為之。由需用土地人擬具詳細(xì)征收計(jì)劃書(shū)，并附具征收土地圖冊(cè)或土地改良物清冊(cè)及土地使用計(jì)畫(huà)圖各二份，送由核準(zhǔn)征收機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，并副知該管直轄市或縣（市）主管機(jī)關(guān)。此外，需用土地人為申請(qǐng)征收土地或土地改良物之需，得洽請(qǐng)直轄?zhēng)埢蚩h(巿)主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)人員進(jìn)入公、私有土地或土地改良物內(nèi)實(shí)施調(diào)查或勘測(cè)，其所有權(quán)人、占有人、使用人或管理人不得拒絕或阻撓。但進(jìn)入建筑物或設(shè)有圍障之土地調(diào)查或勘測(cè)，應(yīng)于七日前通知其所有權(quán)人、占有人、使用人或管理人。為實(shí)施前項(xiàng)調(diào)查或勘測(cè)，須遷移或拆除地上障礙物，致所有權(quán)人或使用人遭受之損失，應(yīng)先予適當(dāng)之補(bǔ)償，其補(bǔ)償價(jià)額以協(xié)議為之。征收之核準(zhǔn)土地征收之核準(zhǔn)機(jī)關(guān)為內(nèi)政部。內(nèi)政部并應(yīng)設(shè)土地征收審議委員會(huì)，以審議土地征收案件。內(nèi)政部受理需用土地人土地征收申請(qǐng)案后，應(yīng)先為形式審核，審核其征收計(jì)劃書(shū)、圖說(shuō)、清冊(cè)等是否完備，所載內(nèi)容有無(wú)錯(cuò)誤、遺漏。次就實(shí)質(zhì)審核，審核其申請(qǐng)內(nèi)容是否符合法定要件，認(rèn)定其事業(yè)種類，并確定征收范圍。核準(zhǔn)后應(yīng)將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機(jī)關(guān)據(jù)以執(zhí)行。征收之執(zhí)行征收之公告與通知直轄?zhēng)埢蚩h(巿)主管機(jī)關(guān)于接到中央主管機(jī)關(guān)通知核準(zhǔn)征收案時(shí)，應(yīng)即公告三十日，并以書(shū)面通知土地或土地改良物所有權(quán)人及他項(xiàng)權(quán)利人。土地權(quán)利關(guān)系人對(duì)于公告事項(xiàng)有異議者，應(yīng)于公告期間內(nèi)向該管直轄?zhēng)埢蚩h(巿)主管機(jī)關(guān)以書(shū)面提出。該管直轄?zhēng)埢蚩h(巿)主管機(jī)關(guān)接受異議后應(yīng)即查明處理，并將查處情形以書(shū)面通知土地權(quán)利關(guān)系人。被征收土地權(quán)利關(guān)系人對(duì)于征收補(bǔ)償價(jià)額不服前項(xiàng)查處情形者，該管直轄?zhēng)埢蚩h(巿)主管機(jī)關(guān)得提請(qǐng)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)復(fù)議，土地權(quán)利關(guān)系人不服復(fù)議結(jié)果者，得依法提起行政救濟(jì)。被征收之土地或土地改良物自公告日起，除于公告前因繼承、強(qiáng)制執(zhí)行或法院之判決而取得所有權(quán)或他項(xiàng)權(quán)利，并于公告期間內(nèi)申請(qǐng)登記者外，不得分割、合并、移轉(zhuǎn)或設(shè)定負(fù)擔(dān)。土地權(quán)利人或使用人并不得在該土地為建筑改良物之新建、增建、改建或采取土石、變更地形或?yàn)檗r(nóng)作改良物之增加種植。補(bǔ)償費(fèi)之發(fā)給或保管征收土地或土地改良物應(yīng)發(fā)給之補(bǔ)償費(fèi)，由需用土地人負(fù)擔(dān)，并繳交該管直轄?zhēng)埢蚩h(巿)主管機(jī)關(guān)于公告期滿后十五日內(nèi)發(fā)給之。其因受領(lǐng)遲延、拒絕受領(lǐng)或不能受領(lǐng)者，由直轄?zhēng)埢蚩h(巿)主管機(jī)關(guān)于國(guó)庫(kù)設(shè)立土地征收補(bǔ)償費(fèi)保管專戶保管之。被征收土地或土地改良物之所有權(quán)人，對(duì)于其土地或土地改良物之權(quán)利義務(wù)，于應(yīng)受之補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣時(shí)終止。土地或土地改良物之限期交付與遷移被征收土地或土地改良物應(yīng)受之補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣或核定發(fā)給抵價(jià)地后，直轄?zhēng)埢蚩h(巿)主管機(jī)關(guān)應(yīng)通知土地權(quán)利人或使用人限期遷移完竣。