論不動產(chǎn)權(quán)利的登記能力

論不動產(chǎn)權(quán)利的登記能力

除了記錄不動產(chǎn)的自然情況（標(biāo)記部分）外，房地產(chǎn)登記簿主要反映房地產(chǎn)的權(quán)利狀況，披露必須保持交易安全，提高交易效率。我國現(xiàn)行不動產(chǎn)登記規(guī)范就不動產(chǎn)權(quán)利的登記能力均作了規(guī)定。其中,《土地登記辦法》明確規(guī)定者包括“國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地抵押權(quán)、地役權(quán)以及依照法律法規(guī)規(guī)定需要登記的其他土地權(quán)利”(第2條第1款)。這里,“國有土地使用權(quán),包括國有建設(shè)用地使用權(quán)和國有農(nóng)用地使用權(quán);集體土地使用權(quán),包括集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體農(nóng)用地使用權(quán)(不含土地承包經(jīng)營權(quán))”(第2條第2款)?！斗课莸怯涋k法》明確規(guī)定的可登記的房屋權(quán)利包括房屋所有權(quán)、抵押權(quán)、地役權(quán)等。在這些既有規(guī)定的基礎(chǔ)上,《不動產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)》(以下簡稱:《征求意見稿》)第4條規(guī)定:“下列不動產(chǎn)權(quán)利,依照本條例的規(guī)定辦理登記:(一)集體土地所有權(quán);(二)房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán);(三)森林、林木所有權(quán);(四)耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán);(五)建設(shè)用地使用權(quán);(六)宅基地使用權(quán);(七)海域使用權(quán);(八)地役權(quán);(九)抵押權(quán);(十)法律規(guī)定需要登記的其他不動產(chǎn)權(quán)利?！辈浑y發(fā)現(xiàn),該條第一項(xiàng)至第三項(xiàng)規(guī)定的是不動產(chǎn)所有權(quán);第四項(xiàng)至第六項(xiàng)、第八項(xiàng)、第九項(xiàng)是《物權(quán)法》明確規(guī)定的不動產(chǎn)他物權(quán);第七項(xiàng)是《物權(quán)法》用益物權(quán)編“一般規(guī)定”(第122條)中明確肯認(rèn)且由其他法律(《海域使用管理法》)具體調(diào)整的不動產(chǎn)他物權(quán)(又稱準(zhǔn)物權(quán));第十項(xiàng)是兜底條款,明確“法律”中可以規(guī)定不動產(chǎn)權(quán)利的登記能力。本文擬結(jié)合起草討論中的爭議,就本條規(guī)定展開分析,以求教于同仁。二、不動產(chǎn)登記能力的法律根據(jù)在登記能力法定的觀念之下,不動產(chǎn)物權(quán)的登記能力首先受物權(quán)法定原則的約束,具有登記能力的不動產(chǎn)物權(quán)無論在類型還是在內(nèi)容上均需有明確的法律根據(jù)來支持。(一)自然資源上的所有權(quán)不動產(chǎn)的屬于國家所有《征求意見稿》第4條就《物權(quán)法》所有權(quán)部分的各類物權(quán)的登記能力,分別表述為“集體土地所有權(quán)”、“房屋等建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)”、“森林、林木所有權(quán)”。這里排除了“國家土地所有權(quán)”的登記能力,值得檢討。就國家不動產(chǎn)所有權(quán)的公示方法而言,《物權(quán)法》第9條第2款在不動產(chǎn)物權(quán)變動以登記為公示方法(第1款)之外,例外規(guī)定“依法屬于國家所有的自然資源,所有權(quán)可以不登記”。依《物權(quán)法》的規(guī)定,在自然資源中,礦藏、水流、海域、城市的土地屬于國家專有,任何單位和個人不能取得所有權(quán)(第41條、第46條、第47條前段);法律規(guī)定屬于國家所有的農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,屬于國家所有(第47條后段);森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,屬于國家所有,但法律規(guī)定屬于集體所有的除外(第48條)。