美國(guó)油氣法捕獲規(guī)則的移植與發(fā)展

美國(guó)油氣法捕獲規(guī)則的移植與發(fā)展

原油不僅是不可替代的石頭能源，也是與經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的重要戰(zhàn)略資源。1859年美國(guó)人埃德溫·德洛克(EdwinDrake)打出了世界上第一口機(jī)械化開(kāi)采的油井,拉開(kāi)了油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的序幕一、形成初期的油氣法捕獲規(guī)則在美國(guó)法上,石油天然氣資源屬于不動(dòng)產(chǎn)(Realty)的范疇,油氣開(kāi)采視為是采礦(Mining)行為捕獲規(guī)則是伴隨著油氣資源產(chǎn)業(yè)以及相應(yīng)監(jiān)管法律制度發(fā)展過(guò)程中的一項(xiàng)重要產(chǎn)權(quán)制度,被美國(guó)各州普遍采用。捕獲規(guī)則也被稱(chēng)為無(wú)限采掘權(quán)規(guī)則(UnlimitedRightofWithdrawal)從產(chǎn)生歷程看,捕獲規(guī)則作為美國(guó)普通法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度最早在皮爾遜與波斯特(Pearsonvs.Post)一案中確立,起初適用于野生動(dòng)物領(lǐng)域,此后又作為地下水資源領(lǐng)域的一項(xiàng)重要產(chǎn)權(quán)制度。在美國(guó)油氣法律形成與發(fā)展的初期,法院并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到石油天然氣的特殊性質(zhì),在尋找相關(guān)問(wèn)題的答案時(shí)不可避免地類(lèi)比其他更為熟悉的概念或事物———地下水資源和野生動(dòng)物資源。當(dāng)時(shí)關(guān)于地下水資源和野生動(dòng)物資源產(chǎn)權(quán)糾紛的訴訟很少,案情也較為特殊并不具有普遍的代表性。隨著石油天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步,美國(guó)財(cái)產(chǎn)法上既有關(guān)于產(chǎn)權(quán)糾紛的判例無(wú)法解決日益多樣化的油氣資源產(chǎn)權(quán)糾紛。美國(guó)油氣法上捕獲規(guī)則的形成及影響可以追溯到賓夕法尼亞州的一些早期判例,其中最早的判例是威斯特摩蘭天然氣公司與德威特(WestmorelandNaturalGasCo.v.DeWitt)一案。該案為油氣法捕獲規(guī)則的建立提供了重要基礎(chǔ):第一,將油氣資源產(chǎn)權(quán)糾紛類(lèi)推適用野生動(dòng)物領(lǐng)域的法律規(guī)則;第二,類(lèi)推適用普通法上阿克頓與布倫德?tīng)栆话?Actonv.Blundell)所確立的地下水資源所有權(quán)規(guī)則。從法規(guī)范的構(gòu)造上看,形成初期的油氣法捕獲規(guī)則包含三方面內(nèi)容:第一,地表權(quán)利人有權(quán)在其土地上任意鉆探油井,開(kāi)采地下蘊(yùn)藏的油氣資源;第二,權(quán)利人可以任意支配開(kāi)采出的油氣產(chǎn)品,即便是直接釋放到空氣中燃燒等浪費(fèi)行為也不受限制;第三,采出的油氣即使是從相鄰?fù)恋刂铝鲃?dòng)而來(lái),開(kāi)采權(quán)人也無(wú)須承擔(dān)任何責(zé)任?；谟蜌赓Y源可流動(dòng)的物理特性,在技術(shù)上無(wú)法確定其產(chǎn)權(quán)歸屬的情況下,捕獲規(guī)則是最為切實(shí)可行的產(chǎn)權(quán)規(guī)則。二、解決了油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求油氣法捕獲規(guī)則的適用解決了油氣資源產(chǎn)權(quán)界定的難題,同時(shí)促進(jìn)了油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但機(jī)械地將野生動(dòng)物資源產(chǎn)權(quán)制度移植到石油天然氣領(lǐng)域,也導(dǎo)致了過(guò)度開(kāi)采、資源浪費(fèi)等問(wèn)題。各州通過(guò)頒布相應(yīng)的配套立法對(duì)捕獲規(guī)則加以修改和完善,保證了油氣資源的有序合理開(kāi)發(fā)。(一)美國(guó)聯(lián)邦最高法院對(duì)油氣法捕獲規(guī)則的修改如前所言,美國(guó)油氣法捕獲規(guī)則是從野生動(dòng)物捕獲規(guī)則移植而來(lái),其產(chǎn)生的法律效果是鼓勵(lì)油氣礦產(chǎn)權(quán)人盡可能地鉆探更多的油井,以防止其地下油氣資源被相鄰地塊權(quán)利人開(kāi)采。