對(duì)監(jiān)理行為的法律分析

個(gè)人資料整理 僅限學(xué)習(xí)使用對(duì)監(jiān)理行為的法律分析內(nèi)容簡(jiǎn)介:文章從法律層面分析了監(jiān)理咨詢工作目前存在的法律責(zé)任界限不清的現(xiàn)狀，各級(jí)政府出臺(tái)的文件說(shuō)法不一，監(jiān)理工作法律責(zé)任模糊，急需理清關(guān)系，明確責(zé)任。關(guān)鍵詞：監(jiān)理行為法律界定施工監(jiān)理都有哪些行為？為了使文章立意清晰，這里所提到的監(jiān)理行為，筆者簡(jiǎn)單的歸類為三個(gè)方面、兩個(gè)層次。三個(gè)方面是指，其一，對(duì)施工單位的監(jiān)理行為。當(dāng)其質(zhì)量、安全管理水平出現(xiàn)下降趨勢(shì)或已經(jīng)暴露出較嚴(yán)重問(wèn)題時(shí)，對(duì)施工單位發(fā)出的監(jiān)理指令，要求其立即整改并符合相關(guān)要求；其二，對(duì)設(shè)計(jì)單位的監(jiān)理指令。對(duì)設(shè)計(jì)文件，當(dāng)發(fā)現(xiàn)有不符合強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)要求時(shí)，監(jiān)理通過(guò)建設(shè)單位向其提出建議或意見，以達(dá)到設(shè)計(jì)符合相關(guān)規(guī)定和要求；其三，對(duì)建設(shè)單位的行為。當(dāng)監(jiān)理認(rèn)為需要進(jìn)行提示、勸戒、警告、告知、要求時(shí)，向建設(shè)單位發(fā)出的建議或意見性信息令。兩個(gè)層次是指：向與監(jiān)理機(jī)構(gòu)處于同一層次的施工單位工程管理班子發(fā)出的信息指令和監(jiān)理機(jī)構(gòu)對(duì)承包商發(fā)出的不僅涉及工程班子同時(shí)也涉及其上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的信息指令。b5E2RGbCAP一、問(wèn)題的提出對(duì)監(jiān)理行為的上述歸類和層次界定，估計(jì)業(yè)內(nèi)人士不會(huì)有什么意見分歧。但一段時(shí)間以來(lái)，施工監(jiān)理行為的法律界定上，卻出現(xiàn)了較大的差異和表述，令人十分困惑。 p1EanqFDPw大家都還記得，2009年上海蓮花河畔新建小區(qū)7#樓倒覆事件發(fā)生后，在對(duì)監(jiān)理行為的法律界定上，開始出現(xiàn)較大的表述差異。分析事故產(chǎn)生的原因，責(zé)任人中包括了建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)人。對(duì)監(jiān)理人的責(zé)任界定，歸結(jié)為沒有及時(shí)向政府主管部門報(bào)告。2018年《建設(shè)監(jiān)理》雜志發(fā)表了一篇署名文章，對(duì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)總監(jiān)的判決，從現(xiàn)行法律法規(guī)的角度給予了全面評(píng)述，該文章作者的結(jié)論與判決是完全相反的。顯而易見，在現(xiàn)型法律法規(guī)中，監(jiān)理行為的法律界定的確存在模糊不清的現(xiàn)狀。DXDiTa9E3d二、現(xiàn)行法規(guī)對(duì)監(jiān)理行為的法律界定存在巨大差異這里筆者按照時(shí)間順序，將監(jiān)理行為的法律界定存在的差異做一總結(jié)性表述，主要反映國(guó)家、地方<主要是指上海市）在同一問(wèn)題上的表述差異。應(yīng)當(dāng)說(shuō)明的是，此處筆者僅關(guān)注安全質(zhì)量出現(xiàn)重大隱患或問(wèn)題時(shí)監(jiān)理行為的法律界定RTCrpUDGiT1/4個(gè)人資料整理 僅限學(xué)習(xí)使用GB50319-2000《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》，第五章工程質(zhì)量控制工作，第5.4.12條款“監(jiān)理人員發(fā)現(xiàn)施工存在重大質(zhì)量隱患，可能造成質(zhì)量事故或已經(jīng)造成質(zhì)量事故時(shí)，應(yīng)通過(guò)總監(jiān)理工程師及時(shí)下達(dá)工程暫停令，要求承包單位停工整改。總監(jiān)理工程師下達(dá)工程暫停令和簽署工程復(fù)工報(bào)審表，宜事先向建設(shè)單位報(bào)告”。請(qǐng)讀者注意，這里沒有提到建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理的報(bào)告采取怎樣的態(tài)度以及監(jiān)理應(yīng)該如何處置的問(wèn)題。 5PCzVD7HxA2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的第393號(hào)令《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，第十四條“工程監(jiān)理單位在實(shí)施監(jiān)理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時(shí)停止施工，并及時(shí)報(bào)告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告 ”。