就《物權(quán)法》第9條第2款的規(guī)定而言,學(xué)者多認(rèn)為,該規(guī)定否定了國家土地等自然資源的所有權(quán)的登記能力,其主要理由可歸納為以下方面。第一,法律直接規(guī)定了某些自然資源由國家所有的,法律規(guī)定本身,“比權(quán)利記載于登記機(jī)構(gòu)管理的不動產(chǎn)登記簿有著更強(qiáng)的公示力”,也就無須通過登記來達(dá)到公示的效果。筆者認(rèn)為,上述觀點(diǎn)值得商榷。第一,以法律直接規(guī)定自然資源屬于國家所有而排除國家自然資源所有權(quán)的登記能力,只適用于法律規(guī)定屬于國家專有的自然資源,如礦藏、水流、海域的所有權(quán)即無須登記。僅就土地這種自然資源而言,所有權(quán)主體并非“國家”一種,還存在“集體”,而這種“集體”又非如“國家”這樣單一,存在復(fù)數(shù)的多個“集體”,由此也產(chǎn)生了“定分止?fàn)帯钡男枨?登記無疑是其中可選方法之一。第二,雖然在邏輯上,非屬集體所有的土地即為國有,但僅就登記實(shí)踐而言,目前并不可能將所有的集體土地(所有權(quán))均納入登記簿,只有那些可利用地才進(jìn)入了登記領(lǐng)域,絕大多數(shù)未登記的未利用地的所有權(quán)人是集體,并非國家。由此,這種非集體所有即為國有的排除規(guī)則,在登記實(shí)踐中無法得到表達(dá),僅憑登記簿上土地所有權(quán)的記載無法判斷未登記的土地的所有權(quán)歸屬。第三,雖然國家所有的土地不能轉(zhuǎn)移所有權(quán),但并不是說它不能進(jìn)入交易領(lǐng)域,交易并不一定表現(xiàn)為土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn),在國有土地(所有權(quán))之上設(shè)定他物權(quán)也是一種交易,由國家(所有權(quán)人代表為地方人民政府國土資源管理部門)和用地者簽訂國有建設(shè)用地出讓合同,為用地者在國家土地所有權(quán)之上設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán),即屬典型的交易形態(tài)。以國家土地所有權(quán)不能進(jìn)入交易領(lǐng)域而否定其登記能力,正當(dāng)性不足。不動產(chǎn)登記以不動產(chǎn)單元為基本單位而展開,不動產(chǎn)單元并具有唯一編碼(參見《征求意見稿》第7條第1款),但何為不動產(chǎn)單元,它與目前土地登記實(shí)踐中的宗地又有何區(qū)別呢?(二)土地承包經(jīng)營權(quán)《征求意見稿》第4條改變了《土地登記辦法》對不動產(chǎn)他物權(quán)的列舉方法,直接列明《物權(quán)法》用益物權(quán)編和擔(dān)保物權(quán)編的各類物權(quán)的法定名稱。同時,就《物權(quán)法》上明定的“土地承包經(jīng)營權(quán)”,《征求意見稿》第4條第四項(xiàng)的表述為“耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)”。在《物權(quán)法》之下,土地承包經(jīng)營權(quán)是“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”(第125條)。由此可見,土地承包經(jīng)營權(quán)是在耕地、林地、草地等農(nóng)用地之上設(shè)定的以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的定限物權(quán)。在“土地承包經(jīng)營權(quán)”之前加“耕地、林地、草地等”的前綴,即屬贅文。此外,在邏輯上,“等”前后的概念雖為種屬關(guān)系,但應(yīng)具有同質(zhì)性,但“耕地、林地、草地”與“土地承包經(jīng)營權(quán)”之間并不具有同質(zhì)性,完整的表達(dá)應(yīng)是“耕地、林地、草地等之上(所設(shè)定的)土地承包經(jīng)營權(quán)”。為與該條所列舉的其他各項(xiàng)定限物權(quán)相對等,本項(xiàng)宜刪去“耕地、林地、草地等”這一限定語,直接以“土地承包經(jīng)營權(quán)”指稱此類物權(quán)的登記能力。應(yīng)當(dāng)注意的是,孫憲忠教授主持的《不動產(chǎn)登記條例草案建議稿》中將該條第九項(xiàng)“抵押權(quán)”表述為“不動產(chǎn)抵押權(quán)”。