土地發(fā)展權(quán)行政補(bǔ)償?shù)墓截?fù)擔(dān)理念

土地發(fā)展權(quán)行政補(bǔ)償?shù)墓截?fù)擔(dān)理念

一、行政法解釋技術(shù)向“中上游產(chǎn)業(yè)”的轉(zhuǎn)移隨著國(guó)家監(jiān)督和公共政策目標(biāo)的明確發(fā)展，現(xiàn)代行政活動(dòng)方式已經(jīng)進(jìn)入了以實(shí)現(xiàn)公共政策為目標(biāo)的導(dǎo)向發(fā)展的最佳行政活動(dòng)方式。行政機(jī)關(guān)已經(jīng)不再滿足于某個(gè)行政行為合不合法這樣的基礎(chǔ)命題,而是更關(guān)心如何在合法的基礎(chǔ)之上最有效率地達(dá)成某個(gè)行政任務(wù)。猶如一場(chǎng)理論的“工業(yè)革命”,行政法理論的增長(zhǎng)點(diǎn)正在從傳統(tǒng)司法中心主義行政法解釋技術(shù)這一“下游產(chǎn)業(yè)”,開始轉(zhuǎn)移到作為“中上游產(chǎn)業(yè)”的面向立法、決策和程序的規(guī)制工具及其選擇。我們似乎正見證著桑斯坦教授二十多年前所作的預(yù)言:行政法理論大量從受傳統(tǒng)司法衛(wèi)護(hù)的行政程序向由立法者和官僚設(shè)計(jì)的規(guī)制項(xiàng)目轉(zhuǎn)移。問題很多,而回答問題的出發(fā)點(diǎn)卻不能偏離法學(xué)研究的陣地。任何妄圖脫離法解釋方法和行政行為形式論的研究都有可能“走火入魔”。二、土地承包經(jīng)營(yíng)法的運(yùn)作機(jī)制及其監(jiān)管機(jī)構(gòu)(一)可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)的運(yùn)作模式政府規(guī)制工具在更有效達(dá)成公共政策目標(biāo)的同時(shí),往往或多或少地會(huì)對(duì)公民的私人利益產(chǎn)生不可避免的影響?；仡櫼酝姓a(bǔ)償理論的主要用武之地———土地利用規(guī)制領(lǐng)域,除了仍然占有重要地位的行政征收補(bǔ)償,以保護(hù)特定區(qū)域的環(huán)境、農(nóng)業(yè)、能源等為目的對(duì)土地利用方式和開發(fā)程度進(jìn)行不同程度限制的非征收行為也屢見不鮮。這種非征收式的規(guī)制模式,在未實(shí)際剝奪土地的情況下,限制了土地所有權(quán)人或使用權(quán)人對(duì)土地進(jìn)行開發(fā)利用獲取利益的權(quán)利,在達(dá)到一定程度時(shí),仍然可能被視為規(guī)制性征收而應(yīng)予以補(bǔ)償。由于針對(duì)土地利用的政府規(guī)制稍有不慎就會(huì)落入征收補(bǔ)償?shù)乃痉▽彶榉秶鷥?nèi),政府在實(shí)施此類規(guī)制手段過程中,也不斷改良其規(guī)制形式,試圖減少因被法院認(rèn)定為征收而使政策目標(biāo)落空的情況?？赊D(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)(TransferofDevelopmentRights,簡(jiǎn)稱TDR)即是其中之一?？赊D(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)的運(yùn)作思路,是將土地的發(fā)展權(quán)從土地上的權(quán)利束中剝離出來,通過政府評(píng)估的方式賦予其交換價(jià)值,使其得以在一定的市場(chǎng)環(huán)境中或者通過交易平臺(tái)進(jìn)行自由流通。如圖1所示,政府將土地劃分為土地保護(hù)區(qū)和土地發(fā)展區(qū),作出不同的開發(fā)強(qiáng)度限制。前者往往是農(nóng)用地、環(huán)境敏感區(qū)等不得開發(fā)或開發(fā)強(qiáng)度較低的特別保護(hù)區(qū)域,后者則往往是可進(jìn)行高強(qiáng)度開發(fā)的城市建設(shè)區(qū)域。同時(shí)政府通過評(píng)估賦予區(qū)劃內(nèi)所有土地平等的定額發(fā)展權(quán)。保護(hù)區(qū)土地所有者由于開發(fā)受限,可以將其所擁有的發(fā)展權(quán)按照市場(chǎng)價(jià)格直接向發(fā)展區(qū)的土地開發(fā)商售出,類似于排污權(quán)交易的形式,獲得相應(yīng)的對(duì)價(jià)。也有地區(qū)采取中介商或者土地發(fā)展權(quán)特別銀行的形式進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)交易流通,由政府中介或者特別銀行作為儲(chǔ)備方,向保護(hù)區(qū)收買發(fā)展權(quán),再轉(zhuǎn)賣給發(fā)展區(qū)開發(fā)商。如果保護(hù)區(qū)的土地所有者想在開發(fā)強(qiáng)度限制內(nèi)自己開發(fā),亦可保留其所擁有的或贖回已賣出的土地發(fā)展權(quán)。