信息自由法上行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

信息自由法上行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

在美國，隨著《聯(lián)邦行政程序法》和《聯(lián)邦信息自由法》的頒布，信息自由法上的“行政機(jī)關(guān)”問題一直困擾著實踐和理論家。特別是，許多私營部門在履行公共職能時必須評估信息披露義務(wù)。這其中既關(guān)涉到立法本身的演進(jìn),更涉及法院司法態(tài)度的變化,二者的共同作用形成了關(guān)于信息自由法上“行政機(jī)關(guān)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn):“功能等同”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和“實質(zhì)控制”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),前者對應(yīng)的是《聯(lián)邦行政程序法》上的規(guī)定,而后者則對應(yīng)的是《聯(lián)邦信息自由法》上的相關(guān)規(guī)定。一、信息公開時“行政機(jī)關(guān)”的界定在《聯(lián)邦信息自由法》出臺前,美國已經(jīng)有關(guān)公眾獲取政府信息的相關(guān)規(guī)定,其中最為重要的,是1946年的《聯(lián)邦行政程序法》——國會在此基礎(chǔ)上進(jìn)行修改并出臺了《聯(lián)邦信息自由法》,也即《美國法典》第五編“政府組織與雇員”第552條。該法于1967年6月5日由美國總統(tǒng)批準(zhǔn),同年7月6日施行,其后,該法又歷經(jīng)幾次重大修改,呈現(xiàn)為當(dāng)前的《聯(lián)邦信息自由法》。對于信息公開時“行政機(jī)關(guān)”的確定,因為《聯(lián)邦信息自由法》并未明確加以規(guī)定,所以在1974年之前一直沿用《聯(lián)邦行政程序法》中對于行政機(jī)關(guān)的一般定義:“行政機(jī)關(guān)”包括“美國政府的所有職能部門”,不管其是否屬于其他行政機(jī)關(guān)或者接受其他行政機(jī)關(guān)的審查,當(dāng)然國會和法院除外。1974年,美國國會批準(zhǔn)了對于《聯(lián)邦信息自由法》中的“行政機(jī)關(guān)”予以擴(kuò)寬的修正案,修改后的“行政機(jī)關(guān)”包括了所有的行政部門、軍事部門、政府公司、政府控制的公司或者其他的在政府行政分支內(nèi)的機(jī)構(gòu)(包括總統(tǒng)行政辦公室),以及獨(dú)立規(guī)制機(jī)關(guān)。該定義一直延續(xù)至今,成為判斷信息自由法上“行政機(jī)關(guān)”的依據(jù)所在。但是,與這一定義表面上看起來包含了所有的行政機(jī)關(guān)設(shè)立或者囊括的組織不同,其界定是完全不清楚的,尤其是對于一些私人主體能否成為“行政機(jī)關(guān)”從而承擔(dān)信息公開義務(wù)的認(rèn)定,仍需要根據(jù)個案的具體情形加以判斷。(1)也即是說,立法的演進(jìn)為信息自由法上“行政機(jī)關(guān)”的確定提供了重要依據(jù)的同時,并未給出完全清晰的答復(fù),特別是會產(chǎn)生面對諸多承擔(dān)公共行政任務(wù)的私人主體時,無法對于其是否屬于“行政機(jī)關(guān)”作出準(zhǔn)確的判斷,而是需要通過法院的裁判給出最終的答案。二、19“功能等同”原則的緣起及后續(xù)發(fā)展在1974年《聯(lián)邦信息自由法》修改之前,法院的判斷往往籍由對《聯(lián)邦行政程序法》中定義的“行政機(jī)關(guān)”的判斷來確定信息公開義務(wù)的主體。