我國政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀與發(fā)展

我國政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀與發(fā)展

農(nóng)業(yè)是世界公認(rèn)的“薄弱行業(yè)”，對自然災(zāi)害和自然災(zāi)害的抵抗力很差。中國是一個偉大的農(nóng)業(yè)國家，也是自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的國家。中國大部分地區(qū)的干旱和洪水災(zāi)害發(fā)生頻率都很高。統(tǒng)計顯示,近十年來,中國農(nóng)業(yè)已成為繼日本和美國之后的第三個災(zāi)害損失最嚴(yán)重的國家,全國平均每年約有3億畝農(nóng)作物受災(zāi),2億多農(nóng)村人口受到災(zāi)害影響。隨著我國農(nóng)業(yè)保險覆蓋面的劇增,農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機制缺失的問題日趨凸顯。我國目前尚無一個省、自治區(qū)、直轄市在農(nóng)業(yè)保險試驗之初就著手建立“巨災(zāi)補償準(zhǔn)備金”,有部分試驗的省、區(qū)、市安排了諸如“大災(zāi)基金”的區(qū)域性風(fēng)險基金,但與農(nóng)業(yè)保險需要的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制無論從規(guī)模上還是運作模式上都差距很大。一、農(nóng)業(yè)保險的新形勢1.中央對農(nóng)險管理體制發(fā)展的要求從2003年起我國開始加大農(nóng)業(yè)保險的推廣力度,著手研究農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的各種模式,積極推進農(nóng)業(yè)保險試點。2007年中央財政首次開始對政策性農(nóng)業(yè)保險實施補貼,農(nóng)業(yè)保險迎來了前所未有的發(fā)展機遇。與此同時,黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出:“發(fā)展農(nóng)村保險事業(yè),健全政策性農(nóng)業(yè)保險制度,加快建立農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險分散機制?！?009年中央“一號文件”也強調(diào):“加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險,擴大試點范圍、增加險種,加大中央財政對中西部地區(qū)保費補貼力度,加快建立農(nóng)業(yè)再保險體系和財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。”中央的高度重視,既指明了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展方向,對于農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)健康發(fā)展至關(guān)重要,也為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展提供了絕好的政策機遇。2.農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制隨著我國加快向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型,農(nóng)業(yè)增長方式也逐漸向技術(shù)密集型轉(zhuǎn)變,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向規(guī)模經(jīng)營和專業(yè)化方向發(fā)展,這種集約型的增長方式使農(nóng)業(yè)風(fēng)險更為集中,損失程度更大,所以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的大力發(fā)展,迫切需要農(nóng)業(yè)保險的支持,也迫切需要建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。3.風(fēng)險保障情況中國保監(jiān)會最新公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù),2008年我國農(nóng)業(yè)保險覆蓋面急速擴大,共承保各類農(nóng)作物5.32億畝、參保農(nóng)戶9千萬戶次,為農(nóng)民提供的風(fēng)險保障近2400億元人民幣,實現(xiàn)簽單保費110.7億元。其中種植業(yè)保險保費收入73.7億元,養(yǎng)殖業(yè)保險保費收入37億元,農(nóng)業(yè)保險已覆蓋全國所有省(自治區(qū)、直轄市)。二、巨災(zāi)風(fēng)險應(yīng)對機制不健全我國的農(nóng)業(yè)保險在災(zāi)后救助中總體賠付率低,這反映出農(nóng)業(yè)保險覆蓋面不夠?qū)?、防?zāi)防損不到位、應(yīng)急處理機制不健全、巨災(zāi)風(fēng)險管理不完善等問題。在實際操作中,由于受到經(jīng)營管理、產(chǎn)品技術(shù)開發(fā)以及償付能力限制等因素的制約,我國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險產(chǎn)品種類少、保障面窄、保障程度低,巨災(zāi)保費收入份額較小,同時在再保險方面也相對滯后。1.