以往因土地利用受限制的土地所有權(quán)人可能無法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償,即使獲得補(bǔ)償也往往是在通過司法審查途徑認(rèn)定規(guī)制性征收之后。而通過土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移,土地利用受限制的土地所有權(quán)人得以通過市場(chǎng)手段獲得補(bǔ)償。在這種情況下,市場(chǎng)代替行政,可轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)的交易機(jī)制相當(dāng)于發(fā)揮了行政補(bǔ)償?shù)淖饔?。這種制度看似十分有效,因?yàn)閷?duì)于土地利用的限制并不嚴(yán)格存在補(bǔ)償與不補(bǔ)償?shù)拿黠@分界,往往是在受限制土地所有人具有主觀的投資預(yù)期及相關(guān)因素影響下,通過訴請(qǐng)法院認(rèn)定規(guī)制性征收后才予以補(bǔ)償;而發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度使土地所有人既可以選擇保留亦可以選擇拋售土地發(fā)展權(quán),在一定程度上規(guī)避了陷入訟累的可能性,且使那些原本并無投資預(yù)期的受限制土地所有人享受到“意料之外”的補(bǔ)償。(二)不動(dòng)產(chǎn)的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移這項(xiàng)制度如此具有吸引力,近年來得到越來越多中國(guó)研究者的關(guān)注,試圖將其運(yùn)用于我國(guó)的土地改革。在土地利用規(guī)制的大環(huán)境下,它無疑將會(huì)對(duì)傳統(tǒng)的行政補(bǔ)償制度產(chǎn)生顯著影響。在被視為具有里程碑意義的美國(guó)最高法院PennCentralTransportationCo.v.CityofNewYork案中,當(dāng)事人的不動(dòng)產(chǎn)因具有歷史文化景觀價(jià)值而被限制進(jìn)行開發(fā)建設(shè),但該處不動(dòng)產(chǎn)的土地發(fā)展權(quán)被允許轉(zhuǎn)移。多數(shù)意見認(rèn)為,可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)抵消了政府的彌補(bǔ)責(zé)任,因此該案中政府對(duì)當(dāng)事人土地利用的限制并未超過霍姆斯大法官在PennsylvaniaCoalCo.v.Mahon案中所確立的構(gòu)成規(guī)制性征收的限度(goestoofar)而不構(gòu)成規(guī)制性征收。三、從傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理論的角度來看(一)公平負(fù)擔(dān)理念法治國(guó)思想要求國(guó)家機(jī)關(guān)的行為須有法之基礎(chǔ),借以保障人民權(quán)益,但法治國(guó)思想的貫徹,方法不止一端,其中最主要的,即是健全的行政救濟(jì)制度。關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)存在諸多學(xué)說,以公平負(fù)擔(dān)理念或稱公平負(fù)擔(dān)原則最為廣泛接受?？梢钥吹?上述區(qū)別,實(shí)際上便是在公平負(fù)擔(dān)理念與行政補(bǔ)償制度三個(gè)基本問題的聯(lián)系。兩者在這兩個(gè)方面上的不同進(jìn)路,也導(dǎo)致了公平負(fù)擔(dān)理念下,行政補(bǔ)償制度在各國(guó)以及各個(gè)歷史時(shí)期出現(xiàn)不同的做法。傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理論的分析框架可表現(xiàn)為下圖:(二)從合憲性判斷到憲法適用按照行政補(bǔ)償理論的思考邏輯,我國(guó)若要引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度,至少可以從以下三方面描述來自上述規(guī)制工具的挑戰(zhàn)。(1)在補(bǔ)償界限問題上,上述規(guī)制工具已經(jīng)完全脫離了傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理論對(duì)特別犧牲的判斷,補(bǔ)償與否完全交由相關(guān)利害關(guān)系人自己掌控。除此之外,以往因公共利益而受到財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的情況如果沒有達(dá)到特別犧牲的程度就屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)而得不到任何補(bǔ)償,而借助可轉(zhuǎn)移的發(fā)展權(quán)制度,盡管限制程度可能沒有達(dá)到特別犧牲,但仍然能夠獲得補(bǔ)償,成為一種可補(bǔ)償?shù)摹柏?cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)”,亦即日本學(xué)者所描述的動(dòng)態(tài)可變的“模擬型補(bǔ)償理論”。