統(tǒng)籌推進五大改造新格局的實踐探索

統(tǒng)籌推進五大改造新格局的實踐探索

新的政治轉(zhuǎn)型和政治轉(zhuǎn)型是對新時代監(jiān)獄活動的總體發(fā)展，科學(xué)的工作路徑需要強有力的組織保障。監(jiān)獄必須充分理解新“五個重建”中格局提出的新要求，全面理解當前監(jiān)獄組織制度中存在的問題，有效領(lǐng)導(dǎo)全體體制改革，推動“五重建”中格局的實施效果，不斷創(chuàng)造監(jiān)獄工作改革發(fā)展新的局面。一、新時代，深刻認識到了新機構(gòu)“五個轉(zhuǎn)型”對新時代監(jiān)獄組織工作的新要求統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局，是監(jiān)獄改造的經(jīng)驗總結(jié)和實踐創(chuàng)新，具有鮮明的政治性、導(dǎo)向性和系統(tǒng)性，是對新時代監(jiān)獄組織工作提出的最新要求。（二）改造宗旨，辯證統(tǒng)一統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局，最鮮明的導(dǎo)向是強調(diào)把堅守安全底線和踐行改造宗旨作為監(jiān)獄兩大基本職能，其中堅守安全底線是全部監(jiān)獄工作的前提和基礎(chǔ)，踐行改造宗旨是全部監(jiān)獄工作的目標和根本，促進兩者辯證統(tǒng)一、相輔相成?；谶@種導(dǎo)向以及兩者間的這種關(guān)系，統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局，必須統(tǒng)籌好維護安全與改造罪犯的關(guān)系，牢固樹立安全為先、改造為本的理念，在體制機制上把監(jiān)獄工作各項業(yè)務(wù)、各類資源聚焦到保安全、促改造上來，教育引導(dǎo)廣大監(jiān)獄警察將思想認識、精力能力投入到保安全、促改造上來，真正形成以保安全為基礎(chǔ)、以改造人為中心的鮮明工作導(dǎo)向，不斷強化監(jiān)獄主責主業(yè)，更加充分彰顯監(jiān)獄工作職能作用。（三）條件投入進取時效應(yīng)更面臨的挑戰(zhàn)統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局，政治改造居于統(tǒng)領(lǐng)統(tǒng)籌地位，其他各項改造各有側(cè)重，既自成體系，又融匯貫通、功能互補，全面理順了各項改造之間的關(guān)系，解決了長期以來監(jiān)獄機關(guān)想解決而未能解決的各項改造內(nèi)涵界定、功能配置、合力形成等方面的問題，是改造罪犯的理念創(chuàng)新、模式重構(gòu)、實踐改革。而眾所周知，改革創(chuàng)新離不開持續(xù)的制度供給和要素投入。隨著監(jiān)獄發(fā)展水平的提升和內(nèi)在條件的改善，物質(zhì)要素投入邊際效應(yīng)逐步遞減，加快動能轉(zhuǎn)換的要求更加迫切。因此，統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局，必須把體制改革、機制創(chuàng)新作為推動監(jiān)獄工作發(fā)展的第一動力，大力推進管理理念、警務(wù)模式、組織架構(gòu)、管理方式的創(chuàng)新升級，加快解決與“五大改造”新格局不相適應(yīng)的體制機制問題，不斷推進監(jiān)獄治理能力和治理體系現(xiàn)代化。二、提升組織保障能力，加強監(jiān)獄工作的統(tǒng)籌研究近年來，監(jiān)獄機關(guān)通過實施機構(gòu)改革、創(chuàng)新警務(wù)模式、加強隊伍管理等實踐探索，不斷創(chuàng)新監(jiān)獄組織體制機制，為監(jiān)獄工作持續(xù)發(fā)展提供了有力的組織保障。但也要看到，隨著監(jiān)獄形勢任務(wù)的發(fā)展變化，尤其是統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局的提出，對監(jiān)獄工作形成了新的更高標準和要求。與之相比，當前監(jiān)獄組織工作還存在一些不相適應(yīng)的體制機制問題，需要高度重視、認真研究，采取切實措施加以解決。以廣東省監(jiān)獄為例進行剖析，主要存在以下幾方面的問題：（一）現(xiàn)行監(jiān)獄組織管理架構(gòu)存在的弊端。