土地產(chǎn)權(quán)的歷史演變與演變

土地產(chǎn)權(quán)的歷史演變與演變

產(chǎn)權(quán)制度不完善和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的矛盾新中國(guó)成立后，中國(guó)的土地所有權(quán)逐漸實(shí)現(xiàn)了從私有財(cái)產(chǎn)向公共的轉(zhuǎn)變，在法律上確立了中國(guó)農(nóng)村和城市體系的二元體制：城市土地所有權(quán)；農(nóng)村土地集體?？梢哉f(shuō),這是中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)確定的雛形,雖然其后隨著法律體系的完善,我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)體系存在小范圍的修改,但國(guó)有和集體所有的二元屬性并沒(méi)有根本性改變。這樣一種產(chǎn)權(quán)制度安排,事實(shí)上是與當(dāng)時(shí)國(guó)家的重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略相配合的,即國(guó)家成立之初,百業(yè)待興,需要舉全國(guó)之力實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)城市和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。也正是在那個(gè)背景下,土地產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)二元體制才可以維持至今。然而,時(shí)至今日,中國(guó)已經(jīng)步入了另外一個(gè)發(fā)展階段,按照當(dāng)時(shí)確立的階段性思路來(lái)看,即城市反哺農(nóng)村,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)。但是,當(dāng)時(shí)形成的土地產(chǎn)權(quán)壁壘使這一政策思路受到了阻礙,反映到現(xiàn)實(shí)中,我國(guó)當(dāng)前各種土地問(wèn)題的產(chǎn)生,特別是農(nóng)村土地問(wèn)題,或多或少都與產(chǎn)權(quán)制度的不完善有關(guān)。首先,產(chǎn)權(quán)主體虛置。規(guī)劃中城市建成區(qū)的劃定,給城市與農(nóng)村形成了一個(gè)空間上的阻隔,圖上一條線,線內(nèi)外的人、物都有巨大的差別。城市居民享受到的種種福利待遇都延伸不到農(nóng)村,只因?yàn)楫?dāng)時(shí)產(chǎn)權(quán)的確定將農(nóng)村土地賦予了一個(gè)集體特質(zhì):農(nóng)村土地集體所有,集體即為全體村民,土地即為村民終身的保障。然而,問(wèn)題出現(xiàn)了,城市的擴(kuò)張要將集體產(chǎn)權(quán)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有產(chǎn)權(quán),物權(quán)法的規(guī)定,權(quán)利的變更需要補(bǔ)償,然而集體土地產(chǎn)權(quán)主體卻不明晰,相應(yīng)的農(nóng)村土地征為國(guó)有后,補(bǔ)償很難完全落實(shí)到具體的村民,所以出現(xiàn)了當(dāng)前征地過(guò)程中的種種社會(huì)矛盾:作為農(nóng)民生活資料、生產(chǎn)資料的土地被征走后,補(bǔ)償?shù)牟坏轿?使“農(nóng)民生活水平不降低,長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”這一目標(biāo)一定程度上成了一張“空頭支票”;產(chǎn)權(quán)主體變更過(guò)程中巨大的資金成本、社會(huì)成本最終都要由國(guó)家來(lái)承擔(dān);最重要的,城市化擴(kuò)張過(guò)程中,土地的資產(chǎn)溢價(jià)分配不合理催生了一大批食利階層、尋租群體,進(jìn)一步加劇了社會(huì)財(cái)富的不合理極化。其次,產(chǎn)權(quán)權(quán)利束不完整。完整的產(chǎn)權(quán)應(yīng)該是包含所有權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)等一系列權(quán)利的權(quán)利束,但是我國(guó)權(quán)利法律體系建立還不完善,這就有一個(gè)產(chǎn)權(quán)殘缺的問(wèn)題。具體到土地產(chǎn)權(quán),當(dāng)前存在的一個(gè)主要問(wèn)題是土地產(chǎn)權(quán)中很重要的發(fā)展權(quán)得不到重視,公權(quán)主體政府,私權(quán)主體市場(chǎng)都聚焦于土地所有權(quán)或使用權(quán),較少關(guān)注涉及未來(lái)的發(fā)展權(quán)。特別是農(nóng)村集體土地,對(duì)發(fā)展權(quán)的忽視是很多問(wèn)題產(chǎn)生的根源。仍然以補(bǔ)償為例,農(nóng)村集體土地征為國(guó)有的過(guò)程中,更多的是針對(duì)土地的現(xiàn)有用途進(jìn)行補(bǔ)償,看似合理的程序,事實(shí)上忽略了發(fā)展權(quán),這也是土地資產(chǎn)溢價(jià)分配始終存在問(wèn)題的根源。集體變國(guó)有,農(nóng)村得到的不應(yīng)僅僅是農(nóng)地補(bǔ)償價(jià),更多的應(yīng)該根據(jù)該片土地未來(lái)的用途及資產(chǎn)價(jià)格在國(guó)家、市場(chǎng)及農(nóng)民三方主體中進(jìn)行合理分配。