至少在土地利用規(guī)制領(lǐng)域,規(guī)制工具已經(jīng)為我們提供了一種全新的視角來觀察傳統(tǒng)行政補(bǔ)償領(lǐng)域中公共利益與個(gè)體私益之間的平衡策略,使得在更有效率地達(dá)成公共政策的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中,公民的個(gè)體私益得到充分的保護(hù)。然而可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)機(jī)制究竟與合憲性審查有著怎樣的關(guān)聯(lián),發(fā)展權(quán)交易所獲得的補(bǔ)償能否使一項(xiàng)規(guī)制免于合憲性審查?不需要予以行政補(bǔ)償?shù)恼?dāng)性又在哪里,其限度如何?根據(jù)上文對(duì)傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理論的分析我們知道,當(dāng)一個(gè)政府針對(duì)個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)行為發(fā)生時(shí),征收補(bǔ)償實(shí)際上應(yīng)當(dāng)包含兩階段的司法審查。第一階段,判斷特定財(cái)產(chǎn)權(quán)能否干預(yù),或者說,在該特定情形下,判斷個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)和公共利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)何者,其憲法上的依據(jù)便是第13條第1款“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”和第2款“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”。公共利益并非在任何時(shí)候都高于個(gè)體權(quán)益,當(dāng)判斷結(jié)果是認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先保護(hù)個(gè)體利益時(shí),則應(yīng)恢復(fù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的原初狀態(tài);反之認(rèn)為應(yīng)優(yōu)先保護(hù)公共利益時(shí),則進(jìn)入第二階段的審查。第二階段的審查即判斷政府在干預(yù)個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)是否予以相應(yīng)補(bǔ)償,其憲法上的依據(jù)便是第13條第3款“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”若政府沒有予以相應(yīng)補(bǔ)償則應(yīng)認(rèn)定為違憲,而這一階段的違憲和第一階段的違憲是不同的。不應(yīng)干預(yù)的違憲違反的是第13條第1款或第2款,未予補(bǔ)償?shù)倪`憲違反的是第13條第3款。前者的效果是財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)性保護(hù)和政府干預(yù)行為的撤銷,后者的效果是財(cái)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)性保護(hù)和政府干預(yù)行為的存續(xù)。分析至此,土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移這種規(guī)制工具的合憲性問題便漸漸清晰———其繞過了第一階段的合憲性判斷,以足量的補(bǔ)償來證成規(guī)制第二階段的合憲性。對(duì)此,一種可能的反駁是,認(rèn)為我國(guó)憲法第10條第5款“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”可作為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的憲法依據(jù),因?yàn)檫@個(gè)條款賦予了國(guó)家限制土地利用的權(quán)力,使之脫離合憲性的困境。的確,土地發(fā)展權(quán)作為一種政府規(guī)制工具,由于其既非屬征收,又稱不上征用,何況國(guó)家不需要給予補(bǔ)償,其憲法依據(jù)難以落腳于我國(guó)憲法第10條第3款。而從第10條第5款“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地”引出,不失為一種思路?！昂侠砝猛恋亍钡谋澈笫枪怖?通過對(duì)“合理使用”進(jìn)行法解釋,可以正當(dāng)化政府基于生態(tài)、環(huán)保、衛(wèi)生等政策考慮的土地利用限制制度。然而實(shí)際上,傳統(tǒng)的征收、征用又何嘗不是基于“合理利用土地”所代表的“公共利益”而實(shí)施的呢?