中國古代縣級主官體制優(yōu)化的制度與實踐

中國古代縣級主官體制優(yōu)化的制度與實踐

從春秋時期到2000多年，“縣”是地方行政體制的基本組織，是歷代王朝維持統(tǒng)治安全的基礎。因此，歷代統(tǒng)治者非常重視這一地區(qū)的行政管理，地方官員也被認為是國家的守護者。中國古代縣制在秦時已表現(xiàn)了相當?shù)姆€(wěn)定性,在隋唐時期則更為成熟。隋唐時形成縣級主官的令、丞、薄、尉體系,確立赤、畿、望、緊等分類的縣域分等制度,把縣官的政治待遇確定為七品上下,在縣級設立與中央六部大致相對應的六司,這些制度都對后世產(chǎn)生了重大影響最早研究中國古代縣制是程幸超先生,早在1947年他已對中國地方行政制度史做了系統(tǒng)研究,但關于宋代縣制只有百余字的說明綜合以上諸種論著中關于宋代縣制的論述,基本都沿襲了多年來的一些定論:如多認為縣令改稱知縣始于宋,宋代全盛時有1234縣等。但因為原始材料的限制,這些論述都十分簡略,且多未經(jīng)充分論證?，F(xiàn)有論著最突出的成就在于對宋代知縣(縣令)和縣尉的深入研究,這是近年來宋代縣制研究中收獲最豐的領域。本文運用“縣制”概念展開研究,是認為歷代縣級行政作為有內(nèi)在核心的基層體制,既自成體系而呈現(xiàn)穩(wěn)定性,又外易受上級、內(nèi)易受長官的雙重影響而呈現(xiàn)變動性,因此本文試圖通過中央政府與地方的互動影響以及這一系統(tǒng)內(nèi)部諸因素的相互作用來探討宋代縣制的歷史特點。以過往研究為基礎、用專文討論宋代縣制、并采取以系統(tǒng)研究為主而以單一因素視角為輔的方法,是本文期翼有所創(chuàng)新的前提。中國古代縣制自秦迄清變化不大,說明縣作為一級地方基層行政單位是適應政權管理社會的。這種穩(wěn)定性使歷代統(tǒng)制者對縣級管理政策設計具有繼承性,因此,中國古代縣級行政制度經(jīng)兩千余年演進而變化不大。但宋初統(tǒng)治者對縣制的政策設計卻受制于宋太祖以軍事政變獲得全國政權的方式這個特定的歷史前提,這也使宋代縣制具有不同于其他王朝的特點。本文試圖結(jié)合宋代特定的歷史局勢來分析宋代縣制的歷史得失,并認為一個事物的缺點往往與它的優(yōu)點緊密聯(lián)系,宋代縣制這個特點尤其明顯:宋初形成了體系優(yōu)良的縣制,但這些優(yōu)點在宋代特殊的政治、經(jīng)濟形勢下又導致宋代縣制進入一個困境層積的過程。一、宋初的縣級行政但幕職縣官人數(shù)激增也成為宋代冗官問題形成的重要原因。五代縣政的弊端在于割據(jù)一方的節(jié)度使把持軍權和地方財政,使中央政府系統(tǒng)的行政官員大權旁落,素質(zhì)下降。“五代以來,節(jié)度使補署親隨為鎮(zhèn)將,與縣令抗禮,凡公事專達于州,縣吏失職”[3](卷九官職)。宋初整頓縣政的第一步是以縣尉取代鎮(zhèn)將。宋建立的第三年規(guī)定:“每縣復置縣尉一員。在主簿之下,俸祿與主簿同。凡盜賊、斗訟,先委鎮(zhèn)將者,詔縣令及尉復領其事。自萬戶至千戶,各置弓手有差?！彼纬跽D縣政的另一重要措施是撤換重要地區(qū)縣令和知縣制度的常規(guī)化。宋建國之初,首先撤換了首都開封、陪都河南府的四個附郭縣開封、浚儀、河南、洛陽縣的縣令。為了減緩地方官人數(shù)的腫脹速度,增加地方官實際工作經(jīng)驗,從神宗熙寧十年(1077年)開始,還規(guī)定幕職官磨勘改為京朝官后,必須擔任知縣一職,稱為“須入”。宋承唐制。縣級行政官員主要有四員:令(知縣)、丞、主簿、尉。但只在大縣才配備齊全,小縣不設縣丞,甚至更小的縣只設主簿或縣尉。但因為行政事務的增加,宋政府逐漸健全了縣級主官。如福州所管12縣,“國初諸縣惟有令、尉,間置主簿,后始置縣丞”。個別縣如長樂縣,因社會治安的需要,縣尉設為兩員。二、擴大縣職掌,充實地方行政組織但縣官職務繁重卻待遇偏低,縣級行政官員因缺少行政資源,只能在體制外尋找,因此導致了法外置吏現(xiàn)象的普遍,也造成宋政府對職役制的依賴。最終使吏強官弱和冗吏沉積成為宋代突出的社會問題。宋朝各縣設置知縣事廳事(或縣令廳事)和丞廳、主簿廳、尉廳(或尉司)等。但宋代縣的行政職能和縣官職責則呈逐步擴大的趨勢,這一點集中體現(xiàn)為縣級長官職掌的擴大?！