只有這樣,才能達(dá)到權(quán)利的終極目標(biāo)———公平。再次,國(guó)有土地與集體土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的不統(tǒng)一是現(xiàn)在農(nóng)村土地改革諸多壁壘的根本。當(dāng)前國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的一個(gè)主要改革思路是通過(guò)制度、產(chǎn)權(quán)的調(diào)整逐步放開(kāi)農(nóng)村土地市場(chǎng),盤活農(nóng)村土地資產(chǎn),從而激活農(nóng)村巨大的內(nèi)需市場(chǎng)。因此,近年來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等議題才變得越來(lái)越熱,但是實(shí)際改革中,由于固有產(chǎn)權(quán)條件的約束,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能實(shí)際是極不完整的,真正地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)面臨著諸多瓶頸式的改革。英美法上的土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。各國(guó)對(duì)待土地產(chǎn)權(quán)的方式方法不一,總體來(lái)看,有些國(guó)家處理土地問(wèn)題以所有權(quán)為基礎(chǔ),而另外一些國(guó)家將所有權(quán)虛置,土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能主要通過(guò)使用權(quán)來(lái)表現(xiàn)。前者的代表是美日等發(fā)達(dá)國(guó)家,以土地私有為基礎(chǔ),進(jìn)行土地的資源、資產(chǎn)使用和運(yùn)作,關(guān)于此,可見(jiàn)《美國(guó)法律講話》的表述:“私有財(cái)產(chǎn)的存在是美國(guó)生活方式的基礎(chǔ)”;而后者可見(jiàn)英聯(lián)邦國(guó)家,在這些國(guó)家里,土地共有,如英國(guó),土地屬于英皇所有,任何單位和個(gè)人使用土地都要通過(guò)批租的方式獲得。比較這兩種方式,所有權(quán)為基礎(chǔ)的土地產(chǎn)權(quán),使用權(quán)的權(quán)能相對(duì)較小,而所有權(quán)虛置的國(guó)家里,相應(yīng)的使用權(quán)權(quán)能相對(duì)擴(kuò)大,獲得土地使用權(quán)的團(tuán)體或個(gè)人同樣可以進(jìn)行土地的繼承、買賣、處置。產(chǎn)權(quán)所有形式。這里說(shuō)的產(chǎn)權(quán)類別主要是指土地的共有或私有。從現(xiàn)有情況看,各國(guó)共有或私有的形成基礎(chǔ)不一,如美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家建國(guó)始即實(shí)行土地產(chǎn)權(quán)的私人所有制,而一些發(fā)展中國(guó)家,如印度則是通過(guò)獨(dú)立后的改革逐步確立起了土地私有制;而前蘇聯(lián)、中國(guó)的土地制度則是國(guó)家所有和集體所有為代表,團(tuán)體或個(gè)人只能獲取土地的使用權(quán)。如果單純從理論上講,土地共有容易產(chǎn)生“公地悲劇”,土地私有從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)角度看可以提高資源、資產(chǎn)的使用效率,那么對(duì)產(chǎn)權(quán)的探討僅僅停留在表面即可。然而各國(guó)土地產(chǎn)權(quán)形成的基礎(chǔ)及存在的條件不同,產(chǎn)權(quán)的形成要依賴該國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律環(huán)境,公有的不一定是公平的,私有也并非完全可以提高效率,如印度土地改革后建立起了土地私有制,但事實(shí)證明,印度土地私有制的形成并沒(méi)有提高土地要素對(duì)該國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn),相反的,私有制為利益集團(tuán)的尋租及財(cái)富的不公平分配提供了溫床,土地制度改革的失誤也是印度國(guó)內(nèi)種種社會(huì)問(wèn)題存在的根源。土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題中國(guó)的土地產(chǎn)權(quán)有其獨(dú)特之處,公有制為基礎(chǔ)之上的國(guó)家所有和集體所有本來(lái)依據(jù)的就是中國(guó)的國(guó)情現(xiàn)實(shí),龐大的農(nóng)民群體,落后的農(nóng)村地區(qū)及不發(fā)達(dá)的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)都決定了,該群體很長(zhǎng)一個(gè)階段內(nèi)都需要借助于土地這一自然、社會(huì)資源進(jìn)行自身的保障、發(fā)展,這也是農(nóng)村土地集體所有的最初立意。