我國巨災(zāi)補償機制存在的問題目前,我國對巨災(zāi)造成農(nóng)業(yè)經(jīng)濟損失的補償與救助,實行的是政府主導(dǎo)型巨災(zāi)風(fēng)險補償機制,主要包括財政補償、保險補償、社會捐助和國際支援四種,其中財政補償和保險補償構(gòu)成我國巨災(zāi)補償機制的主體。但這種機制有明顯的局限,既耗費了政府大量的財力,影響了財政收支的穩(wěn)定性,也影響了全局經(jīng)濟部署,還使得我國國民的防災(zāi)保險意識薄弱,總認(rèn)為補償自然災(zāi)害的巨災(zāi)損失是政府部門的事。同時,保險行業(yè)對災(zāi)害的保障能力更顯得十分不足。據(jù)民政部統(tǒng)計報告,近10年來我國每年因災(zāi)損失基本維持在2000億元,但巨災(zāi)保險賠付卻微乎其微。全國保險工作會議公布的數(shù)據(jù)顯示,2008年初南方低溫雨雪冰凍災(zāi)害造成1516.5億元巨額經(jīng)濟損失,保險業(yè)支付保險賠付55億元,對于純農(nóng)業(yè)的賠付不到總賠付額的4%。2.巨災(zāi)風(fēng)險產(chǎn)品保險保障能力有限我國保險公司只對巨災(zāi)中的洪水做附加特約險承保,地震、干旱等巨災(zāi)皆屬于不保責(zé)任。這樣當(dāng)發(fā)生巨災(zāi)風(fēng)險時,一般的保險是不能將風(fēng)險進行有效分散的,從而導(dǎo)致很多商業(yè)保險公司不敢貿(mào)然進入巨災(zāi)風(fēng)險這個市場。另外,在國際保險市場上,再保險業(yè)務(wù)通?？梢云鸬骄逓?zāi)損失的補償責(zé)任。但目前的情況是,國際再保險市場同樣面臨承保能力不足的窘境,鑒于賠付風(fēng)險太大,近年來許多國際再保險公司宣布不再承?；蚴湛s其巨災(zāi)再保險業(yè)務(wù),一些國際再保險商近年紛紛退出我國農(nóng)險業(yè)務(wù)的分保。而我國保險業(yè)起步較晚,分保能力有限、市場主體單一、市場規(guī)模極小,只占全球再保險市場的0.1%,以現(xiàn)有的承保能力來看,很難獨立承擔(dān)此重任。同時,國內(nèi)再保險市場還沒能與國際再保險市場進行緊密的聯(lián)合,這也造成了我國再保險市場應(yīng)付近年來頻繁發(fā)生的巨災(zāi)風(fēng)險的分保能力有限。3.巨大災(zāi)難的破壞性足以讓保險公司撤退據(jù)統(tǒng)計,2008年中國因災(zāi)損失13547.5億元,遠遠超過2008年全年中國保險業(yè)的保費收入9784.1億元。4.農(nóng)業(yè)保險的執(zhí)行農(nóng)業(yè)保險的承保面狹窄,承保各類農(nóng)作物的面積仍然與當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對農(nóng)業(yè)保險的需求存在較大差距。比如2009年春發(fā)生旱災(zāi),特別是北方的冬小麥種植區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重,但到目前為止,由于我國農(nóng)業(yè)保險承保集中在夏秋作物,對越冬作物的承保面積不大,因此此次旱情發(fā)生,只有較少地區(qū)能夠獲得相應(yīng)的農(nóng)業(yè)保險補償。又如湖南省曾出現(xiàn)1300萬畝油菜因大雪覆蓋而絕收,因未投保任何保險產(chǎn)品,農(nóng)戶無法獲得任何保險補償。這里除農(nóng)村地區(qū)投保意識不強的原因以外,客觀存在著現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險覆蓋面狹窄、保險產(chǎn)品開發(fā)不到位、未能完全適應(yīng)和滿足現(xiàn)實需求等問題。5.分散機制缺乏制度安排目前我國還未出臺專門的農(nóng)業(yè)保險法,也沒有專門的農(nóng)業(yè)保險管理條例。法律法規(guī)不完善,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險尤其是農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散機制的經(jīng)營主體、組織推動方式、準(zhǔn)備金積累等方面缺乏明確的制度安排。盡管我國農(nóng)業(yè)法、保險法對農(nóng)業(yè)保險有原則性的規(guī)定,但這些規(guī)定過于籠統(tǒng),缺乏可操作性。由于沒有立法支持,一些地方政府以及試點公司對于如何規(guī)范運作和目前各項支持政策的持續(xù)性存在疑慮。在制定相關(guān)配套政策、建立長效機制方面,顯得力度不足。三、巨災(zāi)風(fēng)險管理模式當(dāng)前很多國家都建立了巨災(zāi)保險制度,在設(shè)立巨災(zāi)賠償基金、再保險安排等方面給予財稅政策支持。同時,通過資本市場提升保險業(yè)的巨災(zāi)承保能力,推出了巨災(zāi)風(fēng)險證券等一系列創(chuàng)新產(chǎn)品,提升保險業(yè)的巨災(zāi)承保能力。國際上巨災(zāi)管理模式主要有兩種:一是完全由國家政府籌集資金并進行管理的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系。二是政府和保險公司共同合作的管理模式。盡管各個國家和地區(qū)巨災(zāi)保險制度的設(shè)計有各自的特點,但概括起來基本相似:政府制定有效的公共政策,國家財政提供適當(dāng)?shù)呢斦Y助,保險公司廣泛參與,采用市場化的運作方式和再保險風(fēng)險轉(zhuǎn)移手段,形成全國性或地區(qū)性的保障體系。根據(jù)美、日及歐盟國家的經(jīng)驗,巨災(zāi)風(fēng)險防范往往是舉國之力構(gòu)建多層次風(fēng)險管理機制。