(三)“使用民事權(quán)利”,又有“準(zhǔn)物權(quán)”、“特許物權(quán)”和“特許物權(quán)”的規(guī)定《物權(quán)法》用益物權(quán)編除了專章規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)等四大類用益物權(quán)之外,在“一般規(guī)定”中還規(guī)定了“海域使用權(quán)”、“探礦權(quán)”、“采礦權(quán)”、“取水權(quán)”、“使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利”。這些權(quán)利大多通過行政特許的方式而取得,因此又被稱為“準(zhǔn)物權(quán)”、“準(zhǔn)用益物權(quán)”、“特許物權(quán)”。學(xué)界普遍認(rèn)為,此類物權(quán)應(yīng)具有登記能力。三、建立了《物權(quán)法》中不動產(chǎn)登記制度農(nóng)用地使用權(quán)的登記能力問題的討論始于《土地登記辦法》制定和公布之后。《物權(quán)法》出臺后,國土資源部為進(jìn)一步規(guī)范土地登記行為,保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益,根據(jù)《物權(quán)法》中有關(guān)不動產(chǎn)登記的規(guī)定,在對《土地登記規(guī)則》進(jìn)行補(bǔ)充、修改和完善的基礎(chǔ)上,出臺了《土地登記辦法》。(一)土地產(chǎn)權(quán)類型化的法權(quán)屬性《征求意見稿》中登記能力的規(guī)定涉及不動產(chǎn)權(quán)利的類型。具有登記能力的不動產(chǎn)權(quán)利應(yīng)使用《物權(quán)法》等法律中已經(jīng)定名的名稱,但《土地登記辦法》并沒有這樣處理。土地權(quán)利名稱的調(diào)整,涉及到大量的土地登記表格、證書等的更改;已經(jīng)實(shí)現(xiàn)電子登記系統(tǒng)的地方還要涉及電子系統(tǒng)和檔案的更改,如調(diào)整,將對現(xiàn)有的工作造成巨大的沖擊,不利于保持土地登記工作的延續(xù)性。因此,《土地登記辦法》的總則對國有土地使用權(quán)、集體土地使用權(quán)進(jìn)行了解釋,力求既保持政策的延續(xù)性,又與《物權(quán)法》規(guī)定相銜接。就不動產(chǎn)權(quán)利的類型化,我國實(shí)定法上前后并不一致。《土地管理法》以“土地所有權(quán)和使用權(quán)”(第二章章名)來概括所有土地權(quán)利,其中將土地利用(使用)關(guān)系的法權(quán)表達(dá)為“土地使用權(quán)”,《物權(quán)法》起草時,盡量避免使用土地使用權(quán)這個不確定概念,改以用益物權(quán)來指稱土地之上的物權(quán)利用關(guān)系,并以土地利用目的(用途)作為類型化標(biāo)準(zhǔn),改變了《土地管理法》上對土地使用權(quán)以主體的不同所作的分類,在集體土地之上也可設(shè)定建設(shè)用地使用權(quán),在國有土地之上也可設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán),符合“同地同權(quán)”的立法觀念。由此,《物權(quán)法》上的“用益物權(quán)”與《土地管理法》上的“土地使用權(quán)”即出現(xiàn)了分殊,對他人土地的物權(quán)利用關(guān)系在“用益物權(quán)”之下依用途的不同表達(dá)為各類物權(quán)關(guān)系,《土地管理法》相關(guān)規(guī)定即應(yīng)修正,(二)我國現(xiàn)行法律限制和適用了土地承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)用地使用權(quán)登記能力問題的關(guān)鍵在于,農(nóng)用地使用權(quán)是否已為法律、行政法規(guī)所明定?如前所述,“農(nóng)用地使用權(quán)”一語出現(xiàn)于國土資源部制定的行政規(guī)章《土地登記辦法》中。學(xué)說上以為,在登記能力法定之下,有權(quán)對登記能力作出規(guī)定的,僅有法律、行政法規(guī)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例,在體系解釋的視角下,《土地管理法》第11條是關(guān)于土地權(quán)利登記發(fā)證的規(guī)定,在解釋上的一個前提性認(rèn)知是,農(nóng)用地使用權(quán)是不是一種不同于土地承包經(jīng)營權(quán)的另外一類權(quán)利,是否有必要登記。《土地登記辦法》雖然規(guī)定了“農(nóng)用地使用權(quán)”,但并未就其含義作出界定。