然而,無(wú)論鉆井的動(dòng)機(jī)是想獲取相鄰地塊下的油氣資源還是保護(hù)自己地下的油氣資源,過(guò)度鉆探油井都必然導(dǎo)致巨大的資源浪費(fèi)和經(jīng)濟(jì)損失。正如美國(guó)著名油氣法學(xué)者哈迪(HardyGeorgeW.III)教授所曾指出的那樣,“從產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)果來(lái)看,捕獲規(guī)則是美國(guó)法律歷史中最失敗的法律制度之一”。從一般情況來(lái)看,對(duì)野生動(dòng)物資源的捕獲并不會(huì)產(chǎn)生相鄰權(quán)的問(wèn)題,但油氣資源性質(zhì)存在不穩(wěn)定、可流動(dòng)的特點(diǎn),油氣開(kāi)采必然會(huì)對(duì)礦藏之上其他權(quán)利人產(chǎn)生直接或間接的影響。海格一案的判決充分體現(xiàn)了捕獲規(guī)則的無(wú)限制采掘權(quán)利與礦藏之上多重所有權(quán)之間的矛盾沖突。美國(guó)聯(lián)邦最高法院在俄亥俄石油公司訴印第安納州(OhioOilCo.v.Indiana)一案中的判決對(duì)于油氣法捕獲規(guī)則發(fā)展具有里程碑式的意義。該案中確立了捕獲規(guī)則可以被州資源保護(hù)制定法修改和制約。在俄亥俄石油公司一案中,法院的判決認(rèn)為礦藏之上權(quán)利的不可分割性意味著每個(gè)礦產(chǎn)權(quán)利人都享有礦藏之上的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益,該權(quán)益的保障既可以通過(guò)州政府治安權(quán)(StatePolicePower)美國(guó)產(chǎn)油州本可以按照俄亥俄石油公司一案或制造商石油天然氣公司一案的判決來(lái)重新定義普通法上的捕獲規(guī)則。然而,美國(guó)聯(lián)邦最高法院和印第安納州最高法院判決的依據(jù)并沒(méi)有被各州司法判例普遍采用。適用未被修改的捕獲規(guī)則導(dǎo)致了油氣資源在物質(zhì)上和經(jīng)濟(jì)上的浪費(fèi),并且侵害了礦產(chǎn)權(quán)利人的相鄰權(quán)。各個(gè)州的立法委員會(huì)采用制定監(jiān)管法規(guī)的形式來(lái)修改普通法上的捕獲規(guī)則。通過(guò)這種方式的目的在于達(dá)到雙重目標(biāo):防止資源浪費(fèi)和保障相鄰權(quán)。因此,美國(guó)油氣法上確認(rèn)和保障相鄰權(quán)的主要途徑來(lái)自于立法程序而非司法程序。(二)美國(guó)其他執(zhí)法規(guī)則中的捕獲規(guī)則針對(duì)普通法捕獲規(guī)則適用所導(dǎo)致的不合理開(kāi)采、資源浪費(fèi)等問(wèn)題,美國(guó)各州相繼頒布多種監(jiān)管制定法對(duì)捕獲規(guī)則進(jìn)行修改和限制,主要有:強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)規(guī)則、禁止浪費(fèi)規(guī)則、井間距規(guī)則。1.強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)制定法美國(guó)油氣法著名學(xué)者BruceM.Kramer在《油氣聯(lián)營(yíng)法》一書(shū)中提到,“美國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展得出一個(gè)必然的結(jié)論:沒(méi)有政府適當(dāng)?shù)母深A(yù),法制、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào),進(jìn)而難以保證油氣礦藏合理且高效地開(kāi)發(fā)”為了提高油氣開(kāi)采效率以保障礦藏之上公共利益,各州紛紛頒布了強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)的制定法,以解決個(gè)別較小不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益主體拒絕將自己的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)益與他人聯(lián)合導(dǎo)致無(wú)法實(shí)現(xiàn)一體化開(kāi)采的問(wèn)題。目前美國(guó)有33個(gè)州頒布了強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)制定法?？