電子政務(wù)信息孤島的成因電子政務(wù)中信息孤島的成因基于交易費用的分析

電子政務(wù)信息孤島的成因電子政務(wù)中信息孤島的成因基于交易費用的分析

“信息孤島”是中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的一個普遍現(xiàn)象。在這項工作中，我們試圖基于交易成本制定一個分析框架，以找到現(xiàn)象的原因。有人指出，政府網(wǎng)絡(luò)之間的互聯(lián)確實是政治領(lǐng)域內(nèi)能源資源的重新配置。正是在合同過程中，高昂的交易成本使得系統(tǒng)發(fā)生變化。隨后，對“信息孤島”產(chǎn)生的三種交易成本進(jìn)行了詳細(xì)研究，并提出了一些政治建議和結(jié)論。在我國電子政務(wù)的發(fā)展過程中,為什么會出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象?“信息孤島”指的是政府部門之間不能有效實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通,各系統(tǒng)之間信息無法共享、無法交換,形成眾多彼此隔離的孤島。目前這一現(xiàn)象已經(jīng)成為阻礙我國電子政務(wù)向更高階段發(fā)展的重要障礙,引起了廣泛的關(guān)注,以至在行政立法中都強(qiáng)調(diào)要予以解決現(xiàn)有文獻(xiàn)對這個問題大多從技術(shù)角度提出解決方案,然而正如電子政務(wù)的發(fā)展不僅是一個技術(shù)過程,同樣也是制度變遷的過程一樣,“信息孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn),有著深層次的組織結(jié)構(gòu)和制度方面的原因。事實上,政府之間網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通實際上意味著一項政治領(lǐng)域內(nèi)的信息產(chǎn)權(quán)重新配置。本文試圖構(gòu)建一個交易費用的分析框架,用以分析“信息孤島”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因;同時指出,之所以這一現(xiàn)象廣泛存在,可以從達(dá)成互聯(lián)互通這一政治合作協(xié)議所需要的交易費用過于高昂的角度進(jìn)行解釋;并且基于這一點,提出了一些潛在的解決方案。一、部門間的制度變遷:從行政相對績效的角度談?wù)缤飞畔τ谡块T績效具有重要作用,各部門想要獲取工作信息也必須支付成本,因此信息是一種能給部門帶來效用并且需要支付成本的物品,其完備性與部門績效呈現(xiàn)一種正相關(guān)關(guān)系,即一個部門所擁有的信息越完備,它獲得更高績效的可能性就越大。例如稅務(wù)機(jī)關(guān)通過與工商機(jī)關(guān)的互聯(lián)互通,關(guān)于納稅人的相關(guān)信息更加完備,則其避免納稅人逃稅的可能性就越大。但是一般認(rèn)為,信息的共享并不會減少本部門信息的價值,從這一特征來看,各部門建立“信息孤島”行為的動機(jī)應(yīng)該較低才對。為了能夠?qū)Υ擞懈钊氲睦斫?就必須考慮到政府官員間晉升博弈的行為因素。因為政治晉升博弈的狀態(tài)下,一個官員的晉升直接降低另一個官員的晉升機(jī)會此外還有兩點必須考慮的因素:電子政務(wù)中的信息互聯(lián)互通,并不存在市場交換機(jī)制,一個部門向其他部門開放數(shù)據(jù),并不能夠收取貨幣作為回報,從而彌補(bǔ)本身獲取信息過程中的預(yù)算支出。同時,信息意味著權(quán)力,一個部門擁有的獨占信息量的大小,往往是部門之間權(quán)力對比的反映。實際上互聯(lián)互通使每個政府部門都面臨“技術(shù)消解職權(quán)”或“技術(shù)擴(kuò)大職權(quán)”的兩種可能過程,部門之間一旦互通就會對現(xiàn)有部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)造成沖擊?；谝陨先c可以得出結(jié)論,信息對于部門的相對績效具有價值,亦即對于本部門和其他部門的主管都具有效用,并且由各政府部門持有自身信息的“產(chǎn)權(quán)”。如果無條件地共享信息,對于部門(或其主管官員)而言,將會降低其自身的效用。只有在獲得對等回報的條件下,部門主管官員才有意愿與其它部門共享信息。