為了“合理利用土地”限制土地利用的方式多種多樣,包括傳統(tǒng)的征收、征用,也包括土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度,以及開發(fā)者負(fù)擔(dān)制度這些新型土地利用規(guī)制工具。這些手段工具都指向同一個(gè)目標(biāo),那就是公共利益,而憲法的一大任務(wù)便是處理個(gè)體利益與公共利益之間的平衡關(guān)系。政府在征收、征用過程中,必然會(huì)對(duì)個(gè)體利益與公共利益進(jìn)行衡量,這種衡量體現(xiàn)在憲法條文當(dāng)中便是第10條第3款和第13條第3款中的“依照法律規(guī)定”:根據(jù)法律法規(guī),當(dāng)個(gè)體利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)時(shí),便不實(shí)施征收、征用,給予財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)保護(hù);反之便實(shí)施征收、征用并給予補(bǔ)償。這體現(xiàn)了上述征收補(bǔ)償?shù)亩A段判斷。之所以征收、征用制度不存在合憲性問題,原因就在于第10條第3款的“依照法律規(guī)定”和“給予補(bǔ)償”,對(duì)個(gè)體利益和公共利益作了衡量。而土地發(fā)展權(quán)制度即使以第10條第5款作為憲法依據(jù),也不能擺脫其合憲性困境,原因就在于該條款不涉及個(gè)體利益和公共利益的衡量,忽略了當(dāng)個(gè)體利益應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護(hù)的情況下,對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的存續(xù)保護(hù)。我們可以試想某地出臺(tái)一部地方性法規(guī),其規(guī)定了該地政府可以在給予補(bǔ)償?shù)那疤嵯抡魇栈蛘饔迷摰氐娜魏瓮恋?。這部地方性法規(guī)顯然是違憲的,違反了憲法第13條對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度就存在這樣一種趨勢(shì),仿佛使得政府可以通過發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移所產(chǎn)生的“補(bǔ)償”達(dá)成任何其想要達(dá)成的政策目的。退一步講,即便以第10條第5款作憲法依據(jù),那也只能說該款規(guī)定概括地將限制土地利用的權(quán)力授予政府,但限制土地利用的方式仍然需要滿足第13條財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)條款和第10條第3款征收征用補(bǔ)償條款以及憲法其他條款的規(guī)定。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的合憲性困境不在于這種限制土地利用的政府規(guī)制手段沒有憲法依據(jù),而在于其存在違反憲法第13條財(cái)產(chǎn)保護(hù)條款的可能性。因此,僅僅有憲法第10條第5款作依據(jù),還不足以使土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度擺脫合憲性困境。(三)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度的法律基礎(chǔ):傳統(tǒng)補(bǔ)償理論的內(nèi)在要求當(dāng)我們將可轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)制度這種土地利用規(guī)制工具放入本文第二部分所構(gòu)建的分析框架中,便能夠清晰地看到,土地利用規(guī)制工具本質(zhì)上屬于一種純粹以功利論為思維基礎(chǔ)的補(bǔ)償思路:在社會(huì)福利得以擴(kuò)大的同時(shí),利用可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)的流通機(jī)制,使得各個(gè)社會(huì)主體所承受的負(fù)擔(dān)與所獲得的利益相當(dāng),并維持各方利益的總量均衡,而對(duì)于私權(quán)狀態(tài)的完整性則在所不問。分析至此,上述土地利用規(guī)制工具的根本要害便昭然若揭———對(duì)于公權(quán)力干預(yù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為,能不能干預(yù)與應(yīng)不應(yīng)該補(bǔ)償,應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)獨(dú)立的問題。