傮w來(lái)看,這些制定法普遍規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)強(qiáng)制油氣礦藏的整體或部分聯(lián)營(yíng)開(kāi)發(fā),只要該礦藏之上一定比例的礦產(chǎn)權(quán)人共同提出申請(qǐng)方案即可,少數(shù)礦產(chǎn)權(quán)人的反對(duì)不能阻止礦藏的聯(lián)營(yíng)開(kāi)發(fā)。美國(guó)一些產(chǎn)油州沒(méi)有直接的強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)制定法,例如德克薩斯州自愿聯(lián)營(yíng)是被允許的,但沒(méi)有法定權(quán)力強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)。在這些無(wú)強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)制定法的州,監(jiān)管機(jī)構(gòu)和法院都不得強(qiáng)制礦產(chǎn)權(quán)利主體聯(lián)營(yíng)。然而,州監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過(guò)間接的方式實(shí)現(xiàn)該目的,即要求油氣開(kāi)采運(yùn)營(yíng)中的某些具體操作事項(xiàng)必須通過(guò)合作的方式完成,例如復(fù)壓(Repressuring),由此提供了一種強(qiáng)制性的激勵(lì)措施促進(jìn)聯(lián)營(yíng)在美國(guó)聯(lián)邦政府層面,根據(jù)1920年頒布的《礦產(chǎn)租賃法》(MineralLeasingAct),聯(lián)邦油氣礦產(chǎn)租賃權(quán)委托內(nèi)務(wù)部行使。在1930年,美國(guó)修改《礦產(chǎn)租賃法》將聯(lián)邦土地上油氣資源開(kāi)采強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)的權(quán)力也授予內(nèi)務(wù)部行使。聯(lián)邦政府相關(guān)部門(mén)大力宣傳該法案,并推出了用于聯(lián)邦土地上油氣開(kāi)采聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的聯(lián)營(yíng)協(xié)議范本。聯(lián)邦政府參與聯(lián)營(yíng)的程序大致如下:首先,簽訂一份聯(lián)營(yíng)協(xié)議,是聯(lián)邦政府與其他參與主體共同簽訂的聯(lián)合開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)涉及公共土地之下油氣礦藏的合同;其次,聯(lián)營(yíng)協(xié)議遞交美國(guó)內(nèi)務(wù)部土地管理局,需要獲得授權(quán)官員的審批,審批的基礎(chǔ)是公共利益的需要和可行性以及對(duì)自然資源的適當(dāng)保護(hù);最后,美國(guó)內(nèi)務(wù)部土地管理局對(duì)于批準(zhǔn)聯(lián)營(yíng)方案有較為寬泛的行政權(quán)力,任何其認(rèn)為對(duì)公共利益保護(hù)必要、可行并且不損害各方油氣產(chǎn)權(quán)權(quán)益的強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)方案都可以批準(zhǔn)同意2.油氣法上的浪費(fèi)美國(guó)各州早期的油氣保護(hù)立法僅禁止油氣開(kāi)發(fā)者物質(zhì)上的、有形的(Physical)浪費(fèi)行為。但隨著采油地塊浪費(fèi)問(wèn)題的不斷出現(xiàn),油氣立法對(duì)于浪費(fèi)的內(nèi)涵也在不斷拓展。美國(guó)各州制定法對(duì)于浪費(fèi)的定義通常包含部分或全部以下種類(lèi)的活動(dòng):(1)允許石油或天然氣由一個(gè)地層流向另一個(gè)地層;(2)采用低效率的油氣比運(yùn)營(yíng)油井;(3)注水淹沒(méi)仍有一定產(chǎn)油能力的地層;(4)導(dǎo)致地表浪費(fèi)或損失;(5)導(dǎo)致地下浪費(fèi),包括超過(guò)最大采收率運(yùn)營(yíng)油井;(6)制造火災(zāi)隱患;(7)允許油氣井浪費(fèi)性燃燒;(8)鉆探作業(yè)產(chǎn)生的物質(zhì)浪費(fèi);(9)允許套管頭天然氣從油井中泄露;(10)以浪費(fèi)為目的使用油氣。美國(guó)司法實(shí)踐進(jìn)一步拓展了油氣法上的浪費(fèi)概念,將自然環(huán)境因素也納入浪費(fèi)的構(gòu)成要素之中。在密歇根石油公司訴自然資源委員會(huì)一案中(MichiganOilCo.v.NaturalResourcesCommission)密歇根州自然資源委員會(huì)否決了原告密歇根石油公司的鉆井許可,理由是鉆井可能影響一群駝鹿的遷徙,構(gòu)成制定法上的浪費(fèi)。