城市水系規(guī)劃框架與規(guī)劃內(nèi)容研究

城市水系規(guī)劃框架與規(guī)劃內(nèi)容研究

0城市水系規(guī)劃建設背景水系是城市自然環(huán)境的重要因素之一，是城市建設的骨架網(wǎng)絡，影響著城市的性質(zhì)、土地利用和發(fā)展方向。一些城市水系已成為影響城市特色的最重要因素。然而,長期以來的粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式和城市規(guī)劃建設管理,使水系在城市中被漠視或忽視。水系的退化使城市失去了珍貴的生態(tài)景觀資源,嚴重的水環(huán)境污染也降低了城市的生活品質(zhì),水系空間的不斷萎縮給城市安全留下了巨大隱患。進入21世紀以來,隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化的快速推進,城市水系逐漸受到重視,各城市均采用積極的手段去治理河流水系。廈門市在“再創(chuàng)國家環(huán)保模范城市”的工作要求下,于2012年啟動了溪流流域綜合整治工程,歷時一年完成了島外十條溪流的城市水系規(guī)劃,目前規(guī)劃成果已進入實施階段。廈門市城市水系規(guī)劃是在汲取各城市治水成功經(jīng)驗的基礎上進行的系統(tǒng)化研究,本文擬通過總結其經(jīng)驗,提出城市水系規(guī)劃的基本架構。1建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制本文研究的城市水系,指由城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的河流、湖庫、濕地及其他水體構成的脈絡相通的水域系統(tǒng)開展城市水系規(guī)劃應站在城市整體利益最優(yōu)化實現(xiàn)的高度,建立總體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機制,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門利益,做到統(tǒng)一認識、協(xié)同作戰(zhàn);立足于城市總體空間層面,梳理城市水脈大系統(tǒng),處理好水系與城市各系統(tǒng)的關系。在總體空間層面做好統(tǒng)籌,是協(xié)調(diào)好水系規(guī)劃各方面工作的前提。(2)基于生態(tài)安全的基準城市水系規(guī)劃必須以生態(tài)安全為準則,保護水系自然過程的完整性,將河流、濕地等生境的完整性與城市景觀和開敞空間進行統(tǒng)籌考慮(3)“六水”功能城市水系規(guī)劃需要在保障水利安全的基礎上,考慮城市自然生態(tài)、人文體驗、環(huán)境景觀、土地使用和社會經(jīng)濟等不同功能的要求,綜合協(xié)調(diào)解決“六水”(水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水景觀、水文化、水經(jīng)濟)的多學科問題,實現(xiàn)多元目標的共贏。(4)法定規(guī)劃的落實城市水系規(guī)劃包含了防洪排澇安全、水環(huán)境整治、水景觀設計、水體及濱水空間用地的控制等內(nèi)容,為了切實保證規(guī)劃的實施,必須落實到法定規(guī)劃層面,將法定規(guī)劃作為審批管理的依據(jù)。2從宏觀角度解釋城市水系規(guī)劃的總體框架長期以來,城市涉水規(guī)劃均以專項規(guī)劃的形式存在,與城市規(guī)劃建設、自然人文景觀的聯(lián)系不緊密,同時,各專項規(guī)劃之間從規(guī)劃編制到組織實施也缺乏有機聯(lián)系?；谡w觀的城市水系規(guī)劃,力求突破條塊分割的部門管理體制限制,從城市總體發(fā)展、城市生態(tài)安全格局構建和城市水系整體協(xié)調(diào)的宏觀視角出發(fā),構建整體的城市水系規(guī)劃框架。首先,在總體統(tǒng)籌層面應建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制,以實現(xiàn)城市水系發(fā)展的多方利益與總體利益的和諧統(tǒng)一;梳理城市水脈大系統(tǒng),加強水系與城市空間的關聯(lián)性。