在法治國(guó)理論下,無論是傳統(tǒng)的行政補(bǔ)償制度,還是土地規(guī)制工具,但凡被干預(yù)的是公民財(cái)產(chǎn)權(quán),干預(yù)的是公權(quán)力,都必須遵守這樣一個(gè)邏輯:財(cái)產(chǎn)權(quán)首先是不可侵犯的,對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的公權(quán)力干預(yù)存在自上而下的法律保留,其次才是干預(yù)以后的補(bǔ)償問題。立法者對(duì)公權(quán)力干預(yù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的第一次界定,與司法機(jī)關(guān)在特定個(gè)案中對(duì)法律未盡的特殊情況作出特殊處理的第二次界定,組成了國(guó)家保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法體系,這便是傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理論運(yùn)作的理論環(huán)境。而土地規(guī)制工具以其高效率的利益平衡機(jī)制使得公權(quán)力限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為被明碼標(biāo)價(jià),先天地缺失了合憲性判斷,即對(duì)“能不能干預(yù)”的判斷余地。因?yàn)榇嬖谝环N特定情形下的公民財(cái)產(chǎn)權(quán),即便公權(quán)力行為被明碼標(biāo)價(jià),仍然不得干預(yù)的可能。例如,受到開發(fā)限制的不動(dòng)產(chǎn)是所有權(quán)人惟一經(jīng)濟(jì)來源,基于生存照顧應(yīng)作特別處理;抑或不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人有自己的投資計(jì)劃,對(duì)該不動(dòng)產(chǎn)的投資預(yù)期遠(yuǎn)高于發(fā)展權(quán)交易所帶來的利潤(rùn),執(zhí)意不愿納入發(fā)展權(quán)交易平臺(tái)。換句話說,在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度實(shí)施以前,政府若要限制某處土地的開發(fā)利用,首先需要對(duì)該特定財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益之間進(jìn)行衡量再?zèng)Q定是否予以限制;而在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度實(shí)施以后,這種衡量直接被省略。這種衡量,在以司法中心主義為特點(diǎn)的傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理論中可以通過法解釋技術(shù)來達(dá)成,卻是土地規(guī)制工具所難以避免的盲區(qū)。與1978年的PennCentralTransportationCo.v.CityofNewYork案有所不同,在1997年的Suitumv.TahoeRegionalPlanningAgency案中,美國(guó)最高法院的意見針對(duì)可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)機(jī)制的運(yùn)用能否阻卻(reduction)一項(xiàng)土地利用規(guī)制成立規(guī)制性征收的問題有所分歧。斯卡利亞大法官非常犀利地指出,在自己擁有的土地上實(shí)施開發(fā)的權(quán)利,和授予其他人更多的權(quán)力(power)開發(fā)其自己的土地,兩者非常不同。另外,德國(guó)行政補(bǔ)償制度對(duì)于應(yīng)予補(bǔ)償?shù)呢?cái)產(chǎn)權(quán)限制,首先考慮是否存在其他方式或手段來代替這種不合比例的負(fù)擔(dān),只有經(jīng)過斟酌所有觀點(diǎn),確實(shí)需要限制時(shí),公平補(bǔ)償規(guī)則才能適用,這是“源自存續(xù)保護(hù)的優(yōu)先性”。四、傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理論的回應(yīng)(一)反應(yīng)能力1.立法機(jī)制主導(dǎo)下的可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)作為針對(duì)土地利用限制的政府規(guī)制,土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度以平衡公共利益與個(gè)體利益為目標(biāo)。所謂平衡公私利益就是說,依照區(qū)域的土地利用規(guī)劃(公共利益),進(jìn)行土地發(fā)展利益的最優(yōu)化分配(個(gè)體利益)。一個(gè)規(guī)劃區(qū)域土地利用的公共政策,往往會(huì)劃分土地利用受限制區(qū)域A和土地利用受鼓勵(lì)的發(fā)展區(qū)域B。因環(huán)保、農(nóng)業(yè)、能源等因素而限制A區(qū)域的土地開發(fā),并鼓勵(lì)B區(qū)域的土地開發(fā)。