中國(guó)中國(guó)東盟海洋合作路徑探析

中國(guó)中國(guó)東盟海洋合作路徑探析

中國(guó)-東盟海上合作是“21世紀(jì)海上絲綢之路”建設(shè)的重要組成部分。然而，由于南海問(wèn)題，它仍在發(fā)酵?，F(xiàn)階段，中國(guó)-東盟海上合作大部分位于低敏感領(lǐng)域，海上經(jīng)濟(jì)合作的潛力尚未充分考慮。隨著中菲關(guān)系回暖和海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略在中國(guó)的地位日益提高,中國(guó)—東盟海洋合作路徑有待進(jìn)一步發(fā)掘。一、中國(guó)—中國(guó)—東盟海洋合作的現(xiàn)狀和基本模式海洋是中國(guó)和東盟經(jīng)貿(mào)文化交流的重要紐帶。自中國(guó)—東盟1991年正式建立對(duì)話關(guān)系以來(lái),雙方在海洋領(lǐng)域的合作不斷深化。1992年《東盟南海宣言》公布后,中國(guó)與部分東盟國(guó)家啟動(dòng)了以雙邊談判解決島嶼主權(quán)和海洋劃界等問(wèn)題的模式;1994年,中國(guó)—東盟聯(lián)合完成了聯(lián)合國(guó)涉海合作項(xiàng)目“東亞海洋污染防止與管理計(jì)劃”;1997年,中國(guó)與東盟確定建立“面向21世紀(jì)睦鄰互信伙伴關(guān)系”;2000年,中國(guó)和越南簽署了《中越在北部灣領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的劃界協(xié)定》、《中越北部灣漁業(yè)合作協(xié)定》;2002年中國(guó)和東盟簽署了《南海各方行為宣言》,其已成為和平解決南海爭(zhēng)端的重要法律文件;2003年中國(guó)—東盟從“睦鄰互信伙伴關(guān)系”升級(jí)為“面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”,同時(shí)把海上合作納入雙方合作的十大領(lǐng)域之一的“交通”領(lǐng)域推進(jìn);2010年,東盟提出與中國(guó)實(shí)行海上互聯(lián)互通計(jì)劃,2011年我國(guó)設(shè)立了“中國(guó)—東盟海上合作基金”,致力于推動(dòng)中國(guó)—東盟海上互聯(lián)互通建設(shè);2013年,“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議的提出為中國(guó)—東盟海洋務(wù)實(shí)合作搭建了新平臺(tái),中國(guó)與東盟沿海國(guó)家分別在海洋科研與環(huán)保、海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海洋漁業(yè)、航行安全、聯(lián)合執(zhí)法等領(lǐng)域開展合作;2015年,“中國(guó)—東盟海洋合作年”的確立不僅夯實(shí)了“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議,同時(shí)為中國(guó)—東盟海洋合作提出了新命題。在機(jī)制建設(shè)方面,目前中國(guó)與東盟已經(jīng)建立了較為完善的對(duì)話機(jī)制,在“10+1”和“10+3”框架合作的基礎(chǔ)上,同時(shí)建立了領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議機(jī)制、12個(gè)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制和5個(gè)工作層對(duì)話機(jī)制?？傮w來(lái)講,中國(guó)—東盟海洋合作目前呈現(xiàn)出雙多邊同時(shí)推進(jìn)、多領(lǐng)域同時(shí)開展的新局面,合作領(lǐng)域也從漁業(yè)合作逐步擴(kuò)展至海洋經(jīng)濟(jì)合作、海洋科研與環(huán)保、海洋聯(lián)合科考、海上互聯(lián)互通、海洋港口建設(shè)、共建海洋聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室等。(一)中國(guó)與東盟海上合作的主要領(lǐng)域1.海洋經(jīng)濟(jì)總量平穩(wěn)增長(zhǎng)近年來(lái),隨著海洋科技進(jìn)步,海洋經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由最初的海洋漁業(yè)拓展至海洋科技、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、海洋油氣業(yè)、海洋旅游業(yè)、海洋生物醫(yī)藥、海洋電力、海洋工程建筑業(yè)等領(lǐng)域,海洋經(jīng)濟(jì)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例不斷攀升。