二十年中國(guó)公車制度改革回顧

二十年中國(guó)公車制度改革回顧

中國(guó)公共交通系統(tǒng)的改革是不可避免的。二十年來(lái)我們進(jìn)行了多方探索，但至今收效甚微，甚至處在一種尷尬境地。公車改革的三種現(xiàn)狀中國(guó)的公車制度改革從1986年開始。當(dāng)時(shí)的背景是，1982年開始了中國(guó)改革開放以來(lái)的第一次機(jī)構(gòu)改革。當(dāng)時(shí)，作為機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)之一的內(nèi)蒙古卓資縣，于1986年成立了機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，把原來(lái)分散管理的車輛實(shí)行了統(tǒng)一管理。到1989年，卓資縣又把機(jī)關(guān)事務(wù)管理局改為“機(jī)關(guān)服務(wù)公司”，退出政府系列，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)和管理，從而把公務(wù)用車等后勤工作變?yōu)樯唐坊氖袌?chǎng)服務(wù)。應(yīng)該說，這在我國(guó)各級(jí)政府中是首次觸及車輛管理體制改革問題。由于這一改革取消了領(lǐng)導(dǎo)的專車，領(lǐng)導(dǎo)用車也需花錢租用，當(dāng)時(shí)譽(yù)之為領(lǐng)導(dǎo)者的“自我剝奪”。但這一改革并未能在全國(guó)推開。此后，到1994年，國(guó)家有關(guān)部門做出了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)汽車配備和使用管理的規(guī)定》，主要內(nèi)容是限制配備專車的人數(shù)（只限于正部級(jí)配專車），并未涉及公車的管理體制。接著，又有了1998年大慶的公務(wù)用車制度改革。這次改革規(guī)模較大，涉及63個(gè)部門、316臺(tái)公車，內(nèi)容是向公車私有化和供車市場(chǎng)化方向發(fā)展。但此次改革仍未大規(guī)模推廣。1998年，根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)群眾來(lái)信建議改革公車制度的批示，由國(guó)務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室牽頭，財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、國(guó)管局、中管局等部門參加，組建了一個(gè)專門課題組，提出了我國(guó)公務(wù)用車制度改革的基本設(shè)想，并下發(fā)征求意見，基本思路與大慶的改革相同。后來(lái)由于意見難于統(tǒng)一，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)責(zé)成進(jìn)一步調(diào)查研究，事情又拖了下來(lái)。不過，2000年以后，這方面的改革又熱鬧了起來(lái)。見諸報(bào)刊和網(wǎng)絡(luò)的先后有錫山、昆山、海安、資興、南京鼓樓區(qū)、杭州西湖區(qū)、重慶經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等的改革，江蘇214個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革，以及浙江義烏13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的改革等。各地的措施雖千差萬(wàn)別，但方向是一致的，都是向逐步減少甚至取消公車邁進(jìn)。但改革中問題也不少，而且阻力相當(dāng)大。因此，全國(guó)改革中出現(xiàn)了參差不齊的情況。改的只管改了，并無(wú)人肯定；不改的只管過日子，也無(wú)人督促（當(dāng)然更談不上批評(píng)）。中央既沒有統(tǒng)一部署，各地只能憑群眾呼聲和即時(shí)領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)知自行決策。有的甚至改到一半又叫停。從全國(guó)看，很多地方處在了亦停亦改、亦改亦停狀態(tài)。目前各地普遍存在的現(xiàn)象是，養(yǎng)車費(fèi)用大得驚人。在2003年全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，一個(gè)委員在提案中談到，某個(gè)廳級(jí)單位，30多人，一年的人頭費(fèi)76萬(wàn)元，而公車費(fèi)用就花去60萬(wàn)元。浙江義烏13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道149輛車，年耗費(fèi)1453萬(wàn)元；而資興市的122輛車，也要耗費(fèi)600多萬(wàn)元。