傳統(tǒng)的土地利用政策,是一種“三位一體”、政府主導(dǎo)的平衡結(jié)構(gòu)———通過政府利用B區(qū)域快速崛起所貢獻(xiàn)的稅收等公共財(cái)政,通過行政補(bǔ)償?shù)男问綄?duì)A區(qū)域進(jìn)行彌補(bǔ)。而可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)則是一種“二位一體”或以“二位一體”為主、政府輔助的平衡結(jié)構(gòu)———直接將土地發(fā)展權(quán)從土地權(quán)利束中分離出來作為有價(jià)值的商品進(jìn)行市場(chǎng)化交易,從而省略政府作為“中轉(zhuǎn)站”的步驟,使B區(qū)域的發(fā)展利益直接流向A區(qū)域。從這個(gè)意義上說,上述制度更多的是一種發(fā)展利益的“公平分享”。實(shí)際上,公平負(fù)擔(dān)與公平分享是一體兩面的概念?；仡檪鹘y(tǒng)行政補(bǔ)償理論,同樣是以公共利益與個(gè)體利益的平衡為目的。而歸根到底,公平負(fù)擔(dān)與公平分享的區(qū)別僅僅是觀察的視角不同。傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理論以特定土地受到利用限制一方形成“特別犧牲”為視角看待行政補(bǔ)償制度,乃是對(duì)因維護(hù)公共利益而對(duì)個(gè)體利益所造成的損失進(jìn)行彌補(bǔ),土地利用受限制的損失需要由政府進(jìn)行行政補(bǔ)償。而規(guī)制工具以土地利用獲得“發(fā)展利益”一方為視角看待行政補(bǔ)償,乃是對(duì)個(gè)體返還其本應(yīng)獲得而為公共利益的實(shí)現(xiàn)未能獲得的個(gè)體發(fā)展利益。實(shí)際上,早已有學(xué)者注意到這樣一個(gè)事實(shí):“從邏輯上說,公共負(fù)擔(dān)平等……還應(yīng)當(dāng)包括另一種情況,即少數(shù)社會(huì)成員沒有法律上的依據(jù)卻因公共開發(fā)獲得利益,且該種利益建構(gòu)于一般納稅人的賦稅負(fù)擔(dān)之上,從公平負(fù)擔(dān)原理看,應(yīng)當(dāng)將其額外的收益返還給公共?！?.土地發(fā)展權(quán)的限制(1)傳統(tǒng)行政補(bǔ)償理論認(rèn)為,“損失賠償是平均損失的制度,”(2)由于在規(guī)制性征收領(lǐng)域中,財(cái)產(chǎn)權(quán)受到的不是剝奪而是限制,權(quán)利人所受到的現(xiàn)實(shí)損失很難體現(xiàn)為具體的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。而不斷變化中的地價(jià)也使得針對(duì)土地利用的限制所造成的損失很難用地價(jià)來估量,作出一次性的補(bǔ)償。如某處土地因保護(hù)生態(tài)環(huán)境需要,被政府限制利用,土地所有人不得在上面進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)。作為土地所有權(quán),其完整性被破壞是毋庸置疑的,但其基本用途除建設(shè)之外都沒有被限制,利益減損是部分而非全部的。對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人來說,倘若他原本就打算在這塊土地上進(jìn)行開發(fā)建設(shè)活動(dòng),那么他的目標(biāo)無疑是要恢復(fù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的完整性而非得到補(bǔ)償,因此他會(huì)起訴申請(qǐng)撤銷該限制;當(dāng)法院認(rèn)定該限制合法,不予撤銷時(shí),那么他將要求給予補(bǔ)償,以便彌補(bǔ)其投資的落空。然而倘若財(cái)產(chǎn)權(quán)人本來就沒有打算進(jìn)行建設(shè)開發(fā),那么對(duì)他來說只是被限制了建設(shè)發(fā)展權(quán),原本的土地利用可能毫無影響,他甚至不會(huì)提出補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求。更復(fù)雜的情況是,一種持續(xù)性的土地利用規(guī)制因限制強(qiáng)度的變化,使得土地利用也會(huì)發(fā)生變化,比如生態(tài)環(huán)境得到改善,土地利用限制減弱。這時(shí)候的補(bǔ)償范圍的界定將會(huì)更為困難。日本學(xué)者針對(duì)持續(xù)性的土地利用規(guī)制提出了“模擬型”的補(bǔ)償理論來替代特別犧牲理論,因?yàn)楹笳叩乃季S屬于“數(shù)字型”的,即一旦認(rèn)定為不補(bǔ)償就不作任何補(bǔ)償?shù)摹胺橇慵匆弧钡乃季S。