據(jù)《中國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告2016》統(tǒng)計(jì):“2015年在國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)總量總體下行壓力加大的趨勢(shì)下,我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)總量平穩(wěn)增長(zhǎng)。初步核算,2015年我國(guó)海洋生產(chǎn)總值64669億元,占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.4%,與上年基本持平,實(shí)際增量依然可觀,可比增速為7.0%,保持率高于同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)增速的發(fā)展態(tài)勢(shì)?！眎i現(xiàn)階段,中國(guó)和東盟國(guó)家的海洋經(jīng)濟(jì)合作主要呈現(xiàn)如下特點(diǎn):第一,中國(guó)—東盟海洋經(jīng)濟(jì)合作主要由政府主導(dǎo),且主要集中在海洋旅游、海洋漁業(yè)合作等低敏感領(lǐng)域,海洋油氣開發(fā)由于涉及政治、主權(quán)爭(zhēng)端等因素涉及不多;第二,以北部灣為中心的海洋經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展勢(shì)頭良好。2006年,廣西提出了泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作構(gòu)想,并于2011年8月在泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作論壇上發(fā)布了《泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作可行性研究報(bào)告》,合作區(qū)域覆蓋中國(guó)、越南、馬來(lái)西亞、新加坡、印尼、菲律賓和文萊七個(gè)國(guó)家;第三,海洋金融體制相對(duì)滯后。目前,以大眾海洋理念為基礎(chǔ)的海洋金融業(yè)尚未形成業(yè)態(tài),以金融手段促進(jìn)海洋發(fā)展的理念尚未深植人心。2.海洋涉海合作研究項(xiàng)目自中國(guó)與東盟建立海洋合作機(jī)制以來(lái),海洋科技合作一直是中國(guó)—東盟海洋合作的重要組成部分,特別在海洋與氣候變化、防災(zāi)減災(zāi)、熱帶海洋生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性保護(hù)、海岸帶保護(hù)等方面開展了富有成效的合作。其中國(guó)家海洋局第一海洋研究所、第二海洋研究所、第三海洋研究所分別與印尼、泰國(guó)、馬來(lái)西亞等東盟沿海國(guó)家開展了“泰國(guó)灣海岸帶脆弱性合作調(diào)查研究”、“貫穿流區(qū)水交換、內(nèi)波與混合研究”、“東南亞海洋環(huán)境數(shù)值預(yù)報(bào)系統(tǒng)項(xiàng)目”、“納土納海洋綜合觀測(cè)站建設(shè)及周邊海域綜合調(diào)查”等一系列涉海項(xiàng)目?？傮w來(lái)說(shuō),目前我國(guó)與東盟國(guó)家的海洋科技合作領(lǐng)域廣泛,成果明顯。但也應(yīng)看到,中國(guó)—東盟海洋合作大多集中在非敏感領(lǐng)域,且很大程度上停留在聯(lián)合科研層面。因此,中國(guó)—東盟海洋合作在科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用方面潛力巨大,未來(lái)可考慮在海水利用、海洋電力方面開展合作,逐漸向海洋經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域傾斜,為東南亞部分生產(chǎn)力落后國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供智力和技術(shù)支持。3.海上互聯(lián)互通2000多年前,中國(guó)和東南亞國(guó)家以“海上絲綢之路”為紐帶,開辟了中國(guó)與東盟國(guó)家貿(mào)易往來(lái)和人文交流的大通道。2013年,“21世紀(jì)海上絲綢之路”的提出為加強(qiáng)中國(guó)—東盟海上互聯(lián)互通提供了新動(dòng)力。目前,中國(guó)著力推進(jìn)的海上互聯(lián)互通主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容:一是加強(qiáng)中國(guó)—東盟海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),包括海洋港口和碼頭建設(shè)、海上公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容;二是加強(qiáng)海上通道安全合作,以簽署雙多邊條約、開展聯(lián)合執(zhí)法為手段確保海上能源通道、貿(mào)易通道和礦物通道的安全;三是加強(qiáng)海洋旅游互聯(lián)互通,打造中國(guó)港口和東盟國(guó)家港口的精品旅游線路。