據(jù)以上幾個(gè)單位的資料，單車年耗費(fèi)最少是5萬(wàn)元，多的11萬(wàn)元，平均7～8萬(wàn)元是肯定的。在這個(gè)背景下，原來(lái)的公務(wù)用車制度存在許多弊端且越來(lái)越明顯，社會(huì)實(shí)在難以承受。概括其弊端，大致包括如下幾個(gè)方面：公車私用現(xiàn)象嚴(yán)重；車輛維護(hù)費(fèi)用有許多“貓膩”，常常構(gòu)成財(cái)政支出的無(wú)底洞；領(lǐng)導(dǎo)干部坐車成了身份的標(biāo)志，互相攀比，大購(gòu)超標(biāo)準(zhǔn)小汽車，助長(zhǎng)官僚主義；“車輪腐敗”嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)、政風(fēng)等等。公車制度改革的基本原則是什么？當(dāng)一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在較低水平時(shí)，公車改革的程度也會(huì)處在較低水平。而經(jīng)濟(jì)是不斷發(fā)展的，公車改革也就應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)展。從這個(gè)意義上說，它不是一蹴而就的，應(yīng)該是逐漸到位的。而且在同一個(gè)國(guó)家，不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在不同的水平上，因而在不同地區(qū)，公車改革的進(jìn)程也是不能同步的。這就是我們前面說的各地出現(xiàn)參差不齊現(xiàn)象的原因。這種現(xiàn)象既是合理的，也是必然的。因此，在研究中國(guó)東部、中部和西部公車改革時(shí)，千萬(wàn)不能一刀切。仔細(xì)研究發(fā)現(xiàn)，公車改革除與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)外，更與領(lǐng)導(dǎo)人的覺悟和素質(zhì)有關(guān)。從這個(gè)意義上說，各地即使都在改革，模式和方法也應(yīng)是多種多樣的。從目前的現(xiàn)實(shí)看,各地采取的措施相當(dāng)不同,大致包括:(1)統(tǒng)一由一個(gè)政府部門經(jīng)管車輛,實(shí)行獨(dú)立核算。各部門用車必須有一定的財(cái)務(wù)手續(xù)。這樣可以增強(qiáng)管理的責(zé)任心,也給用車人以一定的約束,減少公車私用和不必要的消耗。(2)管車部門公司化,與用車單位實(shí)現(xiàn)契約化,改內(nèi)部使用為外部使用。實(shí)際是一種不同市場(chǎng)主體間的勞務(wù)提供或生產(chǎn)資料提供。這種形式類似政府采購(gòu),由于有了利益驅(qū)動(dòng),雙方的核算精神更強(qiáng),更符合效率原則。其中,供車方可以是原來(lái)的機(jī)關(guān)服務(wù)公司,也可以通過競(jìng)爭(zhēng)與招標(biāo)方式,與社會(huì)其他公司建立這種契約關(guān)系,以刺激供車者提供更好的服務(wù)。(3)取消公車,把公車私有化,然后再通過招標(biāo)、契約方式,把這些車倒租回來(lái)。江蘇有地方把這叫做“反租倒包”,它也能提高雙方的核算意識(shí)，節(jié)約經(jīng)費(fèi)。（4）實(shí)行雙軌制，取消中低層公務(wù)員的公務(wù)用車，保留高層公務(wù)員的公務(wù)用車，保留必要的禮儀用車，同時(shí)發(fā)給中低層公務(wù)員一定的公車補(bǔ)貼。補(bǔ)貼發(fā)放又可分為用車券形式、賬目定額管理形式、現(xiàn)金發(fā)放形式。（5）另一種的雙軌制，即老人老辦法，新人新辦法，原來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)保留配發(fā)的公車，新提的領(lǐng)導(dǎo)不再配車而實(shí)行用車補(bǔ)貼的制度。大慶車改時(shí)曾這樣做過，但這只是一個(gè)過渡辦法。（6）基本取消公車，主要靠個(gè)人帶車完成公務(wù)，同時(shí)在工資制度上給予補(bǔ)償。以上辦法，是各地根據(jù)自己情況進(jìn)行的嘗試。其實(shí)無(wú)論哪種辦法，只要符合減少公車數(shù)量、節(jié)約財(cái)政支出、并保證公務(wù)順利進(jìn)行，都值得肯定。何況“淺層次”的改革還會(huì)逐步推出“深層次”的改革。公車制度改革的目的不完全在節(jié)約，也不完全在效率。它還在于反對(duì)官僚主義，密切干群關(guān)系。因此，加強(qiáng)對(duì)廣大公務(wù)員的教育，使大家提高對(duì)這一改革的認(rèn)識(shí)，是非常必要的。