對大量案件進(jìn)行梳理可以發(fā)現(xiàn),法院適用的是“功能等同”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在這些案件中,舒西案(2)較早地提出了“實質(zhì)獨(dú)立的權(quán)力”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),(3)這是“功能等同”原則起初最為基本的內(nèi)容。后續(xù)的案件對這一最初的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了或限定、或拓寬的發(fā)展,不斷對“功能等同”原則下“政府權(quán)力”因素作著更新。同時,值得注意的是,隨著“功能等同”原則在法院審判中的適用,其除了對“政府權(quán)力”因素進(jìn)行考量外,法院還考慮了其他因素,這些共同構(gòu)成了“功能等同”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)下的審查內(nèi)容。(一)明確了接受信息自由法上的“行政機(jī)關(guān)”舒西案中,原告起訴國家科學(xué)技術(shù)辦公室,要求其公開一份眾所周知的名為“加爾文報告(GarwinReport)”的報告。這份報告是由國家科學(xué)技術(shù)辦公室主任杜布里奇根據(jù)總統(tǒng)的要求組建的專家組所制作完成的。根據(jù)雙方當(dāng)事人的訴請,案件的爭議焦點(diǎn)被放置在了案涉國家科學(xué)技術(shù)辦公室是否是《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”從而承擔(dān)該法所規(guī)定的信息公開義務(wù)。在一審聽證會上,主審法官普拉特做出了國家科學(xué)技術(shù)辦公室不是《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”的判斷,其認(rèn)為國家科學(xué)技術(shù)辦公室應(yīng)屬于總統(tǒng)行政辦公室的一部分,因此該份報告受到行政特權(quán)原則的保護(hù)豁免公開義務(wù)。二審對一審進(jìn)行徹底的改判,認(rèn)為國家科學(xué)技術(shù)辦公室是信息自由法上的“行政機(jī)關(guān)”,并確立了審查的原則:對該案中“行政機(jī)關(guān)”的判斷應(yīng)當(dāng)以審查“是否行使特定功能并享有實質(zhì)獨(dú)立”為基礎(chǔ)。因此,考慮到本案中國家科學(xué)技術(shù)辦公室已經(jīng)獲得授權(quán)并實施了評估各類聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的科學(xué)研究項目這一“實質(zhì)獨(dú)立的權(quán)力”,其應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為信息自由法上負(fù)有信息公開義務(wù)的“行政機(jī)關(guān)”?？梢钥闯?在舒西案中,法院在成功運(yùn)用對《聯(lián)邦行政程序法》和《聯(lián)邦信息自由法》中相關(guān)規(guī)定的解釋解決個案爭議、實現(xiàn)定紛止?fàn)幍耐瑫r,實際上確立了對于判斷何為信息公開法上“行政機(jī)關(guān)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),也即“功能等同”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。具體說來,某一主體要成為“行政機(jī)關(guān)”,必須通過行使某一特定職能從而享有實質(zhì)獨(dú)立的權(quán)力。這是通過“功能等同”原則進(jìn)行認(rèn)定的核心內(nèi)容所在,也是法院通過判決建立的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的精華所在。(二)功能等同原則下的“政府權(quán)力”因素“功能等同”原則自產(chǎn)生之始便處于不斷的變化發(fā)展過程中,尤其是法院通過后續(xù)案件對其進(jìn)行了繼承、發(fā)展。