4.海洋環(huán)保合作海洋環(huán)境保護(hù)合作一直是中國(guó)—東盟海洋合作的重中之重。海洋環(huán)保不僅屬于可增進(jìn)雙方互信的低敏感領(lǐng)域,同時(shí)也是實(shí)施“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”的重要組成部分?？v觀我國(guó)與東盟國(guó)家已經(jīng)開展的海洋環(huán)境保護(hù)合作,主要集中在珊瑚礁保護(hù)、漁業(yè)資源保護(hù)、海上溢油風(fēng)險(xiǎn)防范、生物多樣性保護(hù)等領(lǐng)域。2012年,中國(guó)和印尼聯(lián)合建立了“比通海洋生態(tài)站”,針對(duì)珊瑚礁、紅樹林、海草床等典型生態(tài)系統(tǒng)和珊瑚礁魚類、浮游生物、底棲生物等海洋生物多樣性以及海水和沉積物相關(guān)參數(shù)開展調(diào)查研究。2013年,中國(guó)和馬來(lái)西亞共同主辦了中馬海洋科學(xué)研討會(huì),討論了海洋生態(tài)健康與環(huán)境保護(hù)、海洋可持續(xù)發(fā)展與海岸帶綜合管理等問(wèn)題。5.成立中國(guó)—海洋人文合作。中國(guó)與東南亞國(guó)家的人文交流歷史悠久。據(jù)史料記載,漢武帝在元鼎六年(公元前111年)統(tǒng)一南粵之后,便派出使者訪問(wèn)東南亞各國(guó)。中國(guó)與東盟建立對(duì)話關(guān)系以來(lái),雙方的海洋人文交流不斷增加。2011年11月18日,中國(guó)與東盟共同發(fā)起設(shè)立政府間國(guó)際組織“中國(guó)—東盟中心”,旨在促進(jìn)包括海洋人文在內(nèi)的文化和旅游等領(lǐng)域的服務(wù);2013年,廈門大學(xué)在馬來(lái)西亞吉隆坡建立了中國(guó)—東盟海洋學(xué)院,旨在加強(qiáng)海洋人才培養(yǎng)。此外,國(guó)家海洋局和教育部聯(lián)合設(shè)立了專項(xiàng)政府獎(jiǎng)學(xué)金,為南海、太平洋、印度洋周邊及非洲的發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的優(yōu)秀青年來(lái)華攻讀海洋及相關(guān)專業(yè)的碩士或博士學(xué)位提供資助。由此可知,中國(guó)—東盟海洋人文交流形式多樣,領(lǐng)域廣泛,不僅為建設(shè)“21世紀(jì)海上絲綢之路”奠定了重要基礎(chǔ),也成為加強(qiáng)中國(guó)—東盟政治互信的重要紐帶。(二)中國(guó)—中國(guó)—東盟海洋合作的現(xiàn)有機(jī)制隨著區(qū)域一體化進(jìn)程加快,亞太地區(qū)正在通過(guò)機(jī)制建設(shè)加強(qiáng)各國(guó)之間的聯(lián)系。從中國(guó)和東盟國(guó)家的合作歷程來(lái)看,雙方在利益博弈的過(guò)程中逐步建立了較為成熟的對(duì)話合作機(jī)制和戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。目前,中國(guó)與東盟已經(jīng)建立了較為完善的官方對(duì)話合作機(jī)制,具體到中國(guó)—東盟海洋合作的現(xiàn)有機(jī)制,主要有以下四個(gè):1.性、專業(yè)性合作論壇“中國(guó)—東盟國(guó)家海洋合作論壇”是由中國(guó)和東盟國(guó)家的技術(shù)官員和專家學(xué)者參與的學(xué)術(shù)性、專業(yè)性合作論壇。論壇分別于2013年、2014年、2015年召開會(huì)議,其中2013年在印尼巴厘島舉辦的首屆中國(guó)-東盟國(guó)家海洋合作計(jì)劃,就“制定未來(lái)10年中國(guó)-東盟國(guó)家海洋合作計(jì)劃,適時(shí)成立中國(guó)—東盟海洋科研院所合作網(wǎng)絡(luò)”達(dá)成共識(shí)。2.政治文件的制訂2002年11月4日簽署的《南海各方行為宣言》(DOC)是中國(guó)和東盟國(guó)家簽署的第一份有關(guān)南海問(wèn)題的政治文件,對(duì)于增進(jìn)中國(guó)與東盟的互信具有重要意義?！缎浴泛炇鹨詠?lái),我國(guó)積極參與落實(shí)《宣言》高官會(huì)和聯(lián)合工作組機(jī)制,積極推動(dòng)在該機(jī)制下成立“海洋科研與環(huán)保技術(shù)委員會(huì)”,倡議發(fā)起了6個(gè)合作項(xiàng)目,配合國(guó)家總體外交戰(zhàn)略,與東盟國(guó)家實(shí)施海洋科研、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、能力建設(shè)等低敏感領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作。