根據(jù)該州資源保護(hù)制定法,自然資源委員會(huì)可以基于鉆井可能造成浪費(fèi)而拒絕做出鉆探許可。原告認(rèn)為對(duì)浪費(fèi)概念的界定應(yīng)當(dāng)限制在石油天然氣工業(yè)領(lǐng)域,但法院否決了該項(xiàng)訴請(qǐng)。法院認(rèn)為自然資源委員會(huì)有權(quán)考慮環(huán)境和其他因素決定是否做出鉆井許可。禁止浪費(fèi)規(guī)則限制了油氣礦產(chǎn)權(quán)利人的開(kāi)發(fā),從一定程度上剝奪了他人財(cái)產(chǎn)權(quán),實(shí)踐中依據(jù)該規(guī)則作出的行政行為的合憲性也受到了挑戰(zhàn)。在米勒兄弟與自然資源部門(mén)一案(MillerBrothersv.DepartmentofNaturalResources)中礦產(chǎn)權(quán)人訴稱(chēng),該資源保護(hù)部門(mén)禁止在密西根州諾爾杜斯沙丘地區(qū)開(kāi)發(fā)油氣資源等于征收其財(cái)產(chǎn)而沒(méi)有任何補(bǔ)償。該資源保護(hù)部門(mén)之前做出決定,認(rèn)為由于該地區(qū)地表?xiàng)l件的特殊性,任何油氣開(kāi)發(fā)行為必然構(gòu)成《密西根石油天然氣法》中規(guī)定的浪費(fèi)行為。該案法院認(rèn)為該決定屬于逆向征收(InverseCondemnation)3.控制井間距和掘進(jìn)美國(guó)油氣法捕獲規(guī)則沒(méi)有對(duì)礦產(chǎn)權(quán)利人鉆井?dāng)?shù)量和油井選址的限制,導(dǎo)致礦產(chǎn)權(quán)利人為了最大限度地?fù)屜乳_(kāi)發(fā)油氣資源,盡可能多地鉆探油井,造成不合理開(kāi)采和資源浪費(fèi)。自美國(guó)資源保護(hù)運(yùn)動(dòng)開(kāi)始,控制井間距和鉆探被認(rèn)為是有效保護(hù)油氣資源不可或缺的方式。美國(guó)第一個(gè)制定井間距規(guī)則的州是德克薩斯州,該州將資源保護(hù)立法權(quán)授予鐵路委員會(huì)(RailroadCommission)行使。德克薩斯州在1919年頒布的井間距制定法規(guī)定油氣井之間的距離不得少于300英尺,油氣井與相鄰?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)邊界的距離不得少于150英尺。三、美國(guó)油氣法捕獲規(guī)則對(duì)我國(guó)立法的啟示他山之石,可以攻玉。盡管我國(guó)與美國(guó)在石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、立法模式等方面存在較大差異,但美國(guó)油氣法捕獲規(guī)則及其配套立法對(duì)于完善我國(guó)油氣資源礦業(yè)權(quán)重疊下的聯(lián)合開(kāi)發(fā)制度、油氣上游產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度以及油氣開(kāi)采監(jiān)管制度具有重要的借鑒價(jià)值。(一)油氣資源開(kāi)發(fā)開(kāi)發(fā)企業(yè)推動(dòng)礦業(yè)權(quán)重疊我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國(guó)家所有,國(guó)家通過(guò)設(shè)立礦業(yè)權(quán)實(shí)現(xiàn)對(duì)礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用。而礦業(yè)權(quán)設(shè)立的方式具有單一性,即礦業(yè)權(quán)的種類(lèi)根據(jù)礦產(chǎn)資源的種類(lèi)進(jìn)行劃分,礦業(yè)權(quán)區(qū)塊劃分主要采取按平面區(qū)域劃分礦區(qū)范圍。但由于地質(zhì)構(gòu)造的復(fù)雜性決定了礦種分布的復(fù)雜性,同一地層或上下地層之間往往以共生、伴生等形式存在多種礦產(chǎn)資源。因此,地質(zhì)構(gòu)造的復(fù)雜性和礦業(yè)權(quán)設(shè)立方式的單一性決定了礦業(yè)權(quán)重疊不可避免。目前,根據(jù)我國(guó)礦權(quán)實(shí)地核查數(shù)據(jù)顯示,截止到2010年6月,我國(guó)礦權(quán)交叉重疊總數(shù)達(dá)到10070個(gè),占調(diào)查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題礦權(quán)總數(shù)的9.31%礦業(yè)權(quán)的疊加不僅會(huì)帶來(lái)地表土地使用權(quán)的沖突、地下通過(guò)權(quán)的沖突等問(wèn)題,同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致重復(fù)勘探、不合理開(kāi)發(fā)等資源浪費(fèi)的問(wèn)題。