這里仍然沒有提到建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理的報(bào)告采取怎樣的態(tài)度以及監(jiān)理應(yīng)該如何處置的問(wèn)題。 jLBHrnAILg2008年上海市發(fā)布了DG/TJ08-2035-2008《建設(shè)工程施工安全監(jiān)理規(guī)程》，此文為上海市地方法規(guī)。其中第 7章中7.1.7“報(bào)告”一節(jié)中的第2款規(guī)定“對(duì)施工單位不執(zhí)行工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)指令，對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)存在的安全事故隱患拒不整改或不停工整改的，工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)報(bào)告給有關(guān)部門，以電話形式報(bào)告的應(yīng)有電話記錄，并及時(shí)補(bǔ)充書面報(bào)告。 ”這里也沒有提到建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理的報(bào)告采取怎樣的態(tài)度以及監(jiān)理應(yīng)該如何處置的問(wèn)題。 xHAQX74J0X2018年7月，上海市以滬建交【2018】623號(hào)文，發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)本市建設(shè)工程監(jiān)理管理的若干規(guī)定》，其中第五條中的第 <十三）款規(guī)定“工程總監(jiān)理工程師應(yīng)嚴(yán)格履行現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理權(quán)利，在實(shí)施監(jiān)理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在安全事故和質(zhì)量隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時(shí)停止施工，并及時(shí)書面報(bào)告建設(shè)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，建設(shè)單位拒不簽收的，工程總監(jiān)理工程師應(yīng)及時(shí)向工程監(jiān)督的質(zhì)量安全監(jiān)督部門報(bào)告?！闭?qǐng)讀者注意，這里第一次出現(xiàn)了施工單位拒不整改或不停止施工，向建設(shè)單位報(bào)告建設(shè)單位又拒不簽收情況時(shí)，對(duì)監(jiān)理行為法律界定的比較詳細(xì)的敘述。但可惜此文不是法規(guī)，而僅僅是上海市地方政府文件。 LDAYtRyKfE2018年9月，上海市以滬建交聯(lián)<2018）869號(hào)文，發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)本市保障性住宅工程質(zhì)量管理的通知》，該文中的第二章2/4個(gè)人資料整理 僅限學(xué)習(xí)使用第<七）條做出了與上面相同的規(guī)定。 <此處略）Zzz6ZB2Ltk2018年4月，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局以第 36號(hào)文，發(fā)布了《建設(shè)工程安全設(shè)施“三同時(shí)”監(jiān)督管理暫行辦法》。在該辦法的第四章，第二十條規(guī)定 “工程監(jiān)理單位再實(shí)施監(jiān)理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)存在事故隱患的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位整改；情況嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)要求施工單位暫時(shí)停止施工，并及時(shí)報(bào)告生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位。施工單位拒不整改或者不停止施工的，工程監(jiān)理單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)主管部門報(bào)告?！闭?qǐng)讀者注意，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督總局的文件，仍然回避了建設(shè)單位這一重要因素，當(dāng)建設(shè)單位拒不簽收時(shí)監(jiān)理行為如何界定？ dvzfvkwMI12018年4月上海市頒發(fā)了《危險(xiǎn)性較大的分部分項(xiàng)工程安全管理規(guī)范》，作為地方性法規(guī)，在上述問(wèn)題上監(jiān)理單位的行為仍然回避了建設(shè)單位拒不簽收的處置辦法和法律如何界定。