3.關(guān)注和挑戰(zhàn)研究的外溢效應(yīng)“博鰲亞洲論壇”是我國(guó)主導(dǎo)的重要多邊外交平臺(tái)之一,主要從亞洲的視角關(guān)注和探討亞太地區(qū)在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中所面臨的焦點(diǎn)和挑戰(zhàn)。自論壇開辦以來(lái),其“外溢”效應(yīng)十分明顯,已經(jīng)逐漸由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展至政治、文化等諸多領(lǐng)域,發(fā)展成為一個(gè)以經(jīng)濟(jì)功能為主、兼具其他功能的區(qū)域性國(guó)際論壇。2014年,博鰲亞洲論壇———共建21世紀(jì)海上絲綢之路分論壇暨中國(guó)東盟海洋合作年啟動(dòng)儀式在海南博鰲舉行,成為中國(guó)與東盟開展海洋合作的又一重要機(jī)制。4.中國(guó)—中國(guó)—東盟海上合作基金。2011年是中國(guó)—東盟正式建立對(duì)話關(guān)系的20周年。在當(dāng)年的中國(guó)—東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上,時(shí)任總理溫家寶提出要開拓雙方海上務(wù)實(shí)合作,決定設(shè)立中國(guó)—東盟海上合作基金,旨在開拓雙方海上務(wù)實(shí)合作,積累政治互信。按照設(shè)想,中國(guó)-東盟海上合作基金將遵循以下四個(gè)戰(zhàn)略定位和優(yōu)先方向:一是推動(dòng)落實(shí)《南海各方行為宣言》(DOC)的示范基金;二是實(shí)現(xiàn)東亞海上互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)典范;三是建立區(qū)域海上安全合作機(jī)制的先行探索;四是培養(yǎng)地區(qū)涉海人才的重要研究平臺(tái)。二、中國(guó)與東盟的海上合作(一)南海爭(zhēng)端的制約隨著中國(guó)—東盟關(guān)系不斷升級(jí),中國(guó)與東盟國(guó)家的海洋合作也更加緊密。但南海爭(zhēng)端仍然是阻礙中國(guó)—東盟開展務(wù)實(shí)合作的絆腳石。聚焦中國(guó)和東盟國(guó)家的南海爭(zhēng)端,主要集中在島礁主權(quán)爭(zhēng)議、執(zhí)法沖突和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)重疊等方面。南海爭(zhēng)端制約我國(guó)與東盟國(guó)家海洋合作主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,海洋爭(zhēng)端不斷升級(jí)導(dǎo)致南海問(wèn)題國(guó)際化,域外國(guó)家介入使得南海爭(zhēng)端由最初的島礁主權(quán)糾紛逐漸演變成了海域劃界糾紛;第二,南海爭(zhēng)端復(fù)雜化使得中國(guó)—東盟海洋合作少有涉及共同開發(fā)等高敏感海洋合作領(lǐng)域;第三,南海爭(zhēng)端持續(xù)發(fā)酵使得中國(guó)與東盟國(guó)家政治互信下降,阻礙了中國(guó)和東盟國(guó)家在海洋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的合作。此外,南海航道的航行安全近年來(lái)也飽受爭(zhēng)議,受到了西方國(guó)家的指責(zé)和詬病。(二)海洋經(jīng)濟(jì)潛力尚未充分發(fā)揮隨著科技進(jìn)步,藍(lán)色經(jīng)濟(jì)在我國(guó)和東盟沿海國(guó)家國(guó)民經(jīng)濟(jì)總值中的比重不斷攀升,2015年我國(guó)海洋生產(chǎn)總值64669億元,占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的9.4%。但現(xiàn)階段,中國(guó)與東盟國(guó)家的海洋經(jīng)濟(jì)潛力尚未充分發(fā)揮,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:第一,中國(guó)與東盟沿海國(guó)家的雙多邊合作主要集中在漁業(yè)合作、海洋科研環(huán)保領(lǐng)域,但油氣資源開發(fā)、聯(lián)合勘探等高敏感領(lǐng)域的合作動(dòng)力不足;第二,海洋合作形式單一。目前,中國(guó)與東盟國(guó)家的海洋經(jīng)濟(jì)合作主要表現(xiàn)形式主要為合作共建海洋基礎(chǔ)設(shè)施以及國(guó)際產(chǎn)能合作;第三,東盟部分沿海國(guó)家為防止中國(guó)的經(jīng)濟(jì)滲透會(huì)帶來(lái)一系列不可預(yù)測(cè)的政治風(fēng)險(xiǎn),在海洋經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域多持謹(jǐn)慎態(tài)度。