在華盛頓科研項目案(4)中,法院將“獨(dú)立的決策權(quán)”作為審查的內(nèi)容,這實質(zhì)上是對舒西案中的“實質(zhì)獨(dú)立的權(quán)力”這一審查內(nèi)容進(jìn)行了限縮。在羅坎普案(5)中,法院還對“規(guī)則的制定權(quán)”進(jìn)行了審查,這也成為“功能等同”原則下的審查內(nèi)容。這些都為“功能等同”原則下“政府權(quán)力”因素的考慮提供了具體的標(biāo)準(zhǔn)。同時,在“功能等同”原則后期的發(fā)展中,甚至是其在法院審判案件時不再占據(jù)主流地位時,還增加了新的審查內(nèi)容:對于設(shè)立方式和組織架構(gòu)的審查,這些也構(gòu)成了“功能等同”原則后續(xù)發(fā)展脈絡(luò)中的組成部分。1.司法審查適用的規(guī)范政府權(quán)力審查。根據(jù)后續(xù)的大量案例可以看出,在“功能等同”原則下,法院對某一主體的政府權(quán)力進(jìn)行判斷時,一方面是在形式上考察該主體是否行使特定的政府權(quán)力,另一方面還對特定主體是否享有規(guī)則制定權(quán)進(jìn)行了審查,這共同構(gòu)成了法院在“功能等同”原則下審查“政府權(quán)力”時的具體審查內(nèi)容。首先,形式上考察政府權(quán)力的方法得以保留,并著重從相應(yīng)主體的行為中加以判斷,從而得出結(jié)論確認(rèn)其是否屬于“行政機(jī)關(guān)”。這是功能等同原則已有的考量因素,不再加以贅述。另外值得關(guān)注的問題是,在認(rèn)定政府權(quán)力時,出現(xiàn)了新的審查方法,比如是否存在保管國家財產(chǎn)關(guān)系等方法。在科頓案(1)中,根據(jù)《聯(lián)邦信息自由法》第552條,原告科頓要求獲得史密森學(xué)會監(jiān)察辦公室的一份報告的全部或者部分的復(fù)印件。法院認(rèn)為,國會在第552條(f)款中修改了“行政機(jī)關(guān)”的定義是“將那些在551條(1)款中未被認(rèn)定為行政機(jī)關(guān),但是行使政府職能并掌握著關(guān)系公眾利益信息的主體”,因此,“作為一個學(xué)術(shù)中心和國家博物館負(fù)責(zé)保管和維護(hù)國家寶藏從而行使了政府職能”,史密森學(xué)會適用于《聯(lián)邦信息自由法》,其核心在于判斷案涉主體——史密森學(xué)會——具備了“保管和維護(hù)國家寶藏”的關(guān)系從而屬于“行政機(jī)關(guān)”?？梢钥闯?法院的判斷是源于史密森學(xué)會與國家財產(chǎn)之間的保管和維護(hù)這樣的緊密關(guān)系,也即一定程度的與國家財產(chǎn)之間的關(guān)系能夠成為影響某一主體成為“行政機(jī)關(guān)”的重要因素。其次,在考察政府權(quán)力這一因素時,法院在案件中還使用了通過考察主體是否享有規(guī)則制定權(quán)的方法達(dá)致對于政府權(quán)力有無的判斷,并最終解決案涉主體是否屬于《聯(lián)邦信息自由法》上的“行政機(jī)關(guān)”這一門檻問題。羅坎普案(2)中法院的認(rèn)定即屬于此:法院認(rèn)為聯(lián)邦住房貸款抵押公司和其他行政機(jī)關(guān)一樣,其有權(quán)制定和實施那些為了實施對其授權(quán)條款的目的而必要或者適當(dāng)?shù)膶嵤┘?xì)則、規(guī)定或者規(guī)則。這就是法院明顯地審查了聯(lián)邦住房貸款抵押公司是否享有規(guī)則制定權(quán)等方面的內(nèi)容,并為最終的判決結(jié)果提供了認(rèn)定的依據(jù)。2.發(fā)展中的行政機(jī)關(guān)設(shè)立方式和組織架構(gòu)審查。在審查“功能等同”因素的方式下,除了對政府權(quán)力因素進(jìn)行考量外,法院還會在認(rèn)定案涉主體在成為《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”之前,考慮其他的一些影響因素,比如其設(shè)立當(dāng)初是否是以“行政機(jī)關(guān)”的方式而設(shè)立的,而且在這一目的下的具體架構(gòu)是否與行政機(jī)關(guān)有實質(zhì)性的相似甚至相等同。