(二)行政控權(quán)的多元實(shí)現(xiàn)隨著現(xiàn)代行政國(guó)家公權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的干預(yù)不斷加強(qiáng),土地規(guī)制往往牽涉到特定地區(qū)獨(dú)特的區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和政策,越來越多的學(xué)者注意到,面對(duì)專業(yè)性漸強(qiáng)的規(guī)制工具,傳統(tǒng)以司法審查為支撐的行政活動(dòng)方式控制手段已經(jīng)顯得過于單薄,于是從行政權(quán)行使之初和過程中尋找法律控制基點(diǎn),發(fā)展出了現(xiàn)代行政法上事先、事中和事后多元控權(quán)的機(jī)制。1.機(jī)動(dòng)車保有總量規(guī)制的合憲性問題一項(xiàng)規(guī)制政策的形成始于目標(biāo)的設(shè)定。規(guī)制目標(biāo)的設(shè)定,直接關(guān)系到規(guī)制實(shí)施過程中的合法性問題。這一點(diǎn)在上文所介紹的Nollanv.CaliforniaCoastalCommission案中得到很好的說明,規(guī)制的手段必須在實(shí)質(zhì)上是有助于規(guī)制目標(biāo)的達(dá)成才能避免違憲或者形成規(guī)制性征收。相比之下,我國(guó)近年來一些城市的規(guī)制手段,比如2014年3月杭州市發(fā)布的《杭州市人民政府關(guān)于實(shí)行小客車總量調(diào)控管理的通告》運(yùn)用限牌的方式規(guī)制區(qū)域內(nèi)機(jī)動(dòng)車保有總量,但所設(shè)定的規(guī)制目標(biāo)卻是“治理大氣污染,改善空氣環(huán)境質(zhì)量,有效緩解交通擁堵”,規(guī)制手段與規(guī)制目標(biāo)缺乏實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián):一是由于牌照總量仍然在增長(zhǎng),限牌不能根本上達(dá)到治理和改善的目標(biāo),只不過將污染和擁堵問題在時(shí)間上延后;二是即使不采用限牌的措施,仍然存在其他手段達(dá)到規(guī)制目標(biāo)的可能,如加大公共交通建設(shè)的投入,刺激清潔能源汽車市場(chǎng)等。缺乏實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián),就導(dǎo)致規(guī)制的合憲性不足。因此,諸如此類涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)問題的規(guī)制措施,按照法律保留原則,應(yīng)當(dāng)通過地方立法形式予以確定,而不應(yīng)由政府直接制定。在設(shè)定規(guī)制目標(biāo)階段,應(yīng)以法律保留原則為指導(dǎo),對(duì)于限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的公權(quán)力行為作出謹(jǐn)慎的定義。凡是涉及到限制公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)制政策,應(yīng)當(dāng)通過地方立法權(quán)而非行政權(quán)對(duì)可予以規(guī)制化的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行第一次合憲性控制,即基于憲法第13條第1款和第2款,對(duì)什么情況下的財(cái)產(chǎn)權(quán)可以予以規(guī)制,什么情況下的財(cái)產(chǎn)權(quán)不予以規(guī)制進(jìn)行判斷。具體就土地規(guī)制政策而言,在設(shè)定規(guī)制的目標(biāo)時(shí),應(yīng)當(dāng)充分考慮區(qū)域內(nèi)實(shí)施規(guī)制的可行性與必要性,所設(shè)定的規(guī)制目標(biāo)與所實(shí)施的規(guī)制措施是否具有實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián);對(duì)于受到利用限制的土地或者不動(dòng)產(chǎn),是否存在存續(xù)保護(hù)的可能性和必要性,而對(duì)規(guī)制保留區(qū)域若要進(jìn)行土地利用限制則采用傳統(tǒng)的征收補(bǔ)償模式。通過立法機(jī)關(guān)對(duì)于土地規(guī)制政策的根本把握,使得義務(wù)論思路得以植入規(guī)制政策,避免政府在執(zhí)行以功利論主導(dǎo)的規(guī)制措施時(shí),公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到充分的存續(xù)保護(hù)。2.規(guī)制的專業(yè)化法治國(guó)家的行政法基本原則要求行政權(quán)有效率,但同時(shí)必須有節(jié)制。外部信息溝通:公眾參與。在形成規(guī)制政策階段,公眾參與機(jī)制的設(shè)計(jì)與規(guī)制政策的制定同樣重要。在土地規(guī)制領(lǐng)域,規(guī)制的方式往往需要涉及公眾的參與。實(shí)際上,就可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)制度而言,既存在自愿式參與的項(xiàng)目,也存在強(qiáng)制性的項(xiàng)目。