rqyn14ZNXI三、監(jiān)理行為的法律界定應(yīng)當(dāng)有一個(gè)比較清晰的概念綜合以上我們不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家有關(guān)部委辦推出的相關(guān)法規(guī)性文件，基本上都維持了《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的規(guī)定界限。上海市在推出相關(guān)政府文件時(shí)，全面借鑒了蓮花河畔新建小區(qū)7#樓倒覆的事故教訓(xùn)，當(dāng)建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)提交的建議性信息指令拒不簽收的情況，做出了明確規(guī)定，即當(dāng)委托單位據(jù)簽收時(shí)，可以越過(guò)建設(shè)單位直接向建設(shè)主管部門<安質(zhì)監(jiān)站）報(bào)告<甚至沒有強(qiáng)調(diào)必須以書面形式）。EmxvxOtOco據(jù)筆者了解，在此問(wèn)題上業(yè)界存在較大的爭(zhēng)議。不管是國(guó)家部委辦還是地方政府<上海市），盡管文件的出處和渠道有所不同，以法律法規(guī)或政府紅頭文件的形式，都對(duì)監(jiān)理行為的法律界定具有必須履行且同屬判定依據(jù)范疇。但其中的確存在地方法規(guī)不能超躍上位法的嚴(yán)格界限，這是法律程序所不能允許的。所以我們非常理解上海市在出臺(tái)地方法規(guī)時(shí)仍在相關(guān)問(wèn)題上沒有突破上位法的界限，但對(duì)比較突出的監(jiān)理與建設(shè)單位之間的矛盾和由此產(chǎn)生的社會(huì)問(wèn)題導(dǎo)致政府對(duì)建設(shè)工程重大安全質(zhì)量事故失控現(xiàn)象以紅頭文件的形式作出嚴(yán)格規(guī)定，自然在法律意義上是與相關(guān)法規(guī)相矛盾的。SixE2yXPq5從嚴(yán)格意義上講，監(jiān)理是接受建設(shè)單位委托開展監(jiān)理咨詢服務(wù)的。沒有建設(shè)單位的委托，監(jiān)理機(jī)構(gòu)開展對(duì)委托工程的監(jiān)督管理咨詢服務(wù)和監(jiān)理企業(yè)的生存發(fā)展就無(wú)從談起。如果完全按照市場(chǎng)化的管理開展監(jiān)理咨詢服務(wù)，可能監(jiān)理的法律責(zé)任也不會(huì)像現(xiàn)在這樣顯得沉重。正因?yàn)槲覈?guó)的監(jiān)理事業(yè)是國(guó)家強(qiáng)制推3/4個(gè)人資料整理 僅限學(xué)習(xí)使用行的，施工監(jiān)理是質(zhì)量、安全監(jiān)督的重要角色，那就凸顯監(jiān)理工作不僅是為建設(shè)單位，更多的是為社會(huì)、為國(guó)家、為人民在履行監(jiān)督職責(zé)。從委托與接受委托的關(guān)系看，如果監(jiān)理單位敢于在關(guān)鍵時(shí)刻越過(guò)建設(shè)單位，直接向政府主管本門報(bào)告，則完全違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則，到底應(yīng)該誰(shuí)向誰(shuí)負(fù)責(zé)？顯然是矛盾的且難以理清關(guān)系。6ewMyirQFL筆者參加過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)舉辦的幾次有關(guān)會(huì)議，對(duì)相關(guān)問(wèn)題，行業(yè)協(xié)會(huì)的的確確僅有嘆息聲而無(wú)能為力。究竟應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)改變目前監(jiān)理工作的尷尬局面，是到了必須要加以解決的地步了。kavU42VRUs四、結(jié)束語(yǔ)筆者建議應(yīng)該盡快修改相關(guān)法規(guī)。鑒于目前我國(guó)建筑市場(chǎng)存在的諸多矛盾和亂象，政府首當(dāng)其沖是第一責(zé)任人，當(dāng)建設(shè)工程出現(xiàn)重大安全質(zhì)量責(zé)任事故時(shí)，拿不成熟的法律法規(guī)和責(zé)任界定模糊來(lái)推脫政府的責(zé)任，顯然不能長(zhǎng)久。政府應(yīng)當(dāng)負(fù)起責(zé)任，這種責(zé)任以國(guó)內(nèi)目前的現(xiàn)狀，監(jiān)理咨詢企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)是無(wú)能為力的。我們樂觀的看到，上海近期推出，凡政府投資的建設(shè)工程，監(jiān)理酬金一律在現(xiàn)有國(guó)家制定的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上上浮20%，且通過(guò)政府財(cái)政直接向監(jiān)理單位撥款，以此回避建設(shè)單位現(xiàn)場(chǎng)管理人員可能出現(xiàn)的不規(guī)范行為。這可以看做是受監(jiān)工程當(dāng)其質(zhì)量、安全出現(xiàn)比較嚴(yán)重的事態(tài)時(shí)，建設(shè)單位對(duì)監(jiān)理單位的信息指令拒不簽收的一種處置辦法。但這畢竟僅僅是政府投資工程，大量的企業(yè)甚至民營(yíng)資本投資的建設(shè)工程在