辦理登記與報(bào)備補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給完竣后，直轄市、縣市地政機(jī)關(guān)應(yīng)于一個(gè)月內(nèi)，檢同被征收土地清冊(cè)及權(quán)利書(shū)狀，囑托登記機(jī)關(guān)為所有權(quán)登記，或他項(xiàng)權(quán)利之涂銷(xiāo)或變更登記，并依規(guī)定將辦理經(jīng)過(guò)情形，報(bào)中央主管機(jī)關(guān)備查。3-4、我國(guó)土地征收之正當(dāng)程序分析土地征收既系私有財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)制剝奪之行政處分，自應(yīng)受正當(dāng)程序之檢驗(yàn)，其有無(wú)符合正當(dāng)程序之基本要求？茲就上開(kāi)我國(guó)土地征收之規(guī)定逐項(xiàng)予以檢視如下：受告知權(quán)就征收核準(zhǔn)之行政處分而言，在土地征收條例制頒前，原無(wú)預(yù)先告知之規(guī)定，土地征收條例公布施行后，可勉強(qiáng)稱得上征收終局決定前之預(yù)先告知者，為條例施行細(xì)則第13條有關(guān)需用土地人于申請(qǐng)征收前，須以書(shū)面通知被征收土地或土地改良物所有權(quán)人陳述意見(jiàn)之規(guī)定。惟查預(yù)先告知之目的，在促使程序權(quán)利人及時(shí)采取其認(rèn)屬必要之相關(guān)程序行為，俾使其權(quán)益獲致應(yīng)有之保障，因此，除告知預(yù)為準(zhǔn)備陳述意見(jiàn)外，尚包括預(yù)為從事其它有利于程序權(quán)利人之作為，從而，陳述意見(jiàn)僅屬其中之一端而已，施行細(xì)則第13條規(guī)定之通知，是否認(rèn)符正當(dāng)程序之告知，不無(wú)商榷余地。復(fù)以，上開(kāi)細(xì)則規(guī)定告知之對(duì)象僅限于被征收土地或土地改良物之所有權(quán)人，不包括其它因征收而可能損及權(quán)益之利害關(guān)系人，相對(duì)忽視了利害關(guān)系人之受告知權(quán)，則其更不無(wú)可議之處。至于事后告知部分，由于土地征收經(jīng)中央主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)后，即由直轄市或縣（市）主管機(jī)關(guān)公告三十日，并以書(shū)面通知被征收人，已符合事后告知之要件。而救濟(jì)途徑之?dāng)準(zhǔn)荆恋卣魇諚l例雖未明文規(guī)定，惟解釋上仍應(yīng)依行政程序法第96條第1項(xiàng)第6款（書(shū)面行政處分應(yīng)表明「不服行政處分之救濟(jì)方法、期間及其受理機(jī)關(guān)」）規(guī)定辦理。因此，有關(guān)當(dāng)事人之受告知權(quán)，除預(yù)先告知部分仍有待加強(qiáng)外，事后告知及救濟(jì)教示部分，已得到應(yīng)有之基本保障。茲宜注意者為，土地征收尚涉及補(bǔ)償價(jià)格決定之行政處分，作成是項(xiàng)處分時(shí)，有無(wú)盡到告知之義務(wù)，自亦應(yīng)受到正當(dāng)程序之檢驗(yàn)。我國(guó)土地征收補(bǔ)償費(fèi)系規(guī)定于土地征收條例第30條以下條文，地價(jià)部分按征收當(dāng)期公告土地現(xiàn)值補(bǔ)償，必要時(shí)由直轄市或縣市主管機(jī)關(guān)比照一般正常交易價(jià)格，提交地價(jià)評(píng)議委員會(huì)于評(píng)議當(dāng)年期公告土地現(xiàn)值時(shí)評(píng)定之；土地改良物等其它項(xiàng)目之補(bǔ)償則除由中央主管機(jī)關(guān)訂定查估基準(zhǔn)外，亦由直轄市或縣市主管機(jī)關(guān)估定之。是項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)評(píng)定或估定后，系并同征收之核準(zhǔn)辦理公告及通知，事實(shí)上，公告土地現(xiàn)值評(píng)定后，于每年事實(shí)上，公告土地現(xiàn)值評(píng)定后，于每年1月1日均已公告在先，是項(xiàng)公告究系行政處分抑一般行政命令，實(shí)務(wù)上亦有不同看法，惟其既作為征收補(bǔ)償?shù)貎r(jià)之依據(jù)，直接影響人民財(cái)產(chǎn)權(quán)損失之填補(bǔ)。就此行政行為作用之對(duì)象而言，依一般性特征亦可得確定其范圍，參依行政程序法第92條第2項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)解為行政處分中之「一般處分」。詳參陳立夫，土地法漫談，行政院法規(guī)委員會(huì)演講資料，2005年8聽(tīng)證權(quán)陳述意見(jiàn)、聽(tīng)證或公聽(tīng)會(huì)，均為保障人民「聽(tīng)證權(quán)」之重要程序，同屬?gòu)V義「聽(tīng)證程序」之一環(huán)，惟因其保障程度不同，究應(yīng)采何種保障方式，應(yīng)就行政作為影響人民權(quán)益之情況而定。