農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)效率研究農(nóng)村最低生活保障政策在實(shí)施過(guò)程中的瞄準(zhǔn)分析

農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)效率研究農(nóng)村最低生活保障政策在實(shí)施過(guò)程中的瞄準(zhǔn)分析

隨著我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)程的推進(jìn)，以及貧困人口特征和貧困原因的變化。11.1堅(jiān)持貧困標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越多的研究表明,收入只能反映貧困的一個(gè)方面,而不能充分反映收入之外其他維度的貧困從可持續(xù)生計(jì)的角度,英國(guó)IDS將赤貧定義為“由于不可持續(xù)的生計(jì)而造成的一種極端貧困的狀態(tài)”根據(jù)能夠最大程度區(qū)分窮人和富人的原則,在以往的研究以及我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村低保保障對(duì)象的界定的基礎(chǔ)上,本文選擇了16個(gè)變量從滿(mǎn)足基本生存需要的能力、核心生產(chǎn)性資產(chǎn)的可及性和轉(zhuǎn)移支付(社會(huì)資本)的可及性三個(gè)層面來(lái)度量我國(guó)農(nóng)戶(hù)的貧困程度(表1)1.2生計(jì)狀況一化賦值為了構(gòu)建一個(gè)綜合的指數(shù),接著要對(duì)被挑選出來(lái)的變量進(jìn)行歸一化賦值。如果一個(gè)變量的值越大表示這個(gè)農(nóng)戶(hù)的生計(jì)狀況越好,那么將根據(jù)公式(1)進(jìn)行歸一化賦值;否則,應(yīng)該應(yīng)用公式(2)。(1)(2)其中,然后,本文將沿用Filmer和Pritchett的方法利用主成分分析計(jì)算出用來(lái)構(gòu)建赤貧指數(shù)的所有變量的權(quán)重(=∑2樣本農(nóng)戶(hù)的信息與瞄準(zhǔn)效率本文使用的數(shù)據(jù)來(lái)自于中國(guó)科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心2008年在江蘇、四川、陜西、吉林和河北5省進(jìn)行的農(nóng)戶(hù)調(diào)查。該調(diào)查采用分層隨機(jī)抽樣的方法在全國(guó)調(diào)查了25個(gè)縣50個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)101個(gè)村2020個(gè)農(nóng)戶(hù)。關(guān)于省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的詳細(xì)抽樣程序參見(jiàn)Yi等根據(jù)研究的需要,本文使用的農(nóng)戶(hù)調(diào)查數(shù)據(jù)從內(nèi)容上可以被概括為兩個(gè)層面:第一個(gè)層面是農(nóng)戶(hù)從農(nóng)村最低生活保障的獲益情況,例如,“2007年你家是低保戶(hù)嗎?(1=是;2=不是)”,“2007年你家拿到多少低保戶(hù)補(bǔ)貼(包括食物和現(xiàn)金)(元)”,“這些低保補(bǔ)貼對(duì)你家的經(jīng)濟(jì)情況有多大改善?(1=很多;2=有一點(diǎn);3=很少;4=沒(méi)有)”等;第二個(gè)層面是農(nóng)戶(hù)家庭的基本信息,具體包括家庭成員的年齡、性別、教育、健康、就業(yè)情況;農(nóng)戶(hù)家庭的生產(chǎn)性資產(chǎn)(農(nóng)具和役畜等)、其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和消費(fèi)性資產(chǎn)(家具和電器等)的類(lèi)別與價(jià)值;以及農(nóng)戶(hù)的社會(huì)資本等信息。此外,本次調(diào)查收集的村級(jí)數(shù)據(jù)中包括了2007年樣本村農(nóng)戶(hù)對(duì)低保的申請(qǐng)與批準(zhǔn)情況,具體信息包括“您村今年有多少農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)了低保戶(hù)?”和“您村今年有多少個(gè)低保戶(hù)申請(qǐng)被獲準(zhǔn)?”。統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示,2007年樣本村中只有60%提出了低保申請(qǐng)的農(nóng)戶(hù)最終獲得了低保的資格,并且存在很大的省際差異,其中江蘇和四川的申請(qǐng)獲準(zhǔn)率不到30%(見(jiàn)表2)。也就是說(shuō),低保的申請(qǐng)和審批的確經(jīng)歷了一個(gè)瞄準(zhǔn)的過(guò)程。因此,本文關(guān)注的問(wèn)題是那些最貧困的農(nóng)戶(hù)是否都獲得了低保,以及最終獲得了低保的農(nóng)戶(hù)是否是該村最貧困的農(nóng)戶(hù),即低保的瞄準(zhǔn)效率。