我國職業(yè)培訓(xùn)立法的現(xiàn)狀與發(fā)展

我國職業(yè)培訓(xùn)立法的現(xiàn)狀與發(fā)展

現(xiàn)在，中國的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)已經(jīng)初步具備了依法發(fā)展的良好基礎(chǔ)，但由于學(xué)術(shù)理論的影響，職業(yè)培訓(xùn)的性質(zhì)、風格和制度的混亂，長期以來一直不受重視，管理體制不順暢。雖然職業(yè)培訓(xùn)在解決我國當前就業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級問題上的重要作用已為大家普遍認同,但實踐中對職業(yè)培訓(xùn)重視不夠、依據(jù)不明、走過場、重形式的問題比較突出,加強職業(yè)培訓(xùn)立法已刻不容緩。從歷史的角度對我國相關(guān)立法進行梳理、分析和考量,將為今天的職業(yè)培訓(xùn)立法提供線索和借鑒。一、職業(yè)培訓(xùn)立法及相關(guān)規(guī)定職業(yè)培訓(xùn)也稱為職業(yè)培訓(xùn)，是指受過教育和就業(yè)的員工為發(fā)展他們的專業(yè)技能而進行的職業(yè)培訓(xùn)和培訓(xùn)。職業(yè)培訓(xùn)是現(xiàn)代教育制度中的重要組成部分,從教育內(nèi)容看屬于職業(yè)教育,從教育形式看屬于非全日制教育,從接受教育后的結(jié)果看屬于非學(xué)歷教育,從教育對象看以成人和接受過義務(wù)教育的未成年人為主。職業(yè)培訓(xùn)立法包括兩層含義:一方面指有關(guān)部門依據(jù)職權(quán)和一定程序立法的活動;另一方面指立法活動的結(jié)果,即制定出來的有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)的法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件。20世紀初，中國建立了相對完整的教育法規(guī)制度，包括職業(yè)資格證書包括的職業(yè)培訓(xùn)立法。我國最早施行的現(xiàn)代學(xué)制構(gòu)建了包括實業(yè)學(xué)校教育、實業(yè)補習教育和實業(yè)教員教育的完整實業(yè)教育體系。實業(yè)補習教育最初分別針對成人和未成年人制定規(guī)范,后來隨著現(xiàn)代學(xué)制的發(fā)展,只出臺針對成年人的規(guī)范并改稱職業(yè)補習教育。新中國成立后,學(xué)制多次變遷,職業(yè)補習教育的名稱不復(fù)使用,被各種職業(yè)培訓(xùn)形式所取代,并在教育立法中得以明確?？疾鞂崢I(yè)(職業(yè))補習教育的內(nèi)容、形式、性質(zhì)和特點,都和今天的職業(yè)培訓(xùn)非常接近;從中外職業(yè)教育發(fā)展的歷程追溯,也可以明確其正是職業(yè)培訓(xùn)的前身二、清末“東南角”的職業(yè)教育構(gòu)造1904年出版的《桂茂學(xué)制》是中國歷史上首次實行的現(xiàn)代學(xué)制。它是中國教育現(xiàn)代化進程的深刻先驅(qū)，包括豐富而系統(tǒng)的職業(yè)教育法律規(guī)范。這些規(guī)范既借鑒外國學(xué)制又綜合我國辦學(xué)經(jīng)驗,地位獨立,體系一貫,避免了其他各類教育法規(guī)的缺陷,被譽為“癸卯學(xué)制”中最適合中國的部分根據(jù)《工業(yè)學(xué)校正常的教育和培訓(xùn)條例》，治療性性教育和“可以根據(jù)當?shù)厍闆r從不同的角度選擇合適的人員，并根據(jù)他們的方便分配來確定他們……應(yīng)該注意符合他們的實際工作范圍?！薄Ｔ诮逃问缴稀安环疗浔緲I(yè)而以余暇學(xué)習……酌量以夜間及放假日授之,又或擇用雪期、農(nóng)隙等閑暇時節(jié)授之。”其設(shè)學(xué)宗旨“較之他種專施普通教育及專施實業(yè)教育之學(xué)堂不同,以各項實業(yè)中人其知能日有進步為成效。”