在“五大改造”新格局當前省屬監(jiān)獄的組織管理架構(gòu)主要是在2013年“大部制”改革后建立并不斷健全完善的。從歷史視角看，廣東省監(jiān)獄“大部制”改革是在押犯數(shù)量增大、警囚比例降低、機關(guān)運轉(zhuǎn)效率偏低、基層基礎(chǔ)亟待加強等條件下進行的，對于整合機關(guān)職能、精簡機關(guān)人數(shù)、實現(xiàn)警力下沉、夯實基層基礎(chǔ)、適應(yīng)監(jiān)管改造罪犯等有著積極的促進作用，對于推動廣東省監(jiān)獄工作改革發(fā)展有著重要的現(xiàn)實意義。但近年來，在上級機關(guān)的重視和支持下，廣東省監(jiān)獄執(zhí)法環(huán)境、警力配備等得到了極大改善，且監(jiān)獄形勢任務(wù)發(fā)展日新月異，與之相比，現(xiàn)行監(jiān)獄組織管理架構(gòu)不可避免地出現(xiàn)一些問題和弊端。一是監(jiān)獄分類分級不夠科學(xué)。當前監(jiān)獄主要還是按照平均押犯數(shù)、警察編制數(shù)、建設(shè)規(guī)模等劃分為特大型、大型監(jiān)獄管理，這種劃分標準簡單、傳統(tǒng)，不符合新形勢下科學(xué)改造罪犯的需要。統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局，需要按照罪犯危險程度、改造難度等新的維度，加快探索高度、中度、低度戒備等級監(jiān)獄建設(shè)和管理模式，深化罪犯分押分管分教工作，有效提高改造罪犯科學(xué)性針對性實效性。這也需要對監(jiān)獄管理架構(gòu)作出相應(yīng)調(diào)整優(yōu)化。二是主責主業(yè)難以強化?！按蟛恐啤备母锖?，監(jiān)獄原有管教類科室調(diào)整、合并，形成“大部室”，“五大改造”新格局的統(tǒng)籌作用得到了強化，但由于領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、工作人員的減少，“五大改造”做優(yōu)做強做大難以實現(xiàn)。三是業(yè)務(wù)運行不夠順暢?！按蟛恐啤备母飪H在部分省份推行，部監(jiān)獄管理局出臺的現(xiàn)行制度都是按照監(jiān)獄原有的管理模式進行頂層設(shè)計，雖然省局在自身權(quán)限內(nèi)積極調(diào)整，但也很難完全適應(yīng)“大部制”帶來的管理模式變化。在機關(guān)層面，監(jiān)獄部室架構(gòu)與省局、部局業(yè)務(wù)處室架構(gòu)不對應(yīng)，信息流、業(yè)務(wù)流運行不夠順暢。在監(jiān)區(qū)層面，特大型監(jiān)獄監(jiān)區(qū)為一級行政架構(gòu)，大型監(jiān)獄分監(jiān)區(qū)為內(nèi)部管理單位，一套制度在基層兩種機制運行，監(jiān)區(qū)與分監(jiān)區(qū)之間的權(quán)責關(guān)系難以理清，影響了業(yè)務(wù)運行。特大型監(jiān)獄監(jiān)區(qū)為副處級，架構(gòu)高于機關(guān)部室，不利于機關(guān)加強對監(jiān)區(qū)的監(jiān)督管理。（二）警力資源使用結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)當前，由于監(jiān)獄警力供給側(cè)和需求側(cè)結(jié)構(gòu)不相適應(yīng)，造成結(jié)構(gòu)性浪費，導(dǎo)致部分單位警力比較緊張。一是監(jiān)獄之間的警力資源配置不均衡。近年來，廣東省監(jiān)獄的基本建設(shè)、押犯規(guī)模、實際押犯量均發(fā)生了較大變化，對警力資源配置提出了新需求。為適應(yīng)警力資源需求側(cè)的變化，近兩年來廣東省對部分監(jiān)獄的警察編制進行了調(diào)整，但由于供給側(cè)長期缺乏動態(tài)的調(diào)整機制，目前部分監(jiān)獄單位之間警力資源不均衡問題仍然存在，這與統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局不相匹配，要實現(xiàn)全省監(jiān)獄警力合理配置還需要很長一個調(diào)整期。