其次,梳理水利工程規(guī)劃、水環(huán)境綜合整治規(guī)劃及水系景觀規(guī)劃等專項規(guī)劃的主要任務和內(nèi)容,以相互指導和反饋的機制綜合協(xié)調(diào)各專項規(guī)劃的關系,實現(xiàn)系統(tǒng)整體效益的最大化。最后,以水系控制性規(guī)劃為依據(jù),將相關內(nèi)容落實到法定規(guī)劃層面,為規(guī)劃的管理和實施提供保障。本文通過對廈門市城市水系規(guī)劃的經(jīng)驗進行總結,整理出城市水系規(guī)劃框圖(圖1),以詮釋城市水系規(guī)劃的體系及相互關系。2.1全球協(xié)調(diào)2.1.1對水系規(guī)劃的頂層設計是實現(xiàn)“六水合一”多目標的一個新舉城市各級各類涉水規(guī)劃分別由水利、環(huán)保、規(guī)劃、國土、市政園林、農(nóng)林等不同職能部門管理,這使得水系規(guī)劃各目標之間的相互銜接和協(xié)調(diào)性較弱,難以實現(xiàn)整體最優(yōu)化。因此,基于整體觀的城市水系規(guī)劃要求建立一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的機制,以協(xié)調(diào)多部門利益與多學科內(nèi)容。在廈門市溪流流域綜合整治規(guī)劃中,廈門市政府明確提出由規(guī)劃局牽頭統(tǒng)籌編制規(guī)劃方案,在做好水利防洪規(guī)劃與水環(huán)境整治的同時,將休閑設施、旅游資源以及河道景觀和綠化景觀等內(nèi)容納入景觀規(guī)劃方案,調(diào)整溪流沿線的土地功能,策劃一系列濱水開發(fā)項目,以達到環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟效益的和諧統(tǒng)一。廈門市政府要求市發(fā)展和改革委員會、財政局及各區(qū)政府全力配合,讓國土局、水利局、環(huán)保局、市政園林局、林業(yè)局和農(nóng)業(yè)局參與規(guī)劃編制的全過程。通過政府各部門的通力合作,共同解決問題,使水系規(guī)劃的實施獲得了多方的認可與支持。在技術層面,為實現(xiàn)“六水合一”多目標的“共創(chuàng)共贏”,廈門市城市水系規(guī)劃被分成了水利工程規(guī)劃、水環(huán)境綜合整治規(guī)劃、溪流景觀規(guī)劃和水系控制性規(guī)劃四大部分。對這四大部分進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是本次城市水系規(guī)劃的難點,需要以整體效益最優(yōu)化為目標,以一家牽頭單位為主體,在多學科、多專業(yè)配合的基礎上做好統(tǒng)籌工作。廈門市規(guī)劃局委托廈門市城市規(guī)劃設計研究院作為技術總協(xié)調(diào)單位,協(xié)調(diào)四家水利環(huán)境設計單位和五家景觀設計單位共同完成廈門市十條溪流的綜合整治與景觀規(guī)劃工作,最終的規(guī)劃成果由廈門市城市規(guī)劃設計研究院落實到水系控制性規(guī)劃中,成為規(guī)劃管理的有效依據(jù)。2.1.2改造自己獨特的水脈大系統(tǒng)在市域?qū)用?城市水系規(guī)劃應有系統(tǒng)性的觀念,不能孤立地看待某條河流或河道的問題,應把與水系相關聯(lián)的水環(huán)境視為整體,綜合梳理城市水脈大系統(tǒng),突顯城市水環(huán)境特色。許多城市在治水過程中都致力于梳理自己獨特的水脈大系統(tǒng),如桂林市的環(huán)城水系改造工程通過貫通節(jié)點、銜接水系,恢復了“兩江四湖”的歷史水系;武漢市城市水系規(guī)劃建立了維護城市生態(tài)框架的“兩江一河四區(qū)”水系結構,通過連通漢陽六湖、構建武昌大東湖水網(wǎng),拉開了武漢市城市水系發(fā)展的新序幕;杭州市提出了江、河、湖、海、溪“五水共導”發(fā)展戰(zhàn)略,實施了西湖、西溪、運河、市區(qū)河道等一系列水體綜合保護工程,不僅實現(xiàn)了城市水脈大系統(tǒng)的完善和優(yōu)化,還促進了城市總體格局的調(diào)整和轉變廈門市對島外區(qū)域的水系進行了全面的梳理,確定了十條水系及其流域范圍,通過分析水系的關聯(lián)性和基本特征,提出“十水歸流,廊通山?！