在管理中也明文規(guī)定這些教育機構(gòu)“均可于中小學(xué)堂便宜附設(shè),不在各學(xué)堂程度之內(nèi)”三、民國時期職業(yè)培訓(xùn)立法辛亥革命后，《仁子學(xué)制》正式頒布，反映了民主和革命精神，但該法律的實質(zhì)內(nèi)容基本上繼承了桂茂學(xué)制?！秾崢I(yè)學(xué)校令》明確了實業(yè)補習學(xué)校和藝徒學(xué)校的法律地位,《實業(yè)學(xué)校規(guī)程》設(shè)專章對實業(yè)補習學(xué)校進行規(guī)范,藝徒學(xué)校則參照適用補習學(xué)校的相關(guān)規(guī)定。經(jīng)過教育專家們精心討論而來的1922年新學(xué)制,雖然僅公布了《學(xué)校系統(tǒng)改革案》,但卻包含了豐富的內(nèi)涵,是民國時期職業(yè)培訓(xùn)立法前期的代表。此后,當時的教育主管部門通過出臺具體的部令,教育團體則通過會議議案或公告等形式加強職業(yè)培訓(xùn)的立法,較為重要的如“各縣乙種實業(yè)學(xué)校一律改稱職業(yè)補習學(xué)校”的命令、凇滬工業(yè)補習委員會擬訂的補習教育設(shè)施標準與辦法以及全國教育會聯(lián)合會的相關(guān)議案等。以上活動借助20世紀30年代初教育法制化的東風,終于推動了1933年《職業(yè)補習學(xué)校規(guī)程》的出臺,成為民國時期職業(yè)培訓(xùn)立法后期的集大成者。此后職業(yè)培訓(xùn)立法不斷調(diào)整發(fā)展,并一直延續(xù)到1949年以前。1922年的新學(xué)校體系不僅正式取代了“職業(yè)培訓(xùn)”，還豐富了職業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)涵。規(guī)定從小學(xué)高年級開始,增加“職業(yè)準備之教育”;小學(xué)畢業(yè)后,“予以相當年期之補習教育”;對年長失學(xué)者,則設(shè)初、中等補習學(xué)校或補習科。這表明,職業(yè)補習教育和職業(yè)學(xué)校教育一樣成為貫穿學(xué)制始終,在任何階段都可參與、接受的教育形式。同時,配合義務(wù)教育(時稱強迫教育)的開展,學(xué)制中不再規(guī)定藝徒學(xué)堂的教育形式,而將其融入職業(yè)準備教育和補習教育之內(nèi)。南京國民政府加快教育立法的步伐,以1933年《職業(yè)補習學(xué)校規(guī)程》、1935年《短期職業(yè)訓(xùn)練班辦法》、1936年《各省市推行職業(yè)補習教育辦法大綱》以及此后《補習學(xué)校法》為主體,形成我國職業(yè)培訓(xùn)立法的一個高潮。這一時期職業(yè)補習教育的宗旨以《職業(yè)補習學(xué)校規(guī)程》的規(guī)定為代表,“對于已經(jīng)從事職業(yè)者,補充其現(xiàn)有職業(yè)應(yīng)具之知識技能,或增進其他職業(yè)之知識技能,并予以公民之訓(xùn)練。對于志愿從事職業(yè)者,授以職業(yè)之知識技能,并予以公民之訓(xùn)練”民國時期，職業(yè)教育立法形成了科學(xué)完善的立法過程和體系，法律的正式實施初步實現(xiàn)。從立法過程看,北京政府無暇直接控制教育立法,反倒給教育團體和各界專家提供了充分醞釀和討論立法的寬松政治環(huán)境,立法過程的民主化、專業(yè)化程度大大提高;南京政府則建立了規(guī)范和權(quán)威的立法體系,中央政治會議、立法院、教育部和全國教育會議各司其責,立法過程井然有序。從立法結(jié)果看,職業(yè)培訓(xùn)法規(guī)始終定位準確、體系嚴密,而且在職業(yè)教育法制中的地位日益突出。北京政府時期,職業(yè)培訓(xùn)規(guī)范始終依附于職業(yè)學(xué)校教育的相關(guān)規(guī)范中,從《實業(yè)學(xué)校令》和規(guī)程到1922年新學(xué)制莫不如此;南京政府時期,關(guān)于職業(yè)補習教育的法律規(guī)范已經(jīng)卓然獨立,形成了系列法規(guī),相對于職業(yè)學(xué)校教育的法律規(guī)范毫不遜色。