(三)以合作形式促進(jìn)合作隨著海洋在國(guó)家戰(zhàn)略中的地位不斷上升,中國(guó)和東盟國(guó)家都將海洋合作作為未來(lái)工作的重中之重。從合作內(nèi)容來(lái)講,中國(guó)—東盟海洋合作主要包含海洋經(jīng)濟(jì)合作、海洋科技合作、海洋環(huán)境合作、海洋人文合作等領(lǐng)域;從合作形式來(lái)講,主要通過(guò)簽署雙邊或多邊《合作諒解備忘錄》、建立聯(lián)合工作小組、創(chuàng)設(shè)聯(lián)合工作委員會(huì)、開展聯(lián)合科考等方式進(jìn)行。但與當(dāng)今世界一流的海洋強(qiáng)國(guó)相比,當(dāng)前我國(guó)和東盟國(guó)家的海洋合作仍然未達(dá)到系統(tǒng)化和規(guī)?；?。具體來(lái)講:其一,中國(guó)—東盟海洋合作并未形成從戰(zhàn)略到實(shí)施細(xì)則的多層次合作體系,合作形式雖然多樣,但仍需進(jìn)一步有效整合;其二,各地與東盟國(guó)家開展海洋合作的重點(diǎn)不明確;其三,中國(guó)在海洋人才培養(yǎng)和培訓(xùn)方面全面開花卻未形成層次分明、方向明確的總體培養(yǎng)戰(zhàn)略。(四)海洋合作缺乏社會(huì)力量推動(dòng)縱觀以往的中國(guó)—東盟海洋合作,大多是通過(guò)政府主導(dǎo)的方式展開,其優(yōu)點(diǎn)是合作層次高,成果顯著。但同樣存在問(wèn)題,一是合作思維固化,一旦提及中國(guó)—東盟海洋合作,各界人士就希望政府出面干預(yù)或推動(dòng);二是單向性明顯,即中國(guó)—東盟海洋合作經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一方積極推進(jìn),而另一方卻消極被動(dòng)的局面,致使合作難以開展;三是非政府層面的民間合作潛力尚未充分發(fā)揮。目前,政府主導(dǎo)的海洋合作項(xiàng)目大多在科研、環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、聯(lián)合執(zhí)法、海上搜救等領(lǐng)域,對(duì)于探索設(shè)立并發(fā)展涉海民間投資、智慧海洋、海洋物流、臨港工業(yè)區(qū)建設(shè)、海洋服務(wù)貿(mào)易合作、海洋金融等領(lǐng)域的潛力尚未充分發(fā)揮。三、中國(guó)與東盟海上合作的發(fā)展路徑研究(一)海洋合作組織深化不夠作為南海周邊國(guó)家,中國(guó)和東盟沿海國(guó)家很早就開始了海洋合作的探索,從最初的共同捕撈,到近年來(lái)的聯(lián)合科考、海岸帶開發(fā)等等。但《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)全球海洋秩序的重新建構(gòu)使得中國(guó)和東盟國(guó)家的海洋合作變得困難重重。當(dāng)前,我國(guó)與東盟國(guó)家開展海洋合作的形式多樣,包括交通部和各地海事局負(fù)責(zé)的船員培訓(xùn)、聯(lián)合搜救;海洋局負(fù)責(zé)的海洋科技、海洋環(huán)境保護(hù)、海岸帶保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)合作;外交部負(fù)責(zé)的中國(guó)—東盟海上合作基金等。但總體來(lái)說(shuō),當(dāng)前我國(guó)對(duì)東盟國(guó)家的海洋合作呈現(xiàn)散、亂狀態(tài),資源未得到有效整合。因此,應(yīng)依照“共商、共建、共享”原則分別在海洋經(jīng)濟(jì)、海洋科技、海洋信息、海洋金融、海洋人文交流、海洋法律與政策研判以及涉海培訓(xùn)等領(lǐng)域統(tǒng)籌規(guī)劃,形成我對(duì)東盟的海洋外交渠道,搭建中國(guó)—東盟海洋合作的中央平臺(tái)。(二)整合資源,打好海洋合作組合拳現(xiàn)階段我國(guó)與東盟國(guó)家的海洋合作領(lǐng)域廣泛、形式多樣,但尚未形成建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略系統(tǒng)和完整的配套方案。因此,應(yīng)厘清現(xiàn)階段中國(guó)—東盟各類海洋合作的形式與關(guān)系,整合國(guó)內(nèi)面向東盟的海洋合作資源,依托東南沿海省份與東盟國(guó)家交往的區(qū)位和文化優(yōu)勢(shì),構(gòu)筑國(guó)內(nèi)面向東盟海洋合作的中央平臺(tái),以海洋經(jīng)濟(jì)合作、海洋環(huán)保合作、海洋金融、海洋信息合作、海洋人文交流為主要渠道同時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn),打好海洋合作組合拳。(三)涉及到