第一,對于主體設(shè)立方式的審查。典型案例是拉扎里迪斯案,(3)法院在認(rèn)定美國國家失蹤和受虐待兒童援助中心(NCMEC)、國際失蹤和受虐待兒童援助中心(ICMEC)是否是《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”時,對于這兩個機(jī)構(gòu)的設(shè)立方式進(jìn)行了細(xì)致的考察,并作為得出最終結(jié)論的理由之一。第二,對于主體組織架構(gòu)的審查。主體的設(shè)立方式重點(diǎn)關(guān)注的是某一主體在總體上是如何被構(gòu)筑的,而主體的架構(gòu)則考慮的是主體內(nèi)部的設(shè)計,比如部門的設(shè)置、職能的分配等,這些在法院審查過程中都有不同程度的表現(xiàn):在羅坎普案中,法院在對聯(lián)邦住房貸款抵押公司(FHLMC)予以認(rèn)定的結(jié)論中,首先指出了“該公司(聯(lián)邦住房貸款抵押公司)的組織架構(gòu)展現(xiàn)出與其它適用于《聯(lián)邦信息自由法》的政府主體相類似的特征”,這是對案涉主體組織架構(gòu)進(jìn)行判斷的直接說明,也為之后的判斷進(jìn)行了方向性的說明。三、19基于“實質(zhì)控制”原則的解釋美國聯(lián)邦最高法院基于《聯(lián)邦信息自由法》探討什么是“行政機(jī)關(guān)”的案件起源于福謝姆案,(4)其也是法院在判決中將對“功能等同”原則的重點(diǎn)考察轉(zhuǎn)到對于“實質(zhì)控制”原則的重點(diǎn)審查上的標(biāo)志性案件。案中,法院在經(jīng)過慎重考慮后拒絕了根據(jù)《聯(lián)邦信息自由法》提起的公開一項由政府資助、但是私人負(fù)責(zé)實施的糖尿病實驗的數(shù)據(jù)的申請,確立了這樣的規(guī)范:聯(lián)邦的資助通常既不與受助方建立合作或者合資關(guān)系,也不意味著在廣泛的、具體的和幾乎日復(fù)一日的政府監(jiān)督缺位的情形下,政府有意將受助方的私人行為轉(zhuǎn)化為政府行為。這實際上確立了“實質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。(一)對案中項目小組是否存在法律問題案中,原告福謝姆是一群醫(yī)學(xué)家的代表,要求根據(jù)《聯(lián)邦信息自由法》向大學(xué)群體糖尿病項目小組(UGDP,以下簡稱“項目小組”)和美國衛(wèi)生、教育和福利部請求公開案涉項目小組制作的原始數(shù)據(jù),該項目小組通過美國關(guān)節(jié)炎、新陳代謝與消化疾病研究中心(NIAMDD,一個聯(lián)邦行政機(jī)關(guān),以下簡稱“研究中心”)受到聯(lián)邦的資助,其接受研究中心的監(jiān)督,并需報送制作的原始數(shù)據(jù)。在遭拒后,原告向地區(qū)法院起訴要求公開項目小組編制的全部原始數(shù)據(jù)。地區(qū)法院經(jīng)審理后駁回原告訴求,聯(lián)邦最高法院發(fā)布調(diào)卷令對該案進(jìn)行審理后維持原判。針對案中項目小組是否是《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”這一爭議焦點(diǎn),執(zhí)筆的論奎斯特大法官在判決中指出:項目小組在“缺少了廣泛的、具體的和幾乎日復(fù)一日的政府監(jiān)督的情形下”,無法構(gòu)成“行政機(jī)關(guān)”從而也不負(fù)有政府信息公開的義務(wù)。這也就確定了“行政機(jī)關(guān)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn):實質(zhì)控制原則。