在立法成績的刺激下,職業(yè)培訓(xùn)實踐蓬勃發(fā)展,并在20年代初和30年代中期分別形成兩次高潮,譜寫了我國近代職業(yè)培訓(xùn)的華美樂章,如《職業(yè)補習學(xué)校規(guī)程》頒行僅一年,上海市就有各類補習學(xué)校達59所,其中市立的8所,學(xué)生1554人,私立的51所,學(xué)生17598人四、改革開放初期的職業(yè)培訓(xùn)制度新中國成立后，我國的職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)歷了從實踐到制度建設(shè)的轉(zhuǎn)變。從職業(yè)培訓(xùn)實踐看,既有過適應(yīng)經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展,也有過運動式的大轟大嗡,更有過文革時的消沉停頓;職業(yè)培訓(xùn)制度也由于主要以政策為載體,未能實現(xiàn)法制化發(fā)展而不能長期持續(xù)。新中國成立初期，為了滿足經(jīng)濟恢復(fù)的需要，我們主要在城市進行了以失業(yè)工人為主體的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，重點在農(nóng)村地區(qū)進行了冬季和夜校等文化素養(yǎng)培訓(xùn)。培訓(xùn)系統(tǒng)主要基于勞動部和教育部的部門規(guī)章。1951年政務(wù)院《關(guān)于改革學(xué)制的決定》是當時有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)層次和效力最高的法律文件,借鑒在根據(jù)地重視各類培訓(xùn)的經(jīng)驗,指出“我國原有學(xué)制(即各級各類學(xué)校的系統(tǒng))有許多缺點,其中最重要的,是工人、農(nóng)民的干部學(xué)校和各種補習學(xué)校及訓(xùn)練班,在學(xué)校系統(tǒng)中沒有應(yīng)有的地位”,決定在初、中、高等教育階段都設(shè)立補習和訓(xùn)練機構(gòu)以徹底糾正這一缺點。對學(xué)校教育之外的培訓(xùn)制度高度重視并建立、健全各級職業(yè)培訓(xùn),堪稱1951年學(xué)制最重要的特點,也是改革開放前我國關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)制度建設(shè)最全面的設(shè)想和最重要的嘗試。規(guī)定初等教育階段“對自幼失學(xué)的青年和成人實施初等教育的學(xué)校為工農(nóng)速成初等學(xué)校、業(yè)余初等學(xué)校和識字學(xué)校(冬學(xué)、識字班)”;中等教育“各類技術(shù)學(xué)校得附設(shè)短期技術(shù)訓(xùn)練班或技術(shù)補習班”;高等教育“各種高等學(xué)校得附設(shè)先修班或補習班,以便利工農(nóng)干部、少數(shù)民族學(xué)生及華僑子女等入學(xué)”。此外,各級人民政府還可以“設(shè)立各級各類補習學(xué)校和函授學(xué)?！钡谌粚萌珖泶髸詠?，隨著改革開放和新型勞動關(guān)系的需要，職業(yè)培訓(xùn)在社會經(jīng)濟中的作用和地位日益明確，中國特色的職業(yè)培訓(xùn)體系逐步形成。1980年全國勞動就業(yè)工作會議要求建立勞動服務(wù)公司訓(xùn)練中心,承擔職業(yè)培訓(xùn)任務(wù)。1983年全國培訓(xùn)工作會議確立了改革的總目標,即全面實行先培訓(xùn)后就業(yè)的制度,提出必須從我國人口多、底子薄的國情和多種經(jīng)濟形式長期并存的特點出發(fā),發(fā)展不同目標要求、不同所有制、不同類型、不同學(xué)制的辦學(xué)形式,逐步建立起多種層次、多種形式、各方辦學(xué)、半工半讀和統(tǒng)籌安排、擇優(yōu)分配、分級管理的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)制度和培訓(xùn)體系。1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》提出,社會主義現(xiàn)代化建設(shè)迫切需要受過良好職業(yè)培訓(xùn)的城鄉(xiāng)勞動者,為適應(yīng)提高企業(yè)的技術(shù)、管理水平和農(nóng)民勞動致富的需要,要著重職業(yè)技能的培訓(xùn)。