同時(shí)，如果把公車制度改革納入整個(gè)中國(guó)改革的大框架中去看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)公車改革只是制度改革的一部分。但改革畢竟是公務(wù)員的又一次利益調(diào)整，而改革的動(dòng)力又常常是跟利益聯(lián)在一起的。這些年公務(wù)用車制度改革所以步履艱難，恐怕就是利益機(jī)制的作用：一方面有反對(duì)自我剝奪的力量阻礙，另一方面有對(duì)利益分配不公而造成的冷淡情緒。因此，恰當(dāng)處理公務(wù)員的利益得失，是改革成功與否的關(guān)鍵?？偟脑瓌t應(yīng)是：在國(guó)家得到利益的同時(shí)，也要從整體上使公務(wù)員利益不受損失。而在公務(wù)員內(nèi)部則要求體現(xiàn)公正和公平。倘若只有一小部分公務(wù)員得利而大部分公務(wù)員沒有利益，則大部分公務(wù)員的改革動(dòng)力就會(huì)消失，甚至變成阻力。因此，改革過程中要堅(jiān)決杜絕徇私舞弊現(xiàn)象，這個(gè)問題，在補(bǔ)貼發(fā)放中尤應(yīng)注意。有一個(gè)市，改革公車制度時(shí)只給副科級(jí)以上公務(wù)員補(bǔ)貼或交通費(fèi)補(bǔ)貼，個(gè)人買車后還可把一年的補(bǔ)貼費(fèi)一次性發(fā)給個(gè)人。而一般公務(wù)員則只按公出的差旅費(fèi)制度逐次報(bào)銷車票，個(gè)人購(gòu)車也不補(bǔ)助。這種做法，肯定會(huì)造成一般公務(wù)員對(duì)改革的冷淡。執(zhí)行公車制度，杜絕公車?yán)速M(fèi)，也不是“政治”改革任何改革都不會(huì)是十全十美的，在帶來(lái)正面結(jié)果的同時(shí)，往往也會(huì)帶來(lái)某些負(fù)面結(jié)果。公車改革也不例外。比如，當(dāng)公車取消后，某些人可能會(huì)一邊拿補(bǔ)貼，一邊又想辦法從別的渠道“找”車坐，從而把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到社會(huì)上。再比如，既然補(bǔ)貼已發(fā)到個(gè)人頭上，那么有些人就會(huì)在工作中“偷工減料”，該去的地方不去或少去，該辦的事不辦或少辦，或變直接辦為間接辦，影響工作質(zhì)量。這些問題，就要靠整個(gè)國(guó)家服務(wù)型政府建設(shè)的深化和其他配套的改革措施予以解決。比如建立科學(xué)的干部考核考績(jī)制度、工作統(tǒng)計(jì)制度、公務(wù)活動(dòng)公開制度、監(jiān)督舉報(bào)制度、崗位責(zé)任制度、懲戒制度等。從這個(gè)意義上說，公車制度改革也不是可以“單兵獨(dú)進(jìn)”的，它與其他改革是一個(gè)系統(tǒng)工程。有人說，不用取消公車，只要嚴(yán)格執(zhí)行原來(lái)的公車配備標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)檢查，嚴(yán)格執(zhí)行公車使用規(guī)則并加強(qiáng)監(jiān)督，就可以解決轎車超標(biāo)準(zhǔn)配備和公車泛濫問題。同時(shí)，也可解決公車私用問題，從而杜絕國(guó)家資財(cái)?shù)睦速M(fèi)。應(yīng)該說，這種想法出發(fā)點(diǎn)是好的，但它卻不是現(xiàn)實(shí)的，更不是科學(xué)的。說它不現(xiàn)實(shí)，是因?yàn)槲覀円呀?jīng)強(qiáng)調(diào)了這么多年，努力了這么多年，從沒有放松過，但效果卻是一直不佳。說它不科學(xué)，是因?yàn)槲覀兊母母餂Q不是在原來(lái)制度基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)車輛的簡(jiǎn)單精簡(jiǎn)，而是涉及整個(gè)管理方式與方法的變革，就像我們的機(jī)構(gòu)改革不是簡(jiǎn)單的精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，而是一場(chǎng)革命一樣。我們過去公車制度的毛病在哪里？就在于它是政府不合時(shí)宜地支配著該由市場(chǎng)和社會(huì)配置的資源，而市場(chǎng)和社會(huì)恰恰在該起作用的地方不能起作用。這是效率不高的主要原因。西方20世紀(jì)70年代末80年代初出現(xiàn)的新公共管理思潮有兩個(gè)基本結(jié)論：一般情況下，當(dāng)某件事既可由“公家”管又可由私人管時(shí)，由私人管效率更高，因?yàn)樗艿酶M心；在配置可競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)資源時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制比政府機(jī)制有著更高的配置效率。實(shí)踐證明這都是正確的。我們進(jìn)行的公車制度改革正是著眼于此。前幾年在研究公車改革時(shí)，