墩茏谡贰ぢ毠僦尽芬?guī)定:“縣吏掌總治民政、勸課農(nóng)桑、平?jīng)Q獄訟,有德澤禁令,則宣布于治境。凡戶口、賦役、錢谷、賑給之事皆掌之。以時造戶版及催理二稅。有水、旱則受災傷之訴,以分數(shù)蠲免;民以水旱流亡撫存安集之,無使失業(yè);有孝悌及行義聞于鄉(xiāng)閭者,具事實申于州,激勸以勵風俗。若京朝幕官則為知縣事,有戎兵則兼兵馬都監(jiān)或兼監(jiān)押。”宋代以縣令為首的縣級官員,雖履行著廣泛的職責,但待遇偏低,隨政治局勢的變化而呈現(xiàn)地位逐漸降低的趨勢。歷代縣級官員的政治待遇主要體現(xiàn)在官品和官俸上。關于低級官員俸祿較低的現(xiàn)象宋人多有記載。“國初,士大夫俸入甚微,簿、尉月給三貫五百七十而已,縣令不滿十千,而三分之二又復折支茶、鹽、酒等,所入能幾何。所幸物價甚廉,粗給妻孥,未至凍餒,然艱窘甚矣”宋政府既無力提高縣級官員的待遇,也就更難以擴充縣級的國家公職人員編制和充實地方基層行政組織。為了擴充地方官員可支配的行政資源,宋政府為基層官府設置名目繁多的胥吏。宋代官府補充吏胥采用三種方法:即召募制、委任制和輪差制。三、下書為州、縣尉,及以路為本但在管理制度方面宋代縣級官員則深受監(jiān)察、苛索之苦,這種局面在兩宋之交時期更加惡化,致使縣級領導群體自主性、積極性下降,最終使宋代縣制從良政走向弊政。宋初地方官員缺額甚多,開寶四年(971年)“諸道幕職、州縣官闕八百多員”宋代十分重視地方官員對法令的學習,并把試刑法作為注官的必要程序。早在雍熙三年(986年),宋太宗就下詔:“應朝臣、京官及幕職州縣官等,今后并須習讀法,庶資從政之方,以副恤刑之意。其知州、通判及幕職州縣官等,秩滿至京,當令于法書內(nèi)試問,如全不知者,量加殿罰?！敝袊糯h制中縣長官負責全面工作,其群體素質(zhì)的提高對改良縣政是有積極意義的。但宋代對縣級長官施政掣肘之處甚多。宋代對地方的監(jiān)察力度加大,首要表現(xiàn)是設置眾多官職皆有監(jiān)察地方之責,宋代于各州設立通判一職,通判“佐守而治”,同時又要“巡行屬縣”,通判與知州一起主要負責常規(guī)性監(jiān)察。此外,宋代還設路一級監(jiān)察機構,有帥、漕、倉、憲、走馬承受所等,帥司有安撫使,漕司有轉(zhuǎn)運使、轉(zhuǎn)運副使和轉(zhuǎn)運判官,倉司有提舉常平、提舉茶鹽,憲司有提點刑獄、同提點刑獄,走馬承受所也設置兩名走馬承受。其中由于各路漕司、憲司、倉司都具有監(jiān)察職能,因此統(tǒng)稱“監(jiān)司”,帥司雖以軍事職能為主,但也有監(jiān)察之權。監(jiān)司按刺州縣官吏的主要方式是出巡全路,分別要在一兩年內(nèi)巡歷一遍轄區(qū),主要考察州、縣是否有“暴賦橫斂,以搖民心”;“隱蔽水旱,以欺主聽”;“大吏有奸贓而蠹國”;“兵將包藏而干紀”等。地方各級監(jiān)司既掌監(jiān)察,又掌考課。而隨著宋政府財政吃緊,對地方的考課片面突出了征收賦稅的指標。南宋時,由于州縣數(shù)遭戰(zhàn)火,鄉(xiāng)井殘破,人民流離。故在紹興年間更是反復強調(diào)戶口、二稅的增減。如紹興二年(1128年)詔監(jiān)司、守臣行考課之法:“又命以戶口增否別立守令課,分上、中、下三等,每等分三甲置籍。守倅考縣令,監(jiān)司考知州,考功其會已成,較其優(yōu)劣而賞罰之。五年,立縣令四課:曰糾正稅籍,團結(jié)民兵,勸課農(nóng)桑,勸勉孝悌?！本C上所述,宋代縣級行政管理因為知縣制度的推廣、職能要求的體系細化、縣尉職能的限定、授官秩序中增加法律素質(zhì)的考察,改良了宋代縣制的人事基礎,并帶動了宋代縣級行政體制的整體優(yōu)化。評價一個王朝縣政的得失,本文認為主要有三個標準:一是縣作為中央政權根植于鄉(xiāng)村社會的根須組織,能否完成征收賦稅和征發(fā)兵員的輸送任務;二是縣代表中央政權施政于地方,能否負起管理職能而造福于一方;三是縣官作為地方基層執(zhí)政者的整體素質(zhì)和積極性,包括執(zhí)政能力及是否安心本職。以這些標準綜合衡量,宋代縣制較唐更為進步,在趙宋王朝300年間也經(jīng)受住了歷史檢驗,可以說是中國古代縣制發(fā)展中的優(yōu)化期。從北宋中期起宋代縣制管理問題漸漸出現(xiàn),并逐漸積累而最終成為困境。宋仁宗時幕職州縣冗