具體展開來看,主要包含三方面的審查內(nèi)容:《聯(lián)邦信息自由法》中的規(guī)定并無法證明項目小組屬于“行政機(jī)關(guān)”;聯(lián)邦的資助如果缺少了“廣泛的、具體的和幾乎日復(fù)一日的監(jiān)督,其不會將受資助者的私人行為轉(zhuǎn)化成政府行為”;(1)還應(yīng)考慮對于項目小組自治權(quán)的考量。綜上理由,法院得出結(jié)論:聯(lián)邦的資助和監(jiān)督不足以使得受資助者成為《聯(lián)邦信息自由法》目的下的行政機(jī)關(guān)。法院在適用“實質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對案件進(jìn)行判斷時,對資助因素和控制因素分別進(jìn)行了著重審查,建立起了“資助是否足以構(gòu)成實質(zhì)控制”和“控制是否達(dá)到實質(zhì)程度”兩方面的審查內(nèi)容。當(dāng)然,在案中布倫南法官和馬歇爾法官都表達(dá)了反對意見,認(rèn)為在合適的審查標(biāo)準(zhǔn)下,項目小組研究的原始數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《聯(lián)邦信息自由法》進(jìn)行公開,多數(shù)法官的意見可能存在與《聯(lián)邦信息自由法》的立法本意以及立法史不相一致甚至違背之處。兩位法官認(rèn)為采用“實質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可能在與《聯(lián)邦信息自由法》立法史存在不相符合之處,因為在《聯(lián)邦信息自由法》中并未直接將“行政機(jī)關(guān)”的定義明確限定在“實質(zhì)控制”這一內(nèi)容下而僅僅作出了原則性的規(guī)定。相反,其認(rèn)為“當(dāng)信息對于公眾理解行政決定或者行政機(jī)關(guān)的運(yùn)行具有重大意義”時,對于“行政機(jī)關(guān)”的認(rèn)定需要建立新的審查標(biāo)準(zhǔn)。(二)“實質(zhì)控制”原則的充實與細(xì)化福謝姆案產(chǎn)生了巨大和深遠(yuǎn)的影響,其后有大量案件對其判決理由尤其是關(guān)涉“實質(zhì)控制”原則的理由部分進(jìn)行了援用,這在上世紀(jì)90年代和本世紀(jì)的案例中都存在著大量的例證。在1994年的雷克伍德鎮(zhèn)居民協(xié)會案、(2)1998年的吉爾默案(3)和2002年的密蘇里州案(4)中,法院也都通過“實質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)對案涉主體是否是《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”進(jìn)行了判斷。通過一系列案件的充實和細(xì)化,最終形成了較為完整、全面的審查因素:對“資助是否足已構(gòu)成實質(zhì)控制”和“控制是否達(dá)到實質(zhì)程度”兩項內(nèi)容的審查,除原有方式外,還產(chǎn)生了其他的審查方式;對于主體雇員的性質(zhì)、聯(lián)邦特許的存在、聯(lián)邦的審計和匯報要求等方面的審查逐漸納入了“實質(zhì)控制”原則的審查內(nèi)容中。這都體現(xiàn)了法院“必須從機(jī)構(gòu)自身的語境進(jìn)行審視并且仔細(xì)考慮各種各樣相關(guān)的可能表明所要求的政府控制程度的因素”。(5)1.對企業(yè)所獲得的補(bǔ)助的認(rèn)定及其性質(zhì)控制(1)資助是否足已構(gòu)成實質(zhì)控制。繼承了福謝姆案中判斷“行政機(jī)關(guān)”時的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),大量的后續(xù)案件將對于案涉主體受到的聯(lián)邦資助是否構(gòu)成實質(zhì)控制作為審查的內(nèi)容,而且進(jìn)一步說明可以從案涉主體與聯(lián)邦資金之間的關(guān)系、與聯(lián)邦政府財政之間的關(guān)系角度進(jìn)行探討。埃爾文案(1)中,法院在認(rèn)定美國國家紅十字會的法律地位時,對聯(lián)邦資助因素進(jìn)行了審查:紅十字會收到的唯一聯(lián)邦資金是通過與政府的各種合同和具體目的下的補(bǔ)助金。