從這里可以看出,部門間的互聯(lián)互通,絕不僅僅只是一個技術(shù)上的網(wǎng)絡(luò)連接,它實際上是非常復(fù)雜的制度變遷過程,涉及到部門間關(guān)系的調(diào)整和部門間權(quán)力的重新配置。這一制度變遷是通過現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)下部門間有價值的信息產(chǎn)權(quán)的交易來實現(xiàn)的,并且是多個部門間的交易。站在特定政府部門的角度考察,就是它向所有其他相關(guān)部門讓渡自身信息的產(chǎn)權(quán),并且獲得使用其他部門信息的權(quán)利。這一過程亦即利貝卡普(GaryD.Libecap)所稱的締約過程我國電子政務(wù)中互聯(lián)互通的難題主要存在于同級政府部門之間,本文的討論也就以此作為背景加以展開。在現(xiàn)行行政體制下,同級政府部門雖然都受上級政府的監(jiān)督和控制,但是彼此之間在很大程度上可以用獨立行為主體的關(guān)系來描述。由于政府部門的行為事實上主要由部門主管官員決定,因此在分析中,本文將用部門主管官員的行為來代替部門行為作為分析對象,而且這一觀點還能夠為后面的分析提供很多有價值的看法。在就新的產(chǎn)權(quán)安排達(dá)成協(xié)議的過程中,作為參與方的政府部門,在討價還價中的立場取決于他們自身的效用其中Bm表示任一部門主管官員在互聯(lián)互通后得到的收益,這可以是由于部門績效提高帶來的晉升可能性加大,也可以是由于獲取必要工作信息的成本下降帶來的可支配預(yù)算增加。Lm表示任一部門主管在互聯(lián)互通后的所失,比如說部門相對績效的下降(即其他部門相對績效的上升),從而導(dǎo)致部門主管官員在晉升博弈中的不利地位。Cm表示在沒有互聯(lián)互通的情況下,一個部門獲取必要工作信息的成本(對官員而言則意味著可支配預(yù)算的減少)。Tm表示互聯(lián)互通這項產(chǎn)權(quán)交易過程中的交易費用,其具體內(nèi)容將在下文詳細(xì)闡釋。一項特定的互聯(lián)互通方案出臺以后,各政府部門所處的利益和成本的分配位置在方案中通常都是確定的,也是說在特定的治理結(jié)構(gòu)下,一旦政策方案(政治合同)出臺,Bm、Lm、Cm就確定下來。因為必須任何部門都認(rèn)為自身福利有改進(jìn),才能支持互聯(lián)互通的制度安排。當(dāng)各方都認(rèn)同互聯(lián)互通會帶來政府和社會的總收益增加時,交易費用的大小成為該項產(chǎn)權(quán)交易方案能否順利實施的關(guān)鍵,亦即必須Bm-(Lm+Cm)>=Tm,部門主管官員才會支持網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通。然而正如下文將要討論的,互聯(lián)互通的締約過程中高昂的交易費用,阻礙了這一產(chǎn)權(quán)安排的變更,導(dǎo)致了“信息孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn)。上述公式是基于靜態(tài)的考察,如果分析中考慮動態(tài)的因素,那么情況會更加復(fù)雜,可能導(dǎo)致政治協(xié)議更加難以達(dá)成。因為在參與者的決策過程中,如果有新的信息表明,他們在未來某個時段能夠獲得更大的租金份額,或者未來政治條件的變化能夠提高其談判力量時,他們將會選擇拖延締約行為。當(dāng)然,這種拖延策略要比較預(yù)期收益和拖延所導(dǎo)致的個體損失之間的關(guān)系。二、實現(xiàn)部門之間的互聯(lián)互通當(dāng)參與方對新的產(chǎn)權(quán)安排能夠帶來的總收益沒有嚴(yán)重分歧時,締約的核心問題就是各方運用策略去最大化其在新的產(chǎn)權(quán)安排中所能獲得的個別的福利。在我國現(xiàn)有環(huán)境下,應(yīng)當(dāng)說各政府部門對于電子政務(wù)所能帶來的巨大社會總收益增加還是能夠達(dá)成共識,對電子政務(wù)的推進(jìn)也基本上都持贊同態(tài)度。這也正說明了“信息孤島”現(xiàn)象的產(chǎn)生原因,來自于締約過程中利益和成本的分配難以取得一致性意見。在討論這一政治產(chǎn)權(quán)交易中的沖突時,達(dá)成制度變遷一致性協(xié)議的可能性受到以下三個因素的影響:談判各方的數(shù)量、了解產(chǎn)權(quán)價值的信息成本和實施政治合同的保障機(jī)制。