然而,當(dāng)前時(shí)代背景已經(jīng)發(fā)生了較大變化,快速城市化及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的根本性調(diào)整又決定了集體土地產(chǎn)權(quán)形式必將面臨巨大的挑戰(zhàn),實(shí)際上,征地問(wèn)題,土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題、農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題都源自于此。有了問(wèn)題,也就有了對(duì)于問(wèn)題解決之道的爭(zhēng)論,那么,從產(chǎn)權(quán)視角解決當(dāng)前中國(guó)土地問(wèn)題,尤其是農(nóng)村土地問(wèn)題的關(guān)鍵是什么?對(duì)于產(chǎn)權(quán)表現(xiàn)形式的爭(zhēng)論。我國(guó)當(dāng)前處于關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)轉(zhuǎn)軌期,轉(zhuǎn)軌期的一個(gè)特點(diǎn)即效率,私有制下的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移存在的一個(gè)最大問(wèn)題即個(gè)體談判的復(fù)雜性,未來(lái)城市化推進(jìn)的成本可能會(huì)給社會(huì)造成巨大的負(fù)擔(dān)。而這個(gè)負(fù)擔(dān)最終是要由公權(quán)力代表———政府來(lái)承擔(dān)的,這對(duì)于轉(zhuǎn)軌期整體社會(huì)效率的提升是十分不利的。鑒于此,筆者并不贊同對(duì)土地產(chǎn)權(quán)所有的主體進(jìn)行變更,我們要解決的是對(duì)現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)體系、產(chǎn)權(quán)權(quán)利束的完善,要通過(guò)產(chǎn)權(quán)關(guān)系調(diào)整,克服當(dāng)前政策改革過(guò)程中的種種弊端,比如征地過(guò)程中造成的不同群體間的矛盾,以及城市化發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之間的矛盾。對(duì)于產(chǎn)權(quán)權(quán)利束完整性的爭(zhēng)論。上文已經(jīng)述及,我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束不完整,產(chǎn)權(quán)體系中重要的發(fā)展權(quán)沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。事實(shí)上,這個(gè)問(wèn)題也是學(xué)術(shù)界當(dāng)前爭(zhēng)論的熱點(diǎn)———土地的發(fā)展權(quán)究竟應(yīng)該歸屬于哪方,政府還是集體,抑或農(nóng)民?發(fā)展權(quán)的根本是對(duì)資源或資產(chǎn)未來(lái)價(jià)值的體現(xiàn),首先我們需要確定的是產(chǎn)權(quán)主體一旦發(fā)生轉(zhuǎn)移,發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償是應(yīng)該考慮在內(nèi)的。補(bǔ)償產(chǎn)權(quán)主體補(bǔ)償?shù)牟粌H是土地當(dāng)前的價(jià)值,更應(yīng)結(jié)合其未來(lái)的使用方向,進(jìn)行市場(chǎng)定價(jià),以這個(gè)定價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償。那么發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償究竟應(yīng)該由哪方主體享有?這也涉及未來(lái)土地征收后的補(bǔ)償款如何分配的問(wèn)題。征地拆遷飽受詬病,根源就在于一方面拆遷很多情況下不尊重農(nóng)民的意愿,另一方面即補(bǔ)償款的主體間分配不公平,尤其是涉及一塊土地未來(lái)價(jià)值體現(xiàn)的發(fā)展權(quán)補(bǔ)償。就筆者來(lái)看,發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)該由政府、市場(chǎng)及農(nóng)民三方主體進(jìn)行分配。農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有土地的所有狀態(tài),決定了未來(lái)該片土地的地租溢價(jià),要實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的返還。但是土地未來(lái)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)又離不開(kāi)政府及市場(chǎng)主體對(duì)其的開(kāi)發(fā)利用,即發(fā)展權(quán)的真正市場(chǎng)化、價(jià)值化要借助于公權(quán)力及市場(chǎng)力量,因此,這個(gè)溢價(jià)部分要?dú)w屬于政府和市場(chǎng)。只有在明確各方權(quán)利義務(wù)的前提下,才可以從根本上解決中國(guó)當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)存在的問(wèn)題。對(duì)于城、鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能不統(tǒng)一的爭(zhēng)論。城鄉(xiāng)二元體制形成的不僅僅是空間的城與鄉(xiāng)之間的壁壘,更多的是權(quán)利、體制機(jī)制上的壁壘。比如當(dāng)前試圖建立農(nóng)村