钡目傮w格局(圖2)。2.1.3合理利用水系來連接城市城市水系是城市肌體中不可分割的部分,不應隨城市的條塊管理而喪失關聯(lián)性,其規(guī)劃應考慮水系與城市的聯(lián)接與延續(xù),將水系與城市休閑綠道系統(tǒng)、綠地系統(tǒng)和開放空間系統(tǒng)相互銜接、相互協(xié)調(diào)。廈門市城市水系規(guī)劃將十條水系與休閑綠道系統(tǒng)相結合,通過水系與綠道的串聯(lián),將各類城市綠地、風景名勝區(qū)、森林公園、郊野公園和人文景點等重要游憩空間相聯(lián)接?！耙画h(huán)、兩帶、四放射”的休閑綠道系統(tǒng)(圖3)與“十水歸流,廊通山?！钡某鞘兴得}絡相輔相成,實現(xiàn)了“水網(wǎng)+綠網(wǎng)”的系統(tǒng)性結合,構建了城市“水綠相映”的生態(tài)休閑網(wǎng)絡格局。2.2規(guī)劃與設計2.2.1城市水系治理方法的確定水利工程規(guī)劃旨在解決水安全問題。水安全指城市水系具備系統(tǒng)良性循環(huán)的能力,能抵御洪澇、干旱和污染等外部沖擊,且不會對其他系統(tǒng)構成危害,并可以滿足水系功能要求的安全,主要包括城市防洪排澇安全、供水安全、生態(tài)用水安全及水環(huán)境質(zhì)量安全等水利工程規(guī)劃的主要任務是分析城市防洪排澇形勢,制定防洪排澇方案,通過水文計算確定河道和蓄滯水面規(guī)模,編制水利設施建設規(guī)劃。滿足城市的防洪排澇安全需求是城市水系的基本功能,因此城市水系治理首先要有流域水利工程規(guī)劃的支撐。隨著城市水系的治理目標由單一的防洪排澇目標向多元目標轉變,水利工程規(guī)劃建設應考慮采用綜合手段進行防洪排澇,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)生態(tài)河道建設、水環(huán)境治理、河道空間綜合保護和開發(fā)等問題(圖4),并注意對以下方法的應用:(1)防洪排澇要注重“全流域統(tǒng)籌、洪澇兼治,堵疏結合、蓄泄并重”,關注對城市內(nèi)澇的治理,減少對城市水系末端支流、港汊溝渠、洼地濕地的侵占與填埋,將城市內(nèi)部排水防澇和傳統(tǒng)城市防洪、河道治理進行統(tǒng)籌考慮、綜合協(xié)調(diào)。(2)水利工程規(guī)劃要采取低沖擊開發(fā)(LID)的理念和技術,對雨水從源頭就開始實施徑流控制、蓄洪、排水及雨水資源利用,實現(xiàn)排水、排澇和控制城市內(nèi)澇災害等多目標。(3)在城市規(guī)劃中引入雨洪風險管理理念,結合城市水系合理進行城市豎向設計,增加城市水面積率,并結合城市開敞空間安排超標雨洪排泄通道和蓄滯空間。(4)河道斷面的設計要在滿足行洪要求的基礎上,綜合考慮水系生態(tài)景觀要求,擴大河道空間,增加河流的過水斷面,降低洪水流速,建設生態(tài)駁岸,打造環(huán)境宜人的自然生態(tài)河道。(5)水系防洪水位、常水位、枯水期生態(tài)流量的控制以及攔水閘壩、駁岸的設計等要與景觀工程相協(xié)調(diào)。(6)水利工程規(guī)劃要與河道治污工程統(tǒng)籌考慮,如沿河截污工程與堤岸工程要同步設計、同時建設。2.2.2水環(huán)境的營造城市水環(huán)境是指城市水系堤岸內(nèi)的空間環(huán)境,包含水域、河漫灘和駁岸;城市水生態(tài)是指城市環(huán)境水因子對動植物生境的影響和動植物對各種水環(huán)境的適應。水污染和水環(huán)境的破壞是城市水系規(guī)劃需要解決的主要問題。水環(huán)境綜合整治規(guī)劃統(tǒng)籌考慮了水安全、水景觀對河道生態(tài)環(huán)境的需求,并對營造良好的城市水環(huán)境和水生態(tài)進行了指導。水環(huán)境綜合整治規(guī)劃的主要任務是合理制定溪流污染綜合整治方案、河道水生態(tài)環(huán)境修復和保護方案,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好流域的社會經(jīng)濟發(fā)展與溪流水利工程建設、河道生態(tài)環(huán)境保護之間的關系。