為了彌補(bǔ)其運(yùn)營成本產(chǎn)生的資金缺口,紅十字會主要依靠私人的志愿捐助和其血液服務(wù)中產(chǎn)生的稅收。因此,紅十字會未受到聯(lián)邦的資助,更談不上構(gòu)成實質(zhì)控制。鐵路勞工協(xié)會案(2)中,法院對聯(lián)合鐵路公司與聯(lián)邦政府之間的財政關(guān)系進(jìn)行了審查,認(rèn)為政府實質(zhì)上是在聯(lián)合鐵路公司進(jìn)行了融資,其是臨時的而且需要償還,因此也不屬于聯(lián)邦資助,不構(gòu)成實質(zhì)控制。(2)控制是否達(dá)到實質(zhì)程度。對于控制程度的審查始終是法院運(yùn)用“實質(zhì)控制”原則這一審查標(biāo)準(zhǔn)時審查的重點(diǎn)所在。仍以鐵路勞工協(xié)會案為例,法院首先認(rèn)定聯(lián)合鐵路公司所受到的資金不屬于聯(lián)邦資助,接著認(rèn)為這些資金即使構(gòu)成聯(lián)邦資助,那么在缺少了“廣泛的、具體的和幾乎日復(fù)一日的政府監(jiān)督”的情形下,聯(lián)合鐵路公司也無法構(gòu)成《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”。(3)另外,對于案涉主體受到的控制程度也可以從“總統(tǒng)授予的權(quán)力”角度來進(jìn)行審查。在埃爾文案中,法院查明紅十字會的理事會由50名成員組成。8名政府官員由總統(tǒng)任命,其中1人擔(dān)任該公司的主要負(fù)責(zé)人,其他7名被任命人員“是聯(lián)邦政府部門或者機(jī)關(guān)的官員,其立場和利益使得他們可以為紅十字會方案和目標(biāo)的達(dá)成做出貢獻(xiàn)”。(4)這說明,從總統(tǒng)授權(quán)角度來審查聯(lián)邦政府的控制程度是否達(dá)到“實質(zhì)”也是一種可選的路徑。2.為聯(lián)合鐵路公司的雇員不是政府雇員(1)主體雇員的性質(zhì)。在“實質(zhì)控制”原則后期的發(fā)展過程中,法院往往還通過判斷私人主體的雇員是否是美國政府的官員或者雇員,從而為“實質(zhì)控制”原則能否適用提供有力的佐證。在羅坎普案中,在對聯(lián)邦住房貸款抵押公司(FHLMC)進(jìn)行認(rèn)定的過程中,法院指出了聯(lián)邦住房貸款抵押公司的雇員都是政府官員或者美國的雇員這一情況。(5)在埃爾文案中,法院查明紅十字會的成員資格是根據(jù)在相關(guān)法律中不斷列明的支付的總額向所有美國人及其領(lǐng)土和屬地開放的。其絕大多數(shù)成員都是志愿者,而且聯(lián)邦最高法院已經(jīng)認(rèn)定紅十字會的雇員不是美國的雇員。(6)在鐵路勞工協(xié)會案中,法院對聯(lián)合鐵路公司員工的法律地位進(jìn)行了籠統(tǒng)性審查,即認(rèn)為聯(lián)合鐵路公司的雇員不是政府雇員,這是顯而易見的。(7)在科頓案中,法院在審查史密森學(xué)會是否構(gòu)成《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”時,也將史密森學(xué)會雇員的法律地位進(jìn)行了闡述:其有大量公務(wù)員雇員。(8)(2)聯(lián)邦特許的存在。“實質(zhì)控制”原則下的審查內(nèi)容在后續(xù)的發(fā)展中還出現(xiàn)了法院對于聯(lián)邦特許存在與否的審查,作為判斷私人主體是否受到“實質(zhì)控制”的審查內(nèi)容之一。在鐵路勞工協(xié)會案(9)中,法院對聯(lián)合鐵路公司的法律地位進(jìn)行審查時,發(fā)現(xiàn)其缺乏聯(lián)邦特許并且不享有傳統(tǒng)行政機(jī)關(guān)所享有的“做出并執(zhí)行決策”的權(quán)力。(10)這構(gòu)成了法院認(rèn)定其未受到聯(lián)邦政府實質(zhì)控制的一項內(nèi)容。