所以,世界各國在建立巨災(zāi)保險制度的時候,政府都起到了主導(dǎo)性的作用,巨災(zāi)保險制度在任何一個國家都離不開政府的投入和參與。四、建立我國農(nóng)業(yè)保險巨災(zāi)風(fēng)險分散機制的建議大范圍的自然災(zāi)害,往往帶來農(nóng)業(yè)的巨大損失,而普通商業(yè)保險很難承受,所以我國需要借鑒國際經(jīng)驗,建立由財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險分散機制,能夠為防災(zāi)減災(zāi)、災(zāi)后補償、維護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的健康可持續(xù)發(fā)展提供保障。1.市場供給能力再保險是分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的一種重要方式,原保險公司在確定風(fēng)險自留額后,通過簽訂再保險合同將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給再保險公司,這樣使原保險公司就能承保比它自身能力大得多的風(fēng)險。通過建立農(nóng)業(yè)再保險機制,形成我國組織多形式、所有制多結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)多層次、融資多渠道的農(nóng)業(yè)保險體系,探索通過農(nóng)業(yè)再保險、超賠、向國際市場分保等方式來化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所要面臨的巨災(zāi)風(fēng)險。提高我國農(nóng)業(yè)再保險的市場供給能力,有三種途徑:一是借助于現(xiàn)有的中國再保險公司,由政府撥專項基金將再保險的責(zé)任交給中國再保險公司,由其為商業(yè)保險公司承擔(dān)的農(nóng)業(yè)保險提供再保險服務(wù)。對于提供農(nóng)業(yè)再保險服務(wù)出現(xiàn)的虧損,由國家財政負擔(dān)。我國已從2007年起對這一方式進行了初步嘗試,當(dāng)年5月中國人保、中華聯(lián)合和安華農(nóng)險3家參與中央財政政策性農(nóng)業(yè)保險保費補貼試點的保險公司與中國再保險(集團)公司合作簽訂《政策性農(nóng)業(yè)再保險框架協(xié)議》,建立了賠付率超賠分保機制。按照該協(xié)議,當(dāng)農(nóng)險賠付率超過100%時,中再集團將按一定比例分擔(dān)賠款,并進一步在全球市場分散巨災(zāi)風(fēng)險,這是建立健全農(nóng)業(yè)再保險和巨災(zāi)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C制、利用市場手段化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險的重要體現(xiàn)。2008年保監(jiān)會進一步加大了對中國人保、中再集團的窗口指導(dǎo)力度,初步形成農(nóng)業(yè)再保險機制。二是成立專門的政策性農(nóng)業(yè)再保險公司。由國家出資設(shè)立農(nóng)業(yè)再保險公司,并以法律的形式規(guī)定任何形式的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),必須向農(nóng)業(yè)再保險公司或中國再保險公司及其他保險公司分保,超賠部分由國家財政負擔(dān)。三是應(yīng)當(dāng)充分利用國際再保險機制,通過與國際再保險業(yè)、國際金融業(yè)的交流與合作,利用國際再保險渠道實現(xiàn)更大范圍的風(fēng)險分散。2.建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金建立由財政支持的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金制度,為救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建提供穩(wěn)定資金來源,這有助于實現(xiàn)災(zāi)年的財政收支平衡和金融的安全穩(wěn)定。巨災(zāi)保險基金是將保險公司收取的巨災(zāi)保費,通過再保險的方式匯集成專項資金,?？顚Ｓ?由專業(yè)再保險公司代為管理,充分運用再保險和巨災(zāi)風(fēng)險證券化等特有技術(shù)手段,將巨災(zāi)風(fēng)險進行分散,最大程度提高應(yīng)對巨災(zāi)損失的能力,政府對基金建立和運作給予政策支持。這種模式的目的是按照“以豐補歉”的原則,盈余之年基金滾存,大災(zāi)之年用滾存基金進行賠付,差額部分由政府補貼,實現(xiàn)巨災(zāi)保費的逐年積累、風(fēng)險分散和責(zé)任共擔(dān)。建立全國范圍內(nèi)的巨災(zāi)風(fēng)險基金,其資金來源可以通過行政政策和市場手段多渠道籌集:如中央和省市兩級財政預(yù)算中每年安排一定數(shù)量的資金;經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的保險公司及再保險公司按保費收入的一定比例投入;國家糧食風(fēng)險基金;從民政和水利部門每年安排的救災(zāi)、防洪費用中劃歸一部分資金;社會各界捐贈資金;從農(nóng)產(chǎn)品流通渠道中征收一部分資金;從資本市場上籌集部分的資金,如由專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司發(fā)行債券,或以國家投資為主、企業(yè)和社會團體等參股方式籌集風(fēng)險基金;在商業(yè)性財險公司以及各類人壽保險的保費收入中提取一定比例用以建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險專項基金。