換言之，依照保障密度之不同，依序以正式之聽(tīng)證對(duì)人民權(quán)益之保障最為嚴(yán)謹(jǐn)，公聽(tīng)會(huì)次之，陳述意見(jiàn)再次之，于決定以何種方式保障人民之聽(tīng)證權(quán)時(shí)，應(yīng)就行政作為影響人民權(quán)益之情況而定，影響人民權(quán)益愈嚴(yán)重者，保障聽(tīng)證權(quán)之方式應(yīng)愈嚴(yán)謹(jǐn)，以土地征收而言，既系強(qiáng)制剝奪人民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，其就人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之侵害而言，已無(wú)以復(fù)加，因此，以采最嚴(yán)謹(jǐn)之聽(tīng)證方式較為周延。惟我國(guó)土地征收相關(guān)程序中，有關(guān)聽(tīng)證權(quán)之規(guī)定包括：需用土地人于事業(yè)計(jì)劃報(bào)請(qǐng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可前，應(yīng)舉行公聽(tīng)會(huì)，聽(tīng)取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人之意見(jiàn)（土地征收條例第10條第2項(xiàng)）；以及需用土地人申請(qǐng)征收前，應(yīng)以書(shū)面通知被征收所有權(quán)人陳述意見(jiàn)（土地征收條例施行細(xì)則第13條）等二項(xiàng)。就前者公聽(tīng)會(huì)之目的而言，其意在興辦事業(yè)計(jì)劃確定前，就計(jì)劃書(shū)內(nèi)容之目的、用途等，向土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人加以說(shuō)明，并予土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人表示意見(jiàn)，以促進(jìn)決策之透明化，應(yīng)屬計(jì)劃確定程序中之聽(tīng)證權(quán)，與本文探討之聽(tīng)證權(quán)，目的在于作成核準(zhǔn)征收之行政處分時(shí)應(yīng)為兩造兼聽(tīng)之主題無(wú)直接關(guān)系；而后者之陳述意見(jiàn)，則側(cè)重在需用土地人興辦之事業(yè)用地，最終決定以征收方式取得時(shí)，為避免核定機(jī)關(guān)恣意專斷，并確保相對(duì)人之權(quán)益，本行政程序法第102條規(guī)定之精神，行政程序法第行政程序法第102條規(guī)定：「行政機(jī)關(guān)作成限制或剝奪人民自由或權(quán)利之行政處分前，除已依第三十九條規(guī)定，通知處分相對(duì)人陳述意見(jiàn)，或決定舉行聽(tīng)證者外，應(yīng)給予該處分相對(duì)人陳述意見(jiàn)之機(jī)會(huì)。但法規(guī)另有規(guī)定者，從其規(guī)定?！勾我裕琼?xiàng)聽(tīng)取被征收人陳述意見(jiàn)之目的，既系為避免核準(zhǔn)機(jī)關(guān)之恣意專斷，并確保相對(duì)人之權(quán)益，則聽(tīng)取意見(jiàn)之職責(zé)，宜由有權(quán)核準(zhǔn)征收之機(jī)關(guān)為之，而不宜由相對(duì)人之一方（需用土地人）聽(tīng)取另一方（被征收人）之陳述，以期身為仲裁者之核準(zhǔn)機(jī)關(guān)達(dá)到兩造兼聽(tīng)之超然立埸。易言之，需用土地人與核準(zhǔn)征收機(jī)關(guān)分屬不同法律地位，土地征收之核準(zhǔn)機(jī)關(guān)應(yīng)超然于土地征收計(jì)劃之核定，客觀地就需用土地人之公益及被征收土地所有權(quán)人之私益為考慮，以使公益之達(dá)成與私權(quán)之保障得以兼顧，從而，土地征收之核準(zhǔn)機(jī)關(guān)于審議土地征收案件時(shí)，不只應(yīng)予被征收土地所有權(quán)人，甚至于必要時(shí)亦應(yīng)予需用土地人陳述意見(jiàn)之機(jī)會(huì)（若不予核準(zhǔn)，對(duì)需用土地人不利），以符行政程序法第102條規(guī)定之立法意旨。臺(tái)北高等行政法院91年度訴字第1642號(hào)判決及最高行政法院臺(tái)北高等行政法院91年度訴字第1642號(hào)判決及最高行政法院94年度判字第1709號(hào)判決參照。