1986年、1991年和1996年陸續(xù)召開了三次全國職業(yè)教育工作會議,國務(wù)院頒發(fā)了關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定;1993年和1994年勞動部兩次召開全國培訓(xùn)工作會議,確定了職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)發(fā)展思路和改革方案;1995年《勞動法》和1996年《職業(yè)教育法》的實施,為職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的深層次改革和發(fā)展提供了法律依據(jù)和保障;而1997年開始的職業(yè)培訓(xùn)基地建設(shè)、職業(yè)技能鑒定體系建設(shè)則為職業(yè)培訓(xùn)實踐的發(fā)展提供了更高的起點。職業(yè)培訓(xùn)制度具有和職業(yè)學(xué)校教育同等重要的地位,與職業(yè)學(xué)校教育并舉構(gòu)成完整的職教體系。改革開放前，職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展受到政治形勢的影響。該制度的建立主要基于政治，但不同時期有不同的特點。新中國成立初期,立足于解決工人失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)及農(nóng)民文化和生產(chǎn)技術(shù)水平較低的現(xiàn)實問題,職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展貼近實際、形式多樣,取得了很大的成效。此后由于“左”的思想路線占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位,職業(yè)培訓(xùn)被更多地賦予政治運動的色彩,解決現(xiàn)實問題的本來功用反而被忽略。改革開放后,職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)濟功能被重新發(fā)現(xiàn),職業(yè)培訓(xùn)立法也在政策的持續(xù)強化下形成體系,職業(yè)培訓(xùn)和市場的聯(lián)系日益緊密,這些為職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展從制度和結(jié)構(gòu)上奠定了良好基礎(chǔ)。五、《職業(yè)保險法》修訂的啟示為了確保《職業(yè)教育法》、《勞動法》以及2008年實施的《就業(yè)促進法》等法律規(guī)范，我們?nèi)婕訌婞h和政府對職業(yè)培訓(xùn)政策的支持。特別是失業(yè)摩天工程的建設(shè)、農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、職業(yè)旅游培訓(xùn)和學(xué)生就業(yè)促進工程的大力支持。中國的市場營銷和社會化職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立。各類職業(yè)培訓(xùn)規(guī)模不斷擴大,培訓(xùn)質(zhì)量明顯提高,年培訓(xùn)城鄉(xiāng)勞動者達到上億人次,其中農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和農(nóng)民工培訓(xùn)達6000萬人次?！秶医逃聵I(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》提出,“十一五”期間要實施國家技能型人才培養(yǎng)培訓(xùn)工程,加快培養(yǎng)生產(chǎn)、服務(wù)一線急需的高素質(zhì)高技能專門人才;實施國家農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程和農(nóng)村實用人才培訓(xùn)工程,促進農(nóng)村勞動力的合理有序轉(zhuǎn)移,培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民;實施成人繼續(xù)教育和再就業(yè)培訓(xùn)工程,加強對在職職工、初高中畢業(yè)生、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。