水環(huán)境綜合整治規(guī)劃應注重“全流域統(tǒng)籌”,在對流域綜合狀況進行充分調(diào)查研究的基礎上,分析流域生態(tài)功能定位和水生態(tài)環(huán)境存在的主要問題,計算流域水環(huán)境容量;以流域資源容量、環(huán)境容量為約束,以環(huán)境功能定位為條件,提出城市水系流域污染控制目標和水生態(tài)修復目標,確定流域環(huán)境保護重點任務;制訂系統(tǒng)性和針對性的流域污染控制方案、溪流生態(tài)修復方案,分析和確定流域污染治理的重點工程、實施計劃及投資框算,并制定規(guī)劃實施的各項保障措施;綜合分析規(guī)劃效益及規(guī)劃目標的可達性,構建完整的規(guī)劃體系,確保規(guī)劃目標的實現(xiàn)(表1)。2.2.3水系景觀工程規(guī)劃的主要任務水系景觀工程規(guī)劃旨在解決“水景觀與水文化”問題。本文所討論的城市水景觀內(nèi)容主要包括城市水系河湖形態(tài)、水面面積,以及水面區(qū)、濱水區(qū)和沿岸帶對城市的景觀美化作用(包括水域及濱水空間綠化、美化和游憩功能)水系景觀工程規(guī)劃的主要任務是結合流域水利工程規(guī)劃、水環(huán)境綜合整治規(guī)劃的要求,圍繞保護流域生態(tài)環(huán)境、提升景觀品質(zhì)、傳承地域文化的核心目標,根據(jù)水體不同的功能區(qū)劃進行防護和空間開發(fā)利用,展現(xiàn)和塑造有地方特色的城市濱水空間景觀形象,形成自然生態(tài)與人工環(huán)境相結合的市民活動場所及休閑旅游帶。水系景觀工程規(guī)劃應綜合城市總體規(guī)劃對水系及周邊用地的總體定位要求,在充分進行現(xiàn)狀調(diào)查研究的基礎上,合理確定水系廊道景觀定位;在水利工程規(guī)劃、水環(huán)境綜合整治規(guī)劃的指導下,運用景觀化手段,進行生態(tài)基礎設施規(guī)劃;以整體河流廊道為空間基底,進行景觀功能布局和各系統(tǒng)規(guī)劃,并對景觀特色分區(qū)與節(jié)點進行詳細設計(圖5,圖6,表2)。2.3法定規(guī)劃的內(nèi)容廈門市城市水系規(guī)劃最終以水系控制性規(guī)劃的形式落實到法定規(guī)劃層面。水系控制性規(guī)劃綜合水利工程、水環(huán)境綜合整治及景觀規(guī)劃的成果,對水岸沿線用地規(guī)劃進行整理,通過對城市水系的整治,提升周邊土地利用價值,發(fā)揮城市“水經(jīng)濟”的作用。水系控制性規(guī)劃的核心內(nèi)容包括對水岸沿線用地功能進行合理配置;劃定水域控制線和濱水綠化控制線;明確水體和岸線功能區(qū)劃;對濱水區(qū)提出景觀控制引導要求;確定防洪排澇目標,提出豎向規(guī)劃與水利設施布局;提煉流域污染整治與河道生態(tài)建設要求等。以法定規(guī)劃的形式落實水系規(guī)劃的內(nèi)容,目的是為水系相關規(guī)劃的管理和實施提供法定性的依據(jù)。其成果應包括規(guī)劃文本、控制導則和附件。其中,規(guī)劃文本以條文的形式,對規(guī)劃的有關內(nèi)容提出規(guī)定性要求;控制導則以圖則的形式,綜合表達各項控制內(nèi)容,便于規(guī)劃管理者的查詢和使用;附件包括了說明書、圖紙及各種必要的技術研究資料等。由于水系情況的不同,規(guī)劃成果將會出現(xiàn)不同的表達形式。廈門市溪流流域水系控制性規(guī)劃控制導則綜合了水系廊道各分段的土地利用、用地控制線和景觀規(guī)劃,以及各控制要素的控制性要求和建設指引等內(nèi)容(圖7)。經(jīng)審批的控制導則內(nèi)容,應入庫到廈門市規(guī)劃局“規(guī)劃管理一張圖”管理體系中,成為用地審批管理的依據(jù)。廈門市流域水系控制性規(guī)劃在規(guī)劃范圍的劃定、控制線的劃定及控制方面做了有益的探索。規(guī)劃范圍劃定根據(jù)溪流流經(jīng)區(qū)段,分為城市建設用地區(qū)段和非城市建設用地區(qū)段,溪流兩側的規(guī)劃范圍和水域控制線、濱水綠化控制線均根據(jù)兩個區(qū)段的要求進行劃定,具體劃定原則見表3。3以“共建共享”為目標的城市水系規(guī)劃城市水系規(guī)