油氣勘探開(kāi)發(fā)企業(yè)側(cè)重于常規(guī)油氣開(kāi)發(fā),不重視非常規(guī)資源的開(kāi)發(fā),而且開(kāi)發(fā)水平不高,不少地方仍存在打井無(wú)設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)無(wú)方案的現(xiàn)象,導(dǎo)致資源浪費(fèi)。同時(shí),缺乏對(duì)伴生、共生的礦產(chǎn)資源實(shí)行綜合開(kāi)發(fā)。而美國(guó)油氣法上的強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)規(guī)則對(duì)于解決油氣礦業(yè)權(quán)疊加問(wèn)題具有重要的借鑒意義。美國(guó)油氣法上的強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)規(guī)則是基于公共利益的考量,為提高油氣開(kāi)采效率,防止不合理開(kāi)采造成資源浪費(fèi)而對(duì)礦產(chǎn)權(quán)利施加的限制。根據(jù)物權(quán)社會(huì)化理論,油氣資源礦業(yè)權(quán)性質(zhì)上屬于物權(quán)是私權(quán)的范疇,但因油氣資源對(duì)人類(lèi)生存發(fā)展的重要性使得該物權(quán)之上承載著社會(huì)性的限制。物權(quán)利用的社會(huì)性決定了物權(quán)社會(huì)化,給物權(quán)利用負(fù)擔(dān)義務(wù)的限制是社會(huì)化的基本形式。(二)大量資本加入油氣上游產(chǎn)業(yè)美國(guó)油氣法上的捕獲規(guī)則雖然導(dǎo)致了無(wú)序開(kāi)采、資源浪費(fèi)等問(wèn)題,但為美國(guó)早期油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了極大的促進(jìn)作用,吸引大量資本涌入油氣開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè),推動(dòng)了油氣產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。所以鼓勵(lì)資本進(jìn)入油氣上游產(chǎn)業(yè),能夠促進(jìn)油氣資源的勘探開(kāi)發(fā),緩解能源危機(jī)。但為了避免出現(xiàn)美國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)早期無(wú)序、過(guò)度開(kāi)采導(dǎo)致資源浪費(fèi)和環(huán)境污染的悲劇,有序合理地勘探開(kāi)采油氣資源,需要完善油氣上游產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。目前我國(guó)油氣上游產(chǎn)業(yè)的勘探、開(kāi)發(fā)領(lǐng)域,基本形成了寡頭壟斷的市場(chǎng)格局。(三)提高了油氣開(kāi)發(fā)效率,減少了資源浪費(fèi)石油天然氣產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家的有效監(jiān)管。美國(guó)油氣法捕獲規(guī)則的發(fā)展史也是油氣開(kāi)發(fā)監(jiān)管的立法史。強(qiáng)制聯(lián)營(yíng)規(guī)則、禁止浪費(fèi)規(guī)則、井間距規(guī)則等捕獲規(guī)則配套立法的實(shí)施,提高了油氣開(kāi)發(fā)效率,減少了資源浪費(fèi)。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》第9條、《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第24條原則性規(guī)定了礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)劃、有效保護(hù)、合理開(kāi)采和綜合利用。但在油氣勘探開(kāi)發(fā)實(shí)踐中,存在著開(kāi)發(fā)方案不合理、注水水質(zhì)不達(dá)標(biāo)、鉆井液污染等原因?qū)е率唾Y源遭到破壞或浪費(fèi)的現(xiàn)象。我國(guó)未來(lái)的《石油天然氣》立法應(yīng)當(dāng)在保障油氣開(kāi)采率、禁止資源浪費(fèi)等方面細(xì)化并完善油氣資源開(kāi)采監(jiān)管制度。1.開(kāi)采率的要求油氣開(kāi)采率包括油氣采收率、油氣回收率和共伴生資源綜合利用率三項(xiàng)指標(biāo),是評(píng)價(jià)油氣開(kāi)采企業(yè)資源開(kāi)發(fā)利