二是監(jiān)獄內(nèi)部的人力資源使用結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)。省屬監(jiān)獄系統(tǒng)現(xiàn)有事業(yè)編制人員大部分從事汽車駕駛員、食堂廚師、保潔綠化、水電維修等后勤管理的輔助性事務(wù)，參與到財務(wù)會計、檔案管理、視頻監(jiān)控、醫(yī)療衛(wèi)生等輔助執(zhí)法管理工作的不多，難以替代和充當輔助警力。這造成有的監(jiān)獄在機關(guān)輔助性事務(wù)或非執(zhí)法業(yè)務(wù)崗位使用警察編制比重過大，有的在會見室、內(nèi)衛(wèi)隊、指揮中心等一些既非機關(guān)部室又非一線押犯監(jiān)區(qū)配置了總警察數(shù)5%～10%的人員，由于存在結(jié)構(gòu)性浪費，雖然警囚比例總體提高了，但監(jiān)區(qū)或部室都感覺警力緊張。（三）警察隊伍管理方面統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局如何納入監(jiān)獄警察隊伍管理考核標準中，還需要認真研究和推進落實。一是選人用人機制還不夠完善。對政治標準、道德品行、專業(yè)素養(yǎng)、實干擔當?shù)确矫娴目疾爝€不夠具體科學(xué)，選人用人對干事創(chuàng)業(yè)的激勵作用還有待提升，有的領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹落實“五大改造”新格局上還存在“表太多調(diào)門高、行動少落實差”或“以文件落實文件、以會議落實會議”等形式主義、官僚主義問題。二是考核評價機制不健全。缺乏與“五大改造”內(nèi)容相銜接的考核評價機制，考核的大指標、硬任務(wù)多限于安全穩(wěn)定、勞動生產(chǎn)方面，對執(zhí)法效果、改造質(zhì)量等軟性、隱性的考核關(guān)注不夠，考核結(jié)果運用不夠，導(dǎo)致“重監(jiān)管輕教育”“重生產(chǎn)輕改造”“干多干少干好干壞一個樣”的思想觀念還沒有完全扭轉(zhuǎn)。三是警察分類招錄培養(yǎng)機制不健全。專業(yè)人才緊缺，具有法律、監(jiān)所管理、心理學(xué)等六大核心專業(yè)警察占警察總數(shù)的57.2%，未達到司法部規(guī)定的70%要求，而且專業(yè)人才人崗相適度不高，專業(yè)特長發(fā)揮不明顯，在統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局中發(fā)揮作用不明顯。四是職業(yè)保障機制不夠完善。沒有建立履行法定職責保護機制、受到侵害保障救濟機制，基層警察感覺追責問責的壓力大，職業(yè)感、歸屬感不高，不敢管、不愿管的問題仍然存在。三、完善監(jiān)獄組織體制保障的組織保障體系統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局，需要現(xiàn)代、高效、科學(xué)的監(jiān)獄組織體制機制作為保障。針對當前存在的提出問題，結(jié)合形勢發(fā)展需要，需要從以下方面來健全完善監(jiān)獄組織體制機制。（一）優(yōu)化監(jiān)獄管理體制實施機構(gòu)改革，積極與編制管理部門協(xié)調(diào)，爭取對監(jiān)獄重新進行“三定”，建立優(yōu)質(zhì)、協(xié)調(diào)、高效的組織管理架構(gòu)。一是完善監(jiān)獄分類分級管理模式。不再按特大型、大型監(jiān)獄進行分類，而考慮按照高度戒備、中度戒備、低度戒備監(jiān)獄進行分類建設(shè)管理，逐步形成以戒備監(jiān)獄為主體、功能性監(jiān)獄為補充的監(jiān)獄分類模式，逐步構(gòu)建罪犯分類監(jiān)管、動態(tài)流轉(zhuǎn)、差別處遇的分押分管分教體系。二是優(yōu)化監(jiān)獄機關(guān)“大部室”。不再設(shè)置由副處級監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)兼任的“大部室”，按照統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局需要，科學(xué)設(shè)置監(jiān)獄機關(guān)科室，如要設(shè)立獄政管理科、生活衛(wèi)生科、獄內(nèi)偵查科、教育改造科、改造質(zhì)量評估科、刑罰執(zhí)行科、勞動改造科、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理科等部門，增加配備一定量的副科級領(lǐng)導(dǎo)；關(guān)押外國籍罪犯、邪教類罪犯任務(wù)較重的監(jiān)獄，增加設(shè)置“外籍犯管理辦公室”“反邪教管理辦公室”，進一步強化監(jiān)獄主責主業(yè)。