復(fù)查，土地征收補(bǔ)償費(fèi)之決定，系連結(jié)于征收核準(zhǔn)之后續(xù)行政行為，土地征收核準(zhǔn)之負(fù)擔(dān)處分（對(duì)被征收人而言）如已依正當(dāng)程序作成，則后續(xù)之補(bǔ)償費(fèi)決定，雖不必如核準(zhǔn)征收時(shí)一樣再辦理聽(tīng)證，惟因補(bǔ)償費(fèi)決定之結(jié)果，直接影響被征收人財(cái)產(chǎn)損失之填補(bǔ)，給予最起碼之陳述意見(jiàn)，以表達(dá)其對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之看法或主張，并對(duì)估價(jià)標(biāo)的提供必要之信息，應(yīng)非可免，惟現(xiàn)行法令均無(wú)關(guān)于被征收人陳述意見(jiàn)之規(guī)定，對(duì)被征收人聽(tīng)證權(quán)之保障，乃至于參與、尊重、可信因素之考慮等，均有所不足。公正裁決從公正裁決之基本內(nèi)涵以觀，回避制度部分，在現(xiàn)行之內(nèi)政部土地征收審議委員會(huì)組織規(guī)程、地價(jià)及標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)組織規(guī)程，內(nèi)政部土地征收審議委員會(huì)組織規(guī)程、地價(jià)及標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)組織規(guī)程均于第8條規(guī)定：「本會(huì)委員對(duì)具有利害關(guān)系之議案，應(yīng)自行回避?！挂约靶姓绦蚍ǖ?2、33條內(nèi)政部土地征收審議委員會(huì)組織規(guī)程、地價(jià)及標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)組織規(guī)程均于第8條規(guī)定：「本會(huì)委員對(duì)具有利害關(guān)系之議案，應(yīng)自行回避?！剐姓绦蚍ǖ?2條規(guī)定：「公務(wù)員在行政程序中，有下列各款情形之一者，應(yīng)自行回避：一本人或其配偶、前配偶、四親等內(nèi)之血親或三親等內(nèi)之姻親或曾有此關(guān)系者為事件之當(dāng)事人時(shí)。二本人或其配偶、前配偶，就該事件與當(dāng)事人有共同權(quán)利人或共同義務(wù)人之關(guān)系者。三現(xiàn)為或曾為該事件當(dāng)事人之代理人、輔佐人者。四于該事件，曾為證人、鑒定人者?！沟?3條規(guī)定：「（第1項(xiàng)）公務(wù)員有下列各款情形之一者，當(dāng)事人得申請(qǐng)回避：一有前條所定之情形而不自行回避者。二有具體事實(shí)，足認(rèn)其執(zhí)行職務(wù)有偏頗之虞者。……（第5項(xiàng)）公務(wù)員有前條所定情形不自行回避，而未經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)回避者，應(yīng)由該公務(wù)員所屬機(jī)關(guān)依職權(quán)命其回避?！剐姓绦蚍ǖ?7條規(guī)定：「公務(wù)員在行政程序中，除基于職務(wù)上之必要外，不得與當(dāng)事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸。公務(wù)員與當(dāng)事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸時(shí)，應(yīng)將所往來(lái)之書(shū)面文件附卷，并對(duì)其他當(dāng)事人公開(kāi)。前項(xiàng)接觸非以書(shū)面為之者，應(yīng)作成書(shū)面紀(jì)錄，載明接觸對(duì)象、時(shí)間、地點(diǎn)及內(nèi)容?！蛊澑綆б惶嵴邽?，征收補(bǔ)償費(fèi)之決定機(jī)制，雖不必然非采合議制之委員會(huì)型態(tài)不可，惟因地價(jià)評(píng)議委員包含議員代表、地方公正人士、專家學(xué)者等，象征民意參與、公正、專業(yè)等意義，其評(píng)定結(jié)果當(dāng)較易為被征收人接受。惟經(jīng)查現(xiàn)行作法，除地價(jià)加成補(bǔ)償之成數(shù)，系由地價(jià)評(píng)議委員會(huì)于評(píng)議當(dāng)年期公告土地現(xiàn)值時(shí)同時(shí)評(píng)定，及土地改良費(fèi)部分未有具體查估規(guī)定外，土地改良物補(bǔ)償費(fèi)、營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償及遷移費(fèi)等則依內(nèi)政部所定查估基準(zhǔn)，并由各縣市參酌實(shí)際狀況自行訂定查估基準(zhǔn)核實(shí)查估后，即據(jù)以辦理補(bǔ)償，遇特殊情形，有認(rèn)定之困難或產(chǎn)生糾紛時(shí)，始于委托具有公信力之專業(yè)機(jī)構(gòu)查估后，提請(qǐng)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定（土地改良物部分）或由直轄市或縣（市）政府審核認(rèn)定之（營(yíng)業(yè)損失補(bǔ)償及遷移費(fèi)部分）。