在《土地管理法》上,“農(nóng)用地”是指“直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地,包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”(《土地管理法》第4條第3款前段)。就農(nóng)用地使用權(quán)的字面含義而言,應(yīng)是指利用他人的耕地、林地、草地等農(nóng)用地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利,而土地承包經(jīng)營權(quán)是指在他人土地上設(shè)立的以從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的的物權(quán),兩相比較,幾乎相當(dāng)。唯一需要解釋或者說明的是,土地承包經(jīng)營權(quán)所要傳達(dá)的并不僅限于農(nóng)村家庭承包制的范疇,而是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的利用他人土地的權(quán)利,因此,不管是否實(shí)行家庭承包制,只要是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的而利用他人的土地,均可表達(dá)為土地承包經(jīng)營權(quán)。僅就《農(nóng)村土地承包法》本身,以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式設(shè)立的利用農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利,也被表達(dá)為土地承包經(jīng)營權(quán),此種權(quán)利已與家庭承包制沒有關(guān)系,但仍被放在同一權(quán)利名稱下予以涵蓋,由此,土地承包經(jīng)營權(quán)并不僅僅是家庭承包制的法權(quán)表達(dá),更涵蓋著所有利用他人土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的他物權(quán)?！俺邪币辉~已經(jīng)脫逸出了家庭承包制的本身,而具有了“權(quán)利設(shè)定”的意義。(三)國有農(nóng)場土地利用現(xiàn)狀就此,需要說明和證成的是國有農(nóng)場的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)?！皣修r(nóng)場的土地是國有農(nóng)場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本生產(chǎn)資料,是國有資產(chǎn)的重要組成部分”,就國有農(nóng)場土地的利用現(xiàn)狀而言,有的是建設(shè)用地,有的是農(nóng)用地,(四)如何確立“土地承包經(jīng)營權(quán)”這一登記原則?土地承包經(jīng)營權(quán)尚未涵蓋的農(nóng)用地,包括未實(shí)行承包制的地區(qū)的農(nóng)用地和實(shí)行土地承包經(jīng)營制的地區(qū)的機(jī)動地。就前者而言,實(shí)行什么經(jīng)營制本是土地所有權(quán)人即農(nóng)民集體自主決定的事項(xiàng),但依現(xiàn)行法的規(guī)定,家庭承包經(jīng)營制多少帶有一點(diǎn)強(qiáng)制性的味道。未實(shí)行家庭承包經(jīng)營制、未設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)的地區(qū)畢竟只是少數(shù),而且各有其不同的原因,再就此規(guī)定一個“農(nóng)用地使用權(quán)”來穩(wěn)定一個當(dāng)事人本不想穩(wěn)定的土地利用關(guān)系,是否妥適,還值得商榷。就后者而言,機(jī)動地主要是為了在“增人不增地、減人不減地”的政策之下,留作土地調(diào)整,以便于設(shè)定土地承包經(jīng)營權(quán)。這些農(nóng)用地之上不宜設(shè)立另外一種用益物權(quán),而是可以通過訂立短期合同,依債權(quán)方式來解決。在《土地登記辦法》中,集體農(nóng)用地使用權(quán)(不含土地承包經(jīng)營權(quán))是集體農(nóng)用地使用權(quán)人利用集體土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利。