三是優(yōu)化監(jiān)獄直屬機構(gòu)。設(shè)立監(jiān)獄指揮中心，定位為監(jiān)區(qū)一線執(zhí)法勤務(wù)單位，下設(shè)“指揮調(diào)度室、特警隊”等機構(gòu)，主要負責日常監(jiān)控、指揮調(diào)度、綜合獄情研判、應(yīng)急處突等職能，建立統(tǒng)一、高效的監(jiān)獄應(yīng)急管理體系。設(shè)立內(nèi)衛(wèi)和會見管理中心，主要負責監(jiān)獄AB門管理、罪犯會見管理等，提高集約運行效率。四是優(yōu)化基層監(jiān)區(qū)設(shè)置。減少管理層級，取消副處級監(jiān)區(qū)建制，所有監(jiān)區(qū)不再設(shè)置監(jiān)區(qū)辦公室、分監(jiān)區(qū)，全面實行扁平化管理，減少管理層級對警力的消耗。壓縮監(jiān)區(qū)數(shù)量，一棟監(jiān)舍樓設(shè)置1普通押犯個監(jiān)區(qū)、一般在押犯400人左右，按照入監(jiān)集訓(xùn)、出監(jiān)后勤、醫(yī)院等3個功能塊設(shè)置功能監(jiān)區(qū)，考慮增加1～2個監(jiān)區(qū)用于關(guān)押特殊類型罪犯，集約用警。（二）完善事業(yè)編制人員參與警務(wù)輔助管理的機制運用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維創(chuàng)新警務(wù)模式，向結(jié)構(gòu)優(yōu)化、集約運行、素質(zhì)提升要警力，切實解決警力不足、在警不專、動能不足等問題。一是優(yōu)化全省監(jiān)獄警察編制布局。編制監(jiān)獄單位警力調(diào)整規(guī)劃，分批實施政法專項編制調(diào)整，積極協(xié)調(diào)將部分原戒毒警察編制置換為監(jiān)獄警察編制，逐步構(gòu)建適應(yīng)監(jiān)獄戒備等級分類和押犯規(guī)模的警察編制動態(tài)調(diào)整機制。二是建立健全事業(yè)編制人員參與警務(wù)輔助管理的體制機制。加強事業(yè)編制人員管理的專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，按照事業(yè)單位崗位設(shè)置要求和實際需要，明確監(jiān)獄各部門使用的事業(yè)編制數(shù)，并通過公開招聘逐步配齊配強事業(yè)編制人員，加大事業(yè)編制人員在財務(wù)會計、檔案管理、視頻監(jiān)控、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的培養(yǎng)和使用力度，深挖事業(yè)編制人力資源，使其最大限度替代警力、緩解警力壓力。三是推進監(jiān)獄機關(guān)“減員增效”落實落地。制定監(jiān)獄機關(guān)規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見，將監(jiān)獄機關(guān)警察編制數(shù)占本單位警察編制數(shù)的比例從原來的20%減少到18%、絕對人數(shù)上限從180人減少到160人，同時要求監(jiān)獄細化機關(guān)各部門的具體編制數(shù)以及編制崗位說明書，并綜合運用雙向選擇、公開遴選等方式建立健全監(jiān)獄機關(guān)人員準入退出機制，嚴禁在機關(guān)輔助性事務(wù)崗位或在會見室、內(nèi)衛(wèi)隊、指揮中心等非一線押犯監(jiān)區(qū)使用警察編制比重過大，嚴禁長時間超編借用基層警察，既要充實基層警力，又要機關(guān)效能提升。（三）以人才隊伍建設(shè)為抓手，著力優(yōu)化監(jiān)獄人民警察隊伍結(jié)構(gòu)著眼革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化方向，進一步健全與高素質(zhì)專業(yè)化相適應(yīng)的干部隊伍管理體制機制，努力為統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局提供有力人才保障。