亦即，于正常情況下，查估后并未先提請(qǐng)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)定，僅于異議程序中，不服查處情形依法復(fù)議后，始提地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)議。其何以采與地價(jià)不同之評(píng)定程序？其查估結(jié)果是否公正超然？對(duì)不服查估結(jié)果之救濟(jì)程序，是否能實(shí)質(zhì)達(dá)到保障受補(bǔ)償人權(quán)益之功能？均有慎酌之處。況如前述，受補(bǔ)償人無(wú)陳述意見(jiàn)機(jī)會(huì)，查估結(jié)果較難獲得受補(bǔ)償人信服，可能因而徒增不必要之異議案件數(shù)量。復(fù)以，程序上雖規(guī)定被征收人不服時(shí)，得于征收公告期間內(nèi)提出異議，由主管機(jī)關(guān)循查處、提請(qǐng)地價(jià)評(píng)議委員會(huì)復(fù)議之程序處理，不服者亦得依法提起行政救濟(jì)。惟除非明顯錯(cuò)誤，否則主管機(jī)關(guān)或評(píng)議委員會(huì)不太可能推翻自己原來(lái)的決定，至于行政救濟(jì)，由于估價(jià)涉及專業(yè)技術(shù)及高度之行政裁量，裁量之妥適與否，法院并無(wú)審查權(quán)限，因此除非裁量本身明顯逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力，則涉及裁量是否違法問(wèn)題，法院始予審查，按行政裁量之妥適與否，法院固無(wú)權(quán)進(jìn)行審查，惟「逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力之行政處分，以違法論」、「行政機(jī)關(guān)依裁量權(quán)所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力者為限，行政法院得予撤銷(xiāo)」分別為行政訴訟法第4按行政裁量之妥適與否，法院固無(wú)權(quán)進(jìn)行審查，惟「逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力之行政處分，以違法論」、「行政機(jī)關(guān)依裁量權(quán)所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權(quán)限或?yàn)E用權(quán)力者為限，行政法院得予撤銷(xiāo)」分別為行政訴訟法第4條第2項(xiàng)及第201條所明定，因此個(gè)案中如當(dāng)事人主張，裁量決定本身有「裁量逾越」、「裁量濫用」之情形時(shí)，該等事由乃屬「裁量是否違法」之問(wèn)題，法院自仍有審查權(quán)限。公益原則與比例原則按「國(guó)家因公益需要，興辦下列各款事業(yè)，得征收私有土地；征收之范圍，應(yīng)以其事業(yè)所必須者為限：一國(guó)防事業(yè)。二交通事業(yè)。三公用事業(yè)。四水利事業(yè)。五公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)事業(yè)。六政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其它公共建筑。七教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè)。八社會(huì)福利事業(yè)。九國(guó)營(yíng)事業(yè)。十其它依法得征收土地之事業(yè)。」「征收土地于不妨礙征收目的之范圍內(nèi)，應(yīng)擇其損失最少之地方及方法為之」為土地征收條例第3條及同條例施行細(xì)則第2條第2項(xiàng)所明定，土地法第208條及其施行法第49條亦有類似規(guī)定，其除揭示公益需要原則外，亦已考慮到征收范圍限于事業(yè)所必須及應(yīng)擇損失最少之地方與方法之比例原則，惟查并非符合土地征收條例第3條規(guī)定目的或用途之事業(yè)，即得當(dāng)然任意征收私人土地，解釋上仍應(yīng)受土地相關(guān)法律及比例原則之限制。參司法院大法官釋字第409號(hào)解釋。且上開(kāi)參司法院大法官釋字第409號(hào)解釋。陳立夫，評(píng)「土地征收條例草案」，月旦法學(xué)雜志，第42期，1998年11月，頁(yè)100。以日本土地征收之公益衡量而言，系于事業(yè)認(rèn)定時(shí)為之，起業(yè)者（即需用土地人）必須是土地收用法第3條所定之事業(yè)、具有執(zhí)行該事業(yè)之充分意思和能力、事業(yè)計(jì)劃有助于土地適當(dāng)且合理之利用、征收土地系基于公益上之需要等要件，國(guó)土交通大臣或都道府縣知事始予認(rèn)定，其中后二項(xiàng)要件之判斷，必須以擬征收之土地供該事業(yè)使用時(shí)，就其「所得之公共利益」與「所失之利益」綜合比較衡量，而「所失之利益」包括因征收土地而失去之私人利益及公共利益，必須比較結(jié)果前者較后者為優(yōu)越，且確為公益所必要征收時(shí)，始足當(dāng)之。