但同時,對于聯(lián)邦特許存在與否的審查,并非具有決定性或者關(guān)鍵的作用,因為“所有相關(guān)因素都應(yīng)被審查,而不能靠關(guān)鍵或者決定性的單個因素”,(1)這在法院對紅十字會的審查中就能得到證明。法院雖然認(rèn)為紅十字會“獲得了聯(lián)邦的特許”,但在綜合考慮其他因素后,仍然認(rèn)為其未受到聯(lián)邦的“實質(zhì)控制”,從而無法構(gòu)成《聯(lián)邦信息自由法》目的下的“行政機(jī)關(guān)”。(3)聯(lián)邦的審計和匯報要求。聯(lián)邦的審計和匯報要求是當(dāng)事人在訴求中涉及較多的內(nèi)容,同時在法院的判決中也越來越經(jīng)常地出現(xiàn)對于這方面內(nèi)容的審查,并且是置于“實質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行審查的。在聯(lián)邦鐵路協(xié)會案(2)中,法院認(rèn)為聯(lián)邦對聯(lián)合鐵路公司運(yùn)營設(shè)置的具體的審計和匯報要求無法構(gòu)成“廣泛的、具體的和幾乎日復(fù)一日的監(jiān)督”,因為這是政府考慮到聯(lián)合鐵路公司是自負(fù)盈虧并且不像對于私人借貸者的審計要求和限制行為而采取的保護(hù)其投資和利益的一種方式。這可以通過對公民健康研究協(xié)會下的醫(yī)學(xué)研究基金會進(jìn)行普遍的程序要求和控制來進(jìn)行類比:法院認(rèn)為這些要求并沒有構(gòu)成適用《聯(lián)邦信息自由法》的基礎(chǔ),因為這些都是保證基金會妥善使用政府資助所采取的必要措施,因此不構(gòu)成具體的、日復(fù)一日的政府監(jiān)督。(3)據(jù)此,法院得出結(jié)論:政府施加的審計要求不足以構(gòu)成適用于《聯(lián)邦信息自由法》的組織所必需的那種類型的政府控制。因此,對于聯(lián)邦審計和匯報要求的審查成為法院適用“實質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)時的審查內(nèi)容。(三)“實質(zhì)控制”原則的立法史反思在“實質(zhì)控制”原則這一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)得以確立并廣泛使用的過程中,始終伴隨著來自學(xué)界的質(zhì)疑甚至是反對意見?？傮w上來看,這些質(zhì)疑主要從立法史、立法本意等方面的理由來展開,都意圖論證審查“實質(zhì)控制”原則可能存在的嚴(yán)重問題和危害后果。學(xué)者根據(jù)《聯(lián)邦信息自由法》的立法本意對“實質(zhì)控制”原則的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)提出了質(zhì)疑。(4)根據(jù)“最充分的負(fù)責(zé)任的披露”政府信息這一立法本意,雖然《聯(lián)邦信息自由法》中私人部門和政府部門之間有了一定的界限而且取得了一定的效果,但是在無法分清辨明的情形下——如果獨(dú)立研究者們掌握的那些形成了政府報告的基礎(chǔ)并應(yīng)用于決策的數(shù)據(jù)不適用于《聯(lián)邦信息自由法》,那將會是“令人顧慮的”。(5)這就表達(dá)出了學(xué)界對于“實質(zhì)控制”原則的憂慮所在,實際上就是其認(rèn)為這樣的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可能縮小了《聯(lián)邦信息自由法》的適用范圍,從而違逆了立法本意,這也是后期法院審查內(nèi)容不斷細(xì)化、具體化從而得以完善的重要智識來源。同時,學(xué)者還質(zhì)疑“實質(zhì)控制”原則的審查標(biāo)準(zhǔn)可能與《聯(lián)邦信息自由法》的立法史存在不相符合之處。國會制定《聯(lián)邦信息自由法》是出于這樣的初衷:公眾有權(quán)獲取政府信息,而且就對選民負(fù)責(zé)來講,這也是必要的。立法史表明國會的立法意圖:公民能夠通過對于政府架構(gòu)、功能和決策過程的了解來控制政府,并且當(dāng)個人