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金去向可以包括:對遭遇巨災(zāi)損失的農(nóng)業(yè)保險公司提供補償;巨災(zāi)風(fēng)險的預(yù)防;支持設(shè)立農(nóng)業(yè)災(zāi)情研究機構(gòu)運行等。同時,必須規(guī)定巨災(zāi)風(fēng)險事故發(fā)生后巨災(zāi)風(fēng)險基金不足賠償時的融資方式:由財政支付,或者財政擔(dān)保從金融機構(gòu)貸款,還是財政擔(dān)保發(fā)行債券等。目前我國各地也在進行農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金的嘗試。如從2008年開始,江蘇省探索在全省建立農(nóng)業(yè)保險政府巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度,構(gòu)建由省、市、縣三級組成的政府巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備體系。按照10%的比例,各縣(市、區(qū))上繳省轄市巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金,按照各縣(市、區(qū))上繳數(shù)50%的比例,各省轄市安排配套資金,省財政按各市實際安排實行等額補助。同時,巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金實行封頂制度,防止風(fēng)險準(zhǔn)備金過度積累。在發(fā)生較大自然災(zāi)害,當(dāng)年縣級政府主要種植業(yè)保費收入發(fā)生超賠時,經(jīng)批準(zhǔn)方可動用政府巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金。又如江西省2009年初建立了巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度,每年保險公司按照政策性農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營盈余的50%提取巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金,逐年滾存,定向使用,當(dāng)全省政策性農(nóng)業(yè)保險年度綜合賠付率超過160%,承保公司可申請動用巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金支付賠款。3.通過資產(chǎn)證券化分散農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險在我國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險機制建設(shè)過程中,存在的一個突出問題是巨大的需求與有限的供給之間的矛盾。巨災(zāi)給我國農(nóng)業(yè)造成的損失越來越嚴(yán)重,而農(nóng)業(yè)保險市場顯然無法獨自承擔(dān),因此我國應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗,把農(nóng)業(yè)保險市場的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到資本市場上,即通過巨災(zāi)風(fēng)險證券化將保險市場的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險打包轉(zhuǎn)化為能在資本市場上流通的金融工具,利用資本市場上眾多的投資者將農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分散。國際資本市場的規(guī)模高達60兆美元,遠遠高于保險市場的資金規(guī)模,4.財政對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的補貼目前我國很多農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品還沒有推出,保險覆蓋面還不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求,一些農(nóng)作物品種的保險尚未啟動,農(nóng)業(yè)保險的報案率和最終賠償占總損失比例明顯偏低。因此對保險公司來說,要深入研究農(nóng)民需求,開發(fā)適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的保險產(chǎn)品,使保險責(zé)任范圍涵蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全過程。逐步落實各級財政對農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的補貼責(zé)任,發(fā)達省份的農(nóng)業(yè)保險補貼可由各省財政負擔(dān),落后省份和農(nóng)業(yè)大省的農(nóng)業(yè)保險補貼可由中央和地方財政共同負擔(dān)。其中中央財政承擔(dān)以下四個方面的補貼任務(wù):一是在分賬核算的前提下對承擔(dān)農(nóng)業(yè)保險的商業(yè)性保險公司的農(nóng)險虧損予以補貼。二是對再保險公司承擔(dān)的農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)進行