陳立夫，日本土地征收程序中之事業(yè)認(rèn)定，臺(tái)灣地政第陳立夫，日本土地征收程序中之事業(yè)認(rèn)定，臺(tái)灣地政第147期，1998年5月，頁(yè)17；陳立夫，日本土地征收制度之研究—以2001年修正之土地收用法為中心，行政院國(guó)家科學(xué)委員會(huì)專題研究計(jì)劃成果報(bào)告，2005年10我國(guó)土地征收程序，對(duì)于事業(yè)認(rèn)定之規(guī)范，僅土地法第211條：「需用土地人于聲請(qǐng)征收土地時(shí)，應(yīng)證明其興辦之事業(yè)已得法令之許可」，及土地征收條例第10條「需用土地人興辦之事業(yè)依法應(yīng)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可者，于申請(qǐng)征收土地或土地改良物前，應(yīng)將其事業(yè)計(jì)劃報(bào)經(jīng)目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可?！怪?guī)定，實(shí)務(wù)上，所謂「事業(yè)主管機(jī)關(guān)許可證明文件」，僅規(guī)定系指依組織權(quán)責(zé)或行政授權(quán)規(guī)定，由有權(quán)核準(zhǔn)興辦該事業(yè)之主管機(jī)關(guān)核發(fā)之許可證明文件，包括項(xiàng)目核定之事業(yè)計(jì)劃文件或依年度施政計(jì)劃所編列之預(yù)算證明（須含擬興辦事業(yè)之計(jì)劃名稱），若該預(yù)算證明未能涵蓋擬興辦之計(jì)劃名稱者，應(yīng)補(bǔ)附其它相關(guān)證明文件。內(nèi)政部86年11月25日臺(tái)內(nèi)地字第8683598號(hào)函。內(nèi)政部86年11月25史尚寬，前揭文（同注33），頁(yè)515。土地征收作業(yè)手冊(cè)，內(nèi)政部編印，2004年8月，頁(yè)62。大法官釋字第409號(hào)解釋理由書(shū)略以：「征收土地對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生嚴(yán)重影響，舉凡征收土地之各項(xiàng)要件及應(yīng)踐行之程序，法律規(guī)定應(yīng)不厭其詳。有關(guān)征收目的及用途之明確具體、衡量公益之標(biāo)準(zhǔn)以及征收急迫性因素等，均應(yīng)由法律予以明定，俾行政主管機(jī)關(guān)處理征收事件及司法機(jī)關(guān)為適法性審查有所依據(jù)。尤其于征收計(jì)劃確定前，應(yīng)聽(tīng)取土地所有權(quán)人及利害關(guān)系人之意見(jiàn)，俾公益考慮與私益維護(hù)得以兼顧，且有促進(jìn)決策之透明化作用。」另附帶一提者，協(xié)議價(jià)購(gòu)或以其它方式取得雖屬土地征收之前置程序，惟以土地征收，畢竟對(duì)人民財(cái)產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，其應(yīng)為取得用地之「最后手段」，而非「優(yōu)先手段」，如土地征收所要實(shí)現(xiàn)之目的，得以其它較輕微侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)人權(quán)利之方式達(dá)成時(shí)，需用土地人自應(yīng)選擇被征收土地所有權(quán)人損害最少之方式為之，若需用土地人選擇最不利被征收土地所有權(quán)人之方式為取得土地之方法，即系裁量之濫用，自為法所不許。簡(jiǎn)言之，土地征收宜于難以協(xié)議購(gòu)買(mǎi)等私法行為取得所需用地時(shí)，始得為之，從而，此項(xiàng)前置協(xié)議程序，仍應(yīng)受比例原則之檢驗(yàn)，始符合實(shí)質(zhì)上正當(dāng)程序之基本要求。土地征收條例既已將協(xié)議列為需用土地人申請(qǐng)征收前之先行程序，則需用土地人與被征收人進(jìn)行協(xié)議時(shí)，不但應(yīng)不厭其煩、想盡辦法達(dá)成協(xié)議，且協(xié)議價(jià)購(gòu)之價(jià)格高低，更是能否達(dá)成協(xié)議之主要關(guān)鍵因素，宜優(yōu)于征收之法定補(bǔ)償價(jià)格（最好是接近市價(jià)），并有一定之討價(jià)彈性空間，始能真正達(dá)成協(xié)議，否則，倘需用土地人存有最后終究要采征收方式取得之心態(tài)，虛應(yīng)了事，勢(shì)將失去協(xié)議之實(shí)質(zhì)意義。