健全覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò),努力使城鄉(xiāng)勞動力人人有知識、個個有技能。這一目標的提出,對當前職業(yè)培訓(xùn)制度的發(fā)展產(chǎn)生了壓力和動力,也為職業(yè)培訓(xùn)立法的發(fā)展提供了契機。2008年，教育部的這項工作的重點是修訂《職業(yè)教育法》。從開放和多年生的角度來看，對《職業(yè)教育法》的各個方面都有很大而緊迫的研究和思考。通過對職業(yè)培訓(xùn)立法的縱向梳理,可得到以下啟示:首先，我們必須區(qū)分政策和法律，明確職業(yè)培訓(xùn)的立法。教育政策和教育法律由于經(jīng)濟基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、任務(wù)目標的一致性,決定了二者在本質(zhì)上的一致性。但由于制定機關(guān)、程序、表現(xiàn)形式、實現(xiàn)形式、穩(wěn)定程度不同,政策和法律畢竟各有不同的基本屬性。在規(guī)范我國職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展的歷程中,很早就明確以法律作為主要的手段和形式,這在“癸卯學(xué)制”、“壬子癸丑學(xué)制”中有充分的體現(xiàn)。通過法律的規(guī)范和保障,職業(yè)培訓(xùn)制度得以在教育現(xiàn)代化的早期就扎根我國并取得一定的發(fā)展,這是歷史的合理結(jié)論,也是我們提倡依法治教的邏輯前提。在南京國民政府時期,也有過教育政策和法律相爭的情況,但通過法制化的運動,確立了教育立法是事業(yè)發(fā)展的根本保證和最終依據(jù)。新中國成立以來,政策和法律的高度一致關(guān)系暫時掩蓋了二者的矛盾,但隨著市場經(jīng)濟體制的健全和依法治國戰(zhàn)略的實施,二者之間的關(guān)系必須明確。表現(xiàn)在職業(yè)培訓(xùn)上,目前的快速發(fā)展表象主要依賴中央政策的推動,而各地由于條件的差異在政策的執(zhí)行上卻很難一致,于是產(chǎn)生了表面轟轟烈烈、實際效果不大的狀況。因此,必須加強職業(yè)培訓(xùn)的立法工作,用法律保障職業(yè)培訓(xùn)政策的落實,用法律為地方職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展保駕護航。在立法中,既可以將職業(yè)培訓(xùn)法律規(guī)范仍規(guī)定于《職業(yè)教育法》中,以推廣大職教觀;還可以單獨立法,職業(yè)培訓(xùn)法和職業(yè)學(xué)校法分立。同時立法還應(yīng)盡量實現(xiàn)明確化和具體化的要求,借鑒近年其他教育法規(guī)的經(jīng)驗教訓(xùn),把中央和地方的責權(quán)劃分、職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費保障以及責任追究等內(nèi)容明確規(guī)定,使其成為法律效力層次高、可操作性強的“硬法”。其次，為了實現(xiàn)這一目標，我們必須完善立法中的法律法規(guī)體系，并在不同地區(qū)制定實施計劃。近代以來,為了解決各省區(qū)職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展不平衡的問題,往往因地制宜地為各地作出特別規(guī)定,不過由于時代的限制,這一立法趨勢在近代未能堅持。當前我國《教育法》《職業(yè)教育法》《勞動法》《就業(yè)促進法》等法律中都規(guī)定了職業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)容,但多是綱領(lǐng)宏大的原則性、指導(dǎo)性法律規(guī)范,真正推動其實施的除了一些具有權(quán)宜性質(zhì)的行政措施或命令,主要是各省區(qū)制定的實施細則等,沒有形成穩(wěn)定和系統(tǒng)的專門法規(guī),使職