一是完善選人用人機制。認真貫徹落實新頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，研究制定《局管干部選拔任用工作規(guī)程》，修訂完善《省屬監(jiān)獄單位科級干部選拔任用工作管理辦法》，進一步完善與公務(wù)員職務(wù)與職級并行、警員職務(wù)序列改革相適應(yīng)的選拔條件、程序和方法，大力選拔敢于負責、勇于擔當、善于作為、實績突出的干部，激勵干事創(chuàng)業(yè)、擔當作為。二是完善監(jiān)獄人民警察招錄培養(yǎng)機制。定期研究監(jiān)獄人才需求類別、數(shù)量和標準，編制專業(yè)人才引進規(guī)劃，依照專業(yè)人才缺口有針對性地引進專業(yè)人才。實行分類招錄和特殊招錄，綜合管理類職位面向社會公開招錄，執(zhí)法勤務(wù)類職位更加注重從司法行政系統(tǒng)所屬院校警察類專業(yè)畢業(yè)生中招錄，醫(yī)療衛(wèi)生、心理矯治、非通用語言等人才緊缺技術(shù)類職位采取有限競爭考試或委托院校定向培養(yǎng)等方式引進，拓展人才引進渠道。規(guī)范專業(yè)人才使用，根據(jù)專業(yè)和特長安排工作崗位，建立專業(yè)人才庫，推進專業(yè)團隊、特色工作室建設(shè)，做到人崗相適、人盡其才。三是完善考核評價機制。認真貫徹落實《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》，修訂完善監(jiān)獄單位領(lǐng)導(dǎo)班子、警察以及監(jiān)區(qū)（部門）考核辦法，把統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局的實際成效作為主要內(nèi)容，根據(jù)不同考核對象、不同業(yè)務(wù)線條合理設(shè)置可衡量、可比較、能定責的考核指標，實行分層分類分級考核排名，提高評先評優(yōu)比例，考核結(jié)果與選拔任用、職級晉升掛鉤，防止考核“上下一般粗”“左右一個樣”等問題。（四）加強警察心理矯治一是完善職業(yè)保障機制。完善警員職務(wù)晉升制度，制定《執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)晉升辦法》，修訂《執(zhí)法勤務(wù)警員職務(wù)晉升量化計分標準》，規(guī)范警員職務(wù)晉升的條件、方法和程序，樹立正確晉升導(dǎo)向和晉升預(yù)期，即：監(jiān)獄領(lǐng)導(dǎo)認真履職可以達到一級高級警長退休，正科職領(lǐng)導(dǎo)作出突出貢獻的可以達到二級高級警長退休，其他干部認真履職可以達到三級高級警長退休，形成長效激勵機制。探索建立警察依法履行職責保護機制，鼓勵干警敢于負責、擔當作為。根據(jù)上級關(guān)于完善公務(wù)員獎金制度的部署，探索實施單位內(nèi)部績效獎金二次分配辦法。落實監(jiān)獄特殊崗位警察津補貼政策，爭取提高直接管理艾滋病罪犯警察的高危作業(yè)補貼標準。二是完善醫(yī)療救治機制。認真貫徹落實《關(guān)于加強司法行政干警緊急醫(yī)療救治工作實施方案》，明確監(jiān)獄警察省、市、縣（區(qū)）各級定點救治醫(yī)院，建立健全監(jiān)獄警察緊急醫(yī)療救治綠色通道。關(guān)注警察心理健康，在全省監(jiān)獄系統(tǒng)開展EAP警察心理健康服務(wù)，探索將警察心理健康測評列為常規(guī)健康體檢項目，健全心理疏導(dǎo)和心理健康服務(wù)機制。三是完善關(guān)愛幫扶制度。研究建立勞模英模和危重崗位人員定期療養(yǎng)休養(yǎng)的制度。加強監(jiān)獄警察英烈子女招考工作，進一步做好因公殉職警察家屬關(guān)愛幫扶工作。充分發(fā)揮“金匙基金”作用，加強對因公犧牲警察家庭和罹患重大疾病警察、生活困難警察幫扶救助。進一步完善轉(zhuǎn)任計分辦法，積極解決干警異地分居、贍養(yǎng)父母等實際困難。落實干部日常談心談話制度，建立健全組織人事部門和警察“雙向約談”機制。統(tǒng)籌推進“五大改造”新格局，最鮮明的特征是要更加突出