我國(guó)土地征收之實(shí)務(wù)作法，向有將征收當(dāng)作公共事業(yè)用地取得之當(dāng)然手段、過(guò)于輕易發(fā)動(dòng)征收之詬病，究其原因，除了以往辦理征收時(shí)，協(xié)議并非先行必經(jīng)程序外，主要仍系由于協(xié)議價(jià)格無(wú)可受公評(píng)之客觀標(biāo)準(zhǔn)，承辦人員怕落入圖利之罪嫌，乃徑以征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作為協(xié)議價(jià)格，沒(méi)有太大之彈性空間，協(xié)議時(shí)亦多以召集全體所有權(quán)人開(kāi)會(huì)之方式為之，未針對(duì)土地所有權(quán)人進(jìn)行個(gè)別交涉，此種作法實(shí)已流于形式，有違協(xié)議之立法本意，宜盡速謀求改善。結(jié)論或許，我們還不至于說(shuō)：沒(méi)有程序的公正，就沒(méi)有實(shí)質(zhì)的公正；沒(méi)有程序保障的地方，就不會(huì)有真正的權(quán)利保障。然而，誠(chéng)如JerryL.Mashaw所言，維護(hù)法律程序自身的公正性、人道性、或合理性，其最終目的是使那些受裁決結(jié)果影響之人的尊嚴(yán)得到尊重。此種正當(dāng)程序的尊嚴(yán)價(jià)值，正是保障人權(quán)所追求與亟力達(dá)成者。在土地征收過(guò)程中，需用土地人往往亦為征收之決定者或執(zhí)行者，很容易從自身利益出發(fā)，濫用行政權(quán)力，任意征收土地，損及人民和社會(huì)利益。為防止征收機(jī)關(guān)濫用征收權(quán)，構(gòu)成對(duì)人民利益的不當(dāng)干預(yù)和損害，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚩梢灶A(yù)先設(shè)定征收機(jī)關(guān)的權(quán)限，規(guī)范征收機(jī)關(guān)的行為，以保證行政權(quán)力的公正合理行使。此外，正當(dāng)合理的征收程序亦可節(jié)約成本，提高行政效率，增強(qiáng)被征收者對(duì)行政機(jī)關(guān)征收行為的信服度，避免產(chǎn)生糾紛，促使土地征收的順利進(jìn)行，其價(jià)值與功能實(shí)不容忽視。我國(guó)土地征收制度，在2000年制定土地征收條例，并配合行政程序法之實(shí)施后，對(duì)于正當(dāng)法律程序之最低基本要求，均已有較進(jìn)步之規(guī)定，惟如深入探討，則諸如核準(zhǔn)征收前預(yù)先告知之加強(qiáng)、嚴(yán)謹(jǐn)聽(tīng)證程序之采用、聽(tīng)取被征收人陳述意見(jiàn)權(quán)責(zé)之厘清、公共利益之衡量、協(xié)議程序之落實(shí)；補(bǔ)償費(fèi)決定前之預(yù)先告知、給予當(dāng)事人陳述意見(jiàn)之機(jī)會(huì)、補(bǔ)償費(fèi)查估后考慮先提地價(jià)評(píng)議委員會(huì)評(píng)議等，均尚有進(jìn)步空間，宜速檢討改進(jìn)，期能在被征收人參與、肯定公益需要、及感受尊重與決定中立情況下，達(dá)成保障人民財(cái)產(chǎn)權(quán)益、恢弘法治之目標(biāo)。參考文獻(xiàn)丁瑋，美國(guó)憲法上的正當(dāng)法律程序—一個(gè)歷史的視角，中國(guó)政法大學(xué)博士論文，2005年4月。土地征收作業(yè)手冊(cè)，內(nèi)政部編印，2004年8月。史尚寬，土地法原論，正中書(shū)局，1975年2月臺(tái)5版。石磊，土地征收三論，中國(guó)政法大學(xué)碩士論文，2005年4月。李建良，行政程序法與正當(dāng)法律程序—初論行政程序法的立法目的與規(guī)范內(nèi)涵，憲政時(shí)代第25卷第3期，2000年1月。李鴻毅，土地法論，三民書(shū)局，1999年9月，增修24版。沈巋譯，JerryL.Mashaw著，行政國(guó)的正當(dāng)程序，高等教育出版社，2005年11月1版。孫笑俠，程序的法理，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院博士論文，2000年4月。高秦偉，正當(dāng)行政程序的判斷模式，法商研究，2004年第4期。郭介恒，正當(dāng)法律程序—美國(guó)法制之比較研究，憲法體制與法治行政—城仲模教授六秩華誕祝壽論文集第二冊(cè)，三民書(shū)局，1998年7月初版。陳立夫，日本土地征收程序中之事業(yè)認(rèn)定，臺(tái)灣地政第147期，1998年5月。陳立夫，評(píng)「土地征收條例草案」，月旦法學(xué)雜志，第42期，1998年11月。陳立夫，土地法漫談，行政院法規(guī)委員會(huì)演講資料，2005年8月30日。陳立夫，日本土地征收制度之研究—以2001年修正之土地收用法為中心，行政院國(guó)家科學(xué)委員會(huì)專題研究計(jì)劃成果報(bào)告，2005年10月31日。陳瑞華，程序正義論—從刑事審判角度的分析，中外法學(xué)第2期，1997年。