盡管本文的數(shù)據(jù)具有全國(guó)代表性,并且包含了豐富的農(nóng)戶(hù)層面的信息,但是,必須承認(rèn)由于此次調(diào)查只在每個(gè)樣本村隨機(jī)抽取了20個(gè)農(nóng)戶(hù),如果樣本村在2007年還沒(méi)有實(shí)施低?；蛘叩捅?hù)數(shù)量非常少的話,那么該村的農(nóng)戶(hù)樣本中可能并沒(méi)有任何農(nóng)戶(hù)享受低保。進(jìn)一步,在村級(jí)層面評(píng)價(jià)低保瞄準(zhǔn)效率時(shí)也就必須將這些樣本村和樣本農(nóng)戶(hù)排除在外。但是,這并不影響本研究對(duì)其他樣本村低保瞄準(zhǔn)效率的分析以及在更高層面(鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣)分析低保瞄準(zhǔn)效率時(shí)將這些樣本包括進(jìn)來(lái)。具體而言,本調(diào)查一共在21個(gè)樣本縣33個(gè)樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的47個(gè)樣本村隨機(jī)抽取到了75個(gè)低保戶(hù)。33.13.1.1家庭成員整體勞動(dòng)能力的測(cè)度除了二元變量外,用來(lái)構(gòu)建赤貧指數(shù)的所有變量都需要進(jìn)行歸一化賦值。由于篇幅的限制,本文在此僅以家庭整體勞動(dòng)能力為例進(jìn)行說(shuō)明。家庭整體勞動(dòng)能力是處于不同年齡層次和健康狀況的家庭成員所擁有的勞動(dòng)能力的總和。測(cè)度時(shí)我們首先需要將每一個(gè)家庭成員的勞動(dòng)能力轉(zhuǎn)換為一個(gè)普通成年勞動(dòng)力的標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)能力單位,其基本原則是根據(jù)年齡段進(jìn)行轉(zhuǎn)換,然后再根據(jù)其健康水平等進(jìn)行調(diào)整(表3)。與Sharp在非洲的研究不同,本文在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)換系數(shù)時(shí)考慮了在校學(xué)生對(duì)家庭勞動(dòng)的貢獻(xiàn)與非在校學(xué)生的差異3.1.2外在主成分主成分分析的結(jié)果表明,盡管16個(gè)主成分(等于變量的個(gè)數(shù))被提取出來(lái),但是基于特征值大于1的Kaiser標(biāo)準(zhǔn),只有前五個(gè)主成分是顯著的。其中,本文將使用第一個(gè)主成分計(jì)算權(quán)重,因?yàn)榈谝粋€(gè)主成分不僅解釋了總方差的18.01%,并且對(duì)所有變量都賦予了正的權(quán)重(表5)。Sharp,Filmer和Pritchett也曾采用同樣的方法,得到的這些權(quán)重體現(xiàn)了不同變量在決定農(nóng)戶(hù)的貧困程度中的重要性3.2赤貧指數(shù)小的農(nóng)戶(hù)根據(jù)公式(3),我們可以計(jì)算出樣本中所有農(nóng)戶(hù)的赤貧指數(shù)。赤貧指數(shù)的值越小表示該農(nóng)戶(hù)相對(duì)更加貧困,理論上也就越有資格獲得低保。同理,在同樣獲得低保的情況下,那些赤貧指數(shù)越小的農(nóng)戶(hù)理論上也應(yīng)該享受更高的低保金。圖1描繪了樣本農(nóng)戶(hù)的赤貧指數(shù)的分布,可以看到,位于分布圖左端的農(nóng)戶(hù)正式農(nóng)村低保所要瞄準(zhǔn)的對(duì)象。3.3低保瞄準(zhǔn)的漏出問(wèn)題由于農(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的,各地政府在審核低保過(guò)程中采用的程序也不盡相同,例如在樣本地區(qū),有的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級(jí)政府事先將低保名額分配給各個(gè)村,然后由村一級(jí)組織對(duì)申請(qǐng)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行篩選后按低保名額的多少上報(bào)農(nóng)戶(hù)名單,同時(shí)名額分配的原則(如按人口分配、按經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分配)也存在地區(qū)差異;有的是由村委會(huì)組織農(nóng)戶(hù)先申請(qǐng),然后將申請(qǐng)農(nóng)戶(hù)的資料上報(bào)后,再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)進(jìn)行審核。因此,考慮到各級(jí)政府或組織在低保申請(qǐng)和審批過(guò)程中的作用千差萬(wàn)別,本文將分別從村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和縣三個(gè)層級(jí)評(píng)價(jià)低保的瞄準(zhǔn)效率。首先,根據(jù)赤貧指數(shù)對(duì)47個(gè)樣本村的農(nóng)戶(hù)進(jìn)行村內(nèi)排序(20個(gè)農(nóng)戶(hù)/村)。序數(shù)越大,表示農(nóng)戶(hù)越富裕(第一列,表6)。