內(nèi)部信息溝通:信息公開。信息公開作為一種信息對(duì)稱機(jī)制,在政府規(guī)制領(lǐng)域顯得尤為重要。如在可轉(zhuǎn)移土地發(fā)展權(quán)制度中政府在劃分發(fā)展區(qū)和保護(hù)區(qū),在評(píng)估每一地塊的發(fā)展權(quán)額度,以及政府抽取的發(fā)展利益與開發(fā)者獲得的特別利益之間的比例等,都涉及規(guī)制依據(jù)和規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的信息公開。規(guī)制工具因其本身的經(jīng)濟(jì)學(xué)色彩,信息的對(duì)稱因而成為規(guī)制理論不可缺少的因素之一。就土地利用規(guī)制而言,對(duì)于土地利用的限制是否應(yīng)予以補(bǔ)償,歸根結(jié)底是處理一個(gè)政策溢出效應(yīng)的分配問題。減少交易成本,乃是政府規(guī)制工具的內(nèi)在要求,而信息的對(duì)稱則是減少交易成本至為關(guān)鍵的一步。專業(yè)信息溝通:專家論證。專家論證所帶來的專業(yè)化信息是內(nèi)外信息溝通的紐帶,使公眾的外部信息得以篩選后進(jìn)而影響決策,又使政府的內(nèi)部信息公開后獲得公眾的信任。政府規(guī)制的專業(yè)性決定了在規(guī)制政策的實(shí)施過程中需要時(shí)刻與專家意見保持密切的關(guān)聯(lián)。對(duì)規(guī)制理論的運(yùn)用,涉及對(duì)利益、溢出等概念的具體化,需要作出盡量精確的評(píng)估和計(jì)算。就土地利用規(guī)制領(lǐng)域,最為明顯的可用貨幣加以估量的便是土地或不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值。就此而言,涉及對(duì)相應(yīng)的發(fā)展權(quán)利的評(píng)估、地價(jià)升值空間的評(píng)估、利用限制的影響評(píng)估等都需要專業(yè)人員的智識(shí)貢獻(xiàn)。惟此,公權(quán)力干預(yù)私人財(cái)產(chǎn)所產(chǎn)生的公私利益衡量問題才能在合憲的前提下得到有效解決。3.對(duì)司法審查的傾向土地規(guī)制工具的運(yùn)用,需要由立法機(jī)關(guān)和行政程序分擔(dān)對(duì)行政活動(dòng)的控制任務(wù),但司法審查的作用仍然不可替代,只是與傳統(tǒng)行政補(bǔ)償?shù)乃痉▽彶橛兴煌?。在?guī)制國(guó)家語境下,司法審查的意義更多地體現(xiàn)為一種對(duì)規(guī)制效果的評(píng)價(jià)作用。就土地利用規(guī)制而言,對(duì)于一般的行政活動(dòng),即不牽涉某種具有彌補(bǔ)機(jī)制的特定規(guī)制工具的行政活動(dòng),如針對(duì)可轉(zhuǎn)移發(fā)展權(quán)機(jī)制劃定區(qū)域以外的地區(qū)進(jìn)行的土地利用限制,或者是針對(duì)不牽涉任何公共設(shè)施建設(shè)所帶來的特別利益的土地利用限制,司法審查的思路即是傳統(tǒng)以特別犧牲為核心的框架結(jié)構(gòu)。這種司法審查的強(qiáng)度較強(qiáng),原因在于相比可能牽涉到規(guī)制政策的土地利用限制,一般行政活動(dòng)干預(yù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的合憲性控制較多地仰賴于司法審查,通不過司法審查的行政活動(dòng)會(huì)被全盤推翻。而一項(xiàng)規(guī)制政策實(shí)施的土地利用限制因更多地體現(xiàn)為地區(qū)民主決策的結(jié)果,合憲性控制相對(duì)分散,因此對(duì)其司法審查相對(duì)而言會(huì)更偏向于司法謙抑主義,尊重民主過程(立法控制)的判斷和行政專家(行政程序控制)的裁量,具體而言,根據(jù)上文分析,對(duì)于一項(xiàng)針對(duì)政府的規(guī)制措施運(yùn)作之下土地利用限制行為的行政補(bǔ)償訴訟請(qǐng)求,司法審查的重點(diǎn)主要是三個(gè)要素:(1)合法性。即審查規(guī)制政策的法律依據(jù),包括上位法和地方性法規(guī)依據(jù),以及規(guī)制實(shí)施過程中的程序遵守。如果被訴限制行為缺乏法律依據(jù),或者實(shí)施過程中未能遵守行政程序(如未召開聽證,信息未公開等),則屬違法行政行為,應(yīng)予撤銷之,不得請(qǐng)求補(bǔ)償。(2)合目的性。即審查具體規(guī)制措施的執(zhí)行與規(guī)制政策所設(shè)定的規(guī)制目標(biāo)是否具有實(shí)質(zhì)上的關(guān)聯(lián)。如果被訴限制行為缺乏這種實(shí)質(zhì)上的關(guān)聯(lián),則可根據(jù)當(dāng)事人的具體訴訟請(qǐng)求撤銷限制行為或判決予以補(bǔ)償。(3)合比例性。即審查財(cái)產(chǎn)受限制的程度與所接收的開發(fā)利益交