湯德宗，論憲法上的正當(dāng)程序保障，憲政時(shí)代第25卷第4期，2000年4月。湯德宗，論行政程序的正當(dāng)程序，月旦法學(xué)雜志第55期，1999年12月。廖元豪，行政程序的憲法化—論行政處分之「正當(dāng)程序」，世新大學(xué)學(xué)報(bào)第9期，1999年10月。葉俊榮，環(huán)境行政的正當(dāng)法律程序，國(guó)立臺(tái)灣大學(xué)法學(xué)叢書(shū)編輯委員會(huì)編輯，2001年11月2刷。蔡茂寅，行政程序法草案之重要內(nèi)容（三）--重要之程序規(guī)定--，行政程序法草案研討會(huì)論文集，臺(tái)大法律系主辦，1999年2月。蔡茂寅、李建良、林明鏘、周志宏合著，行政程序法實(shí)用，學(xué)林出版，2001年1月1版再刷?；贑8051F單片機(jī)直流電動(dòng)機(jī)反饋控制系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與研究基于單片機(jī)的嵌入式Web服務(wù)器的研究MOTOROLA單片機(jī)MC68HC（8）05PV8/A內(nèi)嵌EEPROM的工藝和制程方法及對(duì)良率的影響研究基于模糊控制的電阻釬焊單片機(jī)溫度控制系統(tǒng)的研制基于MCS-51系列單片機(jī)的通用控制模塊的研究基于單片機(jī)實(shí)現(xiàn)的供暖系統(tǒng)最佳啟停自校正（STR）調(diào)節(jié)器單片機(jī)控制的二級(jí)倒立擺系統(tǒng)的研究基于增強(qiáng)型51系列單片機(jī)的TCP/IP協(xié)議棧的實(shí)現(xiàn)基于單片機(jī)的蓄電池自動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)基于32位嵌入式單片機(jī)系統(tǒng)的圖像采集與處理技術(shù)的研究基于單片機(jī)的作物營(yíng)養(yǎng)診斷專家系統(tǒng)的研究基于單片機(jī)的交流伺服電機(jī)運(yùn)動(dòng)控制系統(tǒng)研究與開(kāi)發(fā)基于單片機(jī)的泵管內(nèi)壁硬度測(cè)試儀的研制基于單片機(jī)的自動(dòng)找平控制系統(tǒng)研究基于C8051F040單片機(jī)的嵌入式系統(tǒng)開(kāi)發(fā)基于單片機(jī)的液壓動(dòng)力系統(tǒng)狀態(tài)監(jiān)測(cè)儀開(kāi)發(fā)模糊Smith智能控制方法的研究及其單片機(jī)實(shí)現(xiàn)一種基于單片機(jī)的軸快流CO〈,2〉激光器的手持控制面板的研制基于雙單片機(jī)沖床數(shù)控系統(tǒng)的研究基于CYGNAL單片機(jī)的在線間歇式濁度儀的研制基于單片機(jī)的噴油泵試驗(yàn)臺(tái)控制器的研制基于單片機(jī)的軟起動(dòng)器的研究和設(shè)計(jì)基于單片機(jī)控制的高速快走絲電火花線切割機(jī)床短循環(huán)走絲方式研究基于單片機(jī)的機(jī)電產(chǎn)品控制系統(tǒng)開(kāi)發(fā)基于PIC單片機(jī)的智能手機(jī)充電器基于單片機(jī)的實(shí)時(shí)內(nèi)核設(shè)計(jì)及其應(yīng)用研究基于單片機(jī)的遠(yuǎn)程抄表系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與研究基于單片機(jī)的煙氣二氧化硫濃度檢測(cè)儀的研制基于微型光譜儀的單片機(jī)系統(tǒng)單片機(jī)系統(tǒng)軟件構(gòu)件開(kāi)發(fā)的技術(shù)研究基于單片機(jī)的液體點(diǎn)滴速度自動(dòng)檢測(cè)儀的研制基于單片機(jī)系統(tǒng)的多功能溫度測(cè)量?jī)x的研制基于PIC單片機(jī)的電能采集終端的設(shè)計(jì)和應(yīng)用基于單片機(jī)的光纖光柵解調(diào)儀的研制氣壓式線性摩擦焊機(jī)單片機(jī)控制系統(tǒng)的研制基于單片機(jī)的數(shù)字磁通門(mén)傳感器基于單片機(jī)的旋轉(zhuǎn)變壓器-數(shù)字轉(zhuǎn)換器的研究基于單片機(jī)的光纖Bragg光柵解調(diào)系統(tǒng)的研究單片機(jī)控制的便攜式多功能乳腺治療儀的研制基于C8051F020單片機(jī)的多生理信號(hào)檢測(cè)儀基于單片機(jī)的電機(jī)運(yùn)動(dòng)控制系統(tǒng)設(shè)計(jì)Pico專用單片機(jī)核的可測(cè)性設(shè)計(jì)研究基于MCS-51單片機(jī)的熱量計(jì)基于雙單片機(jī)的智能遙測(cè)微型氣象站MCS-51單片機(jī)構(gòu)建機(jī)器人的實(shí)踐研究基于單片機(jī)的輪軌力檢測(cè)基于單片機(jī)的GPS定位儀的研究與實(shí)現(xiàn)基于單片機(jī)的電液伺服控制系統(tǒng)\t"_blan