通過這些規(guī)則的梳理可見,《土地登記辦法》似乎將以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒”地的使用權(quán),誤認(rèn)為不屬于土地承包經(jīng)營權(quán),而屬于集體農(nóng)用地使用權(quán)。只有前者才需要人民政府批準(zhǔn)(《農(nóng)村土地承包法》第48條),才有所謂“拍賣金”的支付。在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》之下,土地承包經(jīng)營權(quán)的取得本來有兩種方式,一種是家庭承包方式,另一種是招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等承包方式。兩種方式均為承包方式,均是土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)定方式?！锻恋氐怯涋k法》雖然基于土地承包經(jīng)營權(quán)的登記發(fā)證工作由農(nóng)業(yè)行政主管部門主管,將其登記對象局限于除了土地承包經(jīng)營權(quán)之外的集體農(nóng)用地使用權(quán),但以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)的登記同樣也屬于農(nóng)業(yè)行政主管部門主管。綜上,現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中并未規(guī)定農(nóng)用地使用權(quán)這一不動產(chǎn)(土地)權(quán)利類型,也沒有規(guī)定農(nóng)用地使用權(quán)的登記能力,《征求意見稿》中不宜規(guī)定農(nóng)用地使用權(quán)的登記能力。四、房地產(chǎn)租賃權(quán)的登記能力(一)不動產(chǎn)租賃權(quán)的性質(zhì)學(xué)說上以為,并不是所有建立在不動產(chǎn)之上的權(quán)利均可納入登記的范疇。經(jīng)過登記公示就具有權(quán)利推定效力,因此只有那些具有對抗效力的不動產(chǎn)權(quán)利才具有登記能力。凡未被法律承認(rèn)的物權(quán)、債權(quán)性權(quán)利與債權(quán)性約定、個人情況、絕對的處分限制(即對任何人都有效力的絕對性限制)、公法性法律關(guān)系與負(fù)擔(dān)等都不具有登記能力。關(guān)于不動產(chǎn)租賃權(quán)的性質(zhì),學(xué)說上一直存在著較大爭議,舉凡物權(quán)說、物權(quán)化說、基于債權(quán)的有權(quán)占有說等,均在一定程度上說明和證成了租賃權(quán)的效力基礎(chǔ)。無論采取哪種學(xué)說,均承認(rèn)租賃權(quán)的對抗效力。本文擱置租賃權(quán)性質(zhì)的爭議,僅從現(xiàn)行法上租賃權(quán)對抗效力出發(fā),展開其公示必要性的分析,并進(jìn)而論證其登記能力?！逗贤ā返?29條規(guī)定:“租賃物在租賃期間發(fā)生所有權(quán)變動的,不影響租賃合同的效力。”通說認(rèn)為,本條確立了“買賣不破租賃”規(guī)則,“權(quán)利對于第三人之對抗效力與權(quán)利之公示作用應(yīng)相伴而生,乃法律之基本原則。”(二)不動產(chǎn)租賃公示與租賃權(quán)的對抗效力公示方法的選擇應(yīng)減少交易成本,減少交易阻力,同時又要避免交易當(dāng)事人花費(fèi)過多的時間搜集資訊,提高交易效率和安全。在公證制度比較發(fā)達(dá)的國家或地區(qū),有的還采取公證作為不動產(chǎn)租賃權(quán)的公示方法,如法國和我國臺灣地區(qū)。法國是成文法國家中公證制度最為完善的國家,其將公證作為租賃權(quán)的對抗要件,乃傳統(tǒng)使然。瑞士、奧地利、韓國和加拿大魁北克省等以登記作為不動產(chǎn)租賃權(quán)的對抗要件,通過查詢登記簿,第三人可以知曉不動產(chǎn)之上是否存在租賃權(quán)。租賃權(quán)登記與否與租賃權(quán)本身的成立與生效無關(guān),只與租賃權(quán)能否產(chǎn)生對抗效力有關(guān)。在魁北克,租賃權(quán)在性質(zhì)上亦屬債權(quán),但仍需登記公示才能對抗第三人。這種避開租賃權(quán)性質(zhì)的爭議,只是基于租賃權(quán)的對抗效力所產(chǎn)生的公示需求而規(guī)定租賃權(quán)的登記能力的做法,頗值借鑒。在我國,也并不是只有不動產(chǎn)物權(quán)才具有登記能力?！段餀?quán)法》所規(guī)定的預(yù)告登記制度,實(shí)際上就是為了保全一項(xiàng)請求權(quán)而為的不動產(chǎn)登記,其實(shí)質(zhì)上也是債權(quán)登記