比較的結(jié)果表明,①低保瞄準(zhǔn)存在嚴(yán)重的瞄準(zhǔn)遺漏,2007年樣本村中最貧困的那些農(nóng)戶(hù)(序號(hào)為1),只有25.5%(=12/47×100%)的農(nóng)戶(hù)得到了低保;②低保瞄準(zhǔn)的漏出問(wèn)題不容忽視,樣本村中赤貧指數(shù)處于最低端的20%的農(nóng)戶(hù)在2007年只得到了低保名額的50.67%(第4列,表6);在赤貧指數(shù)處于最低端的40%的農(nóng)戶(hù)得到了低保名額的73.33%。而那些最富的20%的農(nóng)戶(hù)(序數(shù)≥16)卻得到了近5.3%的低保名額。采用同樣的方法,本文對(duì)33個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和21個(gè)縣(市)的樣本農(nóng)戶(hù)也根據(jù)赤貧指數(shù)分別進(jìn)行了排序,與農(nóng)戶(hù)低保的實(shí)際獲得情況進(jìn)行對(duì)比后得出了類(lèi)似的結(jié)論。其中,在瞄準(zhǔn)遺漏方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級(jí)的比較結(jié)果顯示在最貧困的農(nóng)戶(hù)(序號(hào)為1)中,分別僅有20.0%和19.0%的農(nóng)戶(hù)在2007年得到了低保;在瞄準(zhǔn)漏出方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的比較結(jié)果顯示,處于赤貧指數(shù)最低端的20%和40%的農(nóng)戶(hù)分別得到了低保名額的53.33%和73.33%;縣一級(jí)的比較結(jié)果顯示,處于赤貧指數(shù)最低端的20%和40%的農(nóng)戶(hù)分別只得到了低保名額的53.33%和77.33%。也就是說(shuō),現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村低保在瞄準(zhǔn)過(guò)程中既存在著瞄準(zhǔn)遺漏的問(wèn)題,還存在著漏出問(wèn)題。這與其他學(xué)者的發(fā)現(xiàn)一致,例如凌文豪和梁金剛在河南某村的調(diào)查發(fā)現(xiàn),該村一共有32戶(hù)農(nóng)戶(hù)享受了最低生活保障,其中,“人情?！庇?戶(hù),騙保2戶(hù),同時(shí)該村還有20戶(hù)農(nóng)戶(hù)應(yīng)保未保除瞄準(zhǔn)問(wèn)題以外,現(xiàn)行的低保資金對(duì)低保農(nóng)戶(hù)的保障能力也有待進(jìn)一步提高。2007年,樣本中75戶(hù)低保戶(hù)戶(hù)均獲得低保477元,其中,29%農(nóng)戶(hù)反映低保資金使自己家庭經(jīng)濟(jì)狀況改善很大,48%的農(nóng)戶(hù)反映對(duì)改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況有一點(diǎn)幫助,23%的農(nóng)戶(hù)反映幫助很小或沒(méi)有任何幫助。4結(jié)論與政策建議貧困的瞄準(zhǔn)效率不高一直是我國(guó)扶貧工作面臨的巨大挑戰(zhàn)本文基于一份具有全國(guó)代表性的農(nóng)戶(hù)資料,用國(guó)際上較為先進(jìn)的赤貧指數(shù)從多維度對(duì)農(nóng)戶(hù)的貧困程度進(jìn)行了度量,并將其應(yīng)用于我國(guó)農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)率的分析。結(jié)果發(fā)現(xiàn),無(wú)論是在村級(jí),還是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣級(jí)層面,現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)效率不高,其中不僅存在著瞄準(zhǔn)遺漏,還存在著嚴(yán)重的漏出問(wèn)題。同時(shí),超過(guò)1/5的低保戶(hù)反映在現(xiàn)有的資助水平下,低保金對(duì)改善他們家庭的經(jīng)濟(jì)狀況作用很小或者沒(méi)有任何幫助。究其原因,除了前文提及的收入難以度量外,本文認(rèn)為造成農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)效率低下還有三個(gè)方面的原因:①當(dāng)前低保資金以地方政府籌集為主,這樣的財(cái)政制度安排造成了低保資金的稀缺性與低保人群的高數(shù)量之間的矛盾,從而使其成為瞄準(zhǔn)遺漏的最主要原因;②為了克服單純以收入審核低保資格的不足,很多地方政府在低保審批過(guò)程中同時(shí)采用了民主評(píng)議的方法或者主要依據(jù)民主評(píng)議的方法,但是這在民主和法治程度不高的農(nóng)村易于異化為按宗族、親緣等關(guān)系獲得低保資格,損害低保確認(rèn)的公正性;③基層低保管理者在審核低保的過(guò)程中常以公平原則第一,而忽視了效率原則,例如在一些樣本地區(qū),村干部反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)給每個(gè)村低保戶(hù)的指標(biāo)是根據(jù)各村人口確定的,跟各村經(jīng)濟(jì)狀況和貧困人口的多少?zèng)]有關(guān)系?；谝陨涎芯拷Y(jié)論和農(nóng)村低