下面分別考察這些因素。第一個因素是參與談判的部門的數(shù)量,它影響到交易費用中準(zhǔn)備合同的成本。盡管巨大的總收益能夠促進(jìn)制度變遷,但參與談判各方的數(shù)量會導(dǎo)致制度變遷更加困難。與新的產(chǎn)權(quán)安排利害攸關(guān)的利益團(tuán)體越多,為達(dá)成制度一致所必須考慮的個體產(chǎn)權(quán)要求就越多。為了尋求對制度變遷的必要支持,政治合作協(xié)議必須反映最有影響力的團(tuán)體的要求,并且運用足夠的技巧去平衡各方的利益。如果不能夠設(shè)計出充分的政治交換條件,在特定時候就無法達(dá)成新的產(chǎn)權(quán)安排所需要的一致性意見。電子政務(wù)的互聯(lián)互通的過程,必然涉及到大量相關(guān)政府部門,在傳統(tǒng)官僚制的體制下,不同政府部門是受上級權(quán)威控制但是彼此相互獨立的行為主體。要在真正意義上實現(xiàn)部門彼此之間的互聯(lián)互通甚至協(xié)同辦公,這就會涉及到非常廣泛的參與主體,從而在他們當(dāng)中達(dá)成一致性意見所需要的談判和獲取信息的交易費用將會非常高昂。如果考慮到政府部門間的差異性,情況也就更為復(fù)雜。這也可以解釋為什么互聯(lián)互通問題往往都是在少數(shù)關(guān)系密切的部門間先行解決,比如幾個業(yè)務(wù)聯(lián)系緊密的行政機(jī)關(guān)(稅務(wù)、工商和海關(guān)),其互聯(lián)互通就發(fā)展得更為順利。因為其參與者較少,由于業(yè)務(wù)往來密切而更利于建立信任關(guān)系,締約的交易費用就更容易被締約所帶來的收益所克服,這正是重復(fù)交易和信譽機(jī)制降低交易費用的作用的體現(xiàn)。第二個需要考慮的因素是了解產(chǎn)權(quán)價值的信息成本,它能夠影響到交易費用中達(dá)成合同的成本。在政治談判中,當(dāng)參與各方關(guān)于各部門所擁有的工作信息的價值存在信息不對稱時,現(xiàn)有和擬議中的產(chǎn)權(quán)安排下各方所擁有信息的價值評估就成為一個困難的過程。如果具體參與者對現(xiàn)有和新的產(chǎn)權(quán)安排下自身潛在損失的價值評估,不能夠容易并且可信地(低交易費用狀態(tài)下)被政治家和其他談判方所了解,那么不管付出了多大的策略性努力去協(xié)商,也會在談判中產(chǎn)生爭議。在這種情況下,關(guān)于份額調(diào)整或其他補(bǔ)償?shù)恼螀f(xié)調(diào)要么做不到,要么只能夠非常艱難地達(dá)成,延緩制度變遷過程。具體來說,各部門的工作信息在傳統(tǒng)官僚制下由各部門分別持有,對其價值很難有統(tǒng)一的類似市場中的價格機(jī)制來衡量。一個部門只有在實際使用這部分信息后,才能對其價值做出準(zhǔn)確的評估,而這對合同談判階段是不可能做到的事情。在有限理性的限制下,一個部門既無法準(zhǔn)確評估本部門工作信息對其他部門的價值,也無法準(zhǔn)確評估其他部門信息對本部門績效的價值。各部門提供共享服務(wù)的信息的價值,與其說有信息本身的價值(對政府績效的價值)所決定,不如說由各部門的在談判中的力量來決定。因此在達(dá)成政治協(xié)議的過程中,各部門有更加強(qiáng)烈的動機(jī)采取欺詐或者其他類似的機(jī)會主義行為,以夸大本部門信息的價值,贏得在互聯(lián)互通的談判過程中更加有利的分配地位,比如說在互聯(lián)互通以后更少承擔(dān)從社會中收集必要工作信息的成本,或者獲得其它方面的政治補(bǔ)償?shù)鹊?此時也就出現(xiàn)了典型的逆向選擇。普遍性的欺詐使達(dá)成協(xié)議所必需的信任受到損害,事前的機(jī)會主義行為致使一致性的政治合作協(xié)議難以達(dá)成。當(dāng)然,要克服無法產(chǎn)生各方都認(rèn)可的對信息的價值衡量機(jī)制問題,可以有一個替代方案,就是用獲取信息的成本來表示信息的價值。越是難以獲取的信息,提供它的部門就能夠在互聯(lián)互通中獲得更多的補(bǔ)償。這可以在某種程度上解決這一問題,但是該方案同樣存在交易費用的問題。首先,獲取信息的成本對于當(dāng)事人之外的個體難以獲知,此時也就出現(xiàn)了施瓦茨[6]所說的由于信息的不可獲得而導(dǎo)致的不可締約性。要對獲取信息的成本取得一致性理解同樣存在交易費用的問題,當(dāng)然這比衡量信息本身的價值更為簡單。其次,也是更重要的,當(dāng)某個部門以較少的成本獲得重要的信息時,在這一方案下就存在不公的現(xiàn)象,如果不能有足夠的收益或補(bǔ)償來抵消這一點,他就可能選擇退出(形式上或者實際上)互聯(lián)互通的談判,而補(bǔ)償方案的制定,同樣需要各方付出高昂的交易費用。第三個也是最重要的一個會導(dǎo)致締約失敗的因素,涉及政治合同的強(qiáng)制實施機(jī)制,亦即事后的機(jī)會主義行為(道德風(fēng)險)沒有可靠措施加以解決。因為即使兩個部門達(dá)成互聯(lián)互通的一致性協(xié)議,部門間合約的實施同樣也存在一個“可信性”的問題目前已有一些理論模型探討了重復(fù)博弈中有利于維持合作的力量。概括來說,在以下情況下合作更有可能出現(xiàn):關(guān)系鏈越長,參與者越有耐心,發(fā)現(xiàn)機(jī)會主義行為越快、越準(zhǔn)確,對最初機(jī)會主義者進(jìn)行懲罰而給其帶來的成本越高通過對兩部門互聯(lián)互通談判的簡要討論,可以更加清晰地看到此類交易費用對“信息孤島”現(xiàn)象的促進(jìn)作用。假定A部門與B部門進(jìn)行政府之間網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通的談判,以實現(xiàn)信息的共享。但是因為合同的履約缺乏有效機(jī)制的保障,如果它一次性對B部門開放所有信息,這無疑對它是不利的,因為它無法確保B部門也會對自己開放所有信息,并且一次性開放了所有的信息。在不完全合同狀態(tài)下,如果出現(xiàn)事后機(jī)會主義行為,它也缺乏足夠的談判籌碼。當(dāng)然,它也可以在對方出現(xiàn)事后機(jī)會主義行為時中止互聯(lián)互通,但是這只是導(dǎo)致談判又重新回到原點,并不能對協(xié)商起到推進(jìn)作用。所以,對于A部門而言,其合理的策略是分為多次逐步開放自身的信息,在部分共享得到B部門的回應(yīng)后,再共享下一批自身信息。對于B部門而言,它同樣也會采用相同的策略。在雙方的逐步共享過程中,因為信息不對稱的存在,合同實施缺乏保障機(jī)制,兩個部門都會認(rèn)識到,本部門能夠獲得對方充分和對等的信息共享,不取決于已共享的信息,而取決于在下次談判中的權(quán)力,亦即尚未共享的信息。除非自己手中握有足夠的籌碼,能讓對方進(jìn)一步開放信息,否則很難避免對方的機(jī)會主義行為。這樣,一個理性并且追求自身效用最大化的部門主管官員將會發(fā)現(xiàn),最理想的策略,其實是掌握更多的未共享信息,這樣才能在以后的談判中處于有利位置,從而謀求更多的權(quán)利。當(dāng)談判雙方都認(rèn)識到這一點,并且意識到對方將會更傾向于保留而非共享信息的條件下,其理性的結(jié)論,將會是保留信息比共享信息其實對本部門更加有利。這樣,這種重復(fù)多次的產(chǎn)權(quán)交易將進(jìn)入一種無效率的鎖定(lock-in)狀態(tài),因為合同實施缺乏保障所導(dǎo)致的信任的缺乏,將會使信息共享的談判無法繼續(xù)下去,或者即使有艱難而緩慢的發(fā)展,也將要付出極大的交易費用。三、信息孤島問題的提出通過上面的分析可以看出,“信息孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn),絕非因為技術(shù)上不可以做到互聯(lián)互通,而是因為政治領(lǐng)域當(dāng)中的這項產(chǎn)權(quán)變更存在著高昂的交易費用。正是因為交易費用的存在,我們在討論某項具體的電子政務(wù)互聯(lián)互通的制度設(shè)計時,就不可以單單只是比較互聯(lián)互通前后行政效率是否提高,而必須認(rèn)識到,許多看似無效率的制度安排,其實是參與者規(guī)避交易費用的理性選擇。所以,要克服電子政務(wù)發(fā)展過程中的“信息孤島”現(xiàn)象,也同樣必須從降低交易費用著手。如果交易費用來自于事后的機(jī)會主義行為,那么一個典型的用于控制機(jī)會主義行為的方法,就是采取一個限制事后行為自由的事前承諾。承諾機(jī)制是交易費用政治學(xué)在理論和實踐中都討論很多的一個話題進(jìn)一步的討論可以看到,“信息孤島”的普遍存在,很大程度上來源于合同缺乏事后的實施保障機(jī)制。但是如果在合同的談判過程中導(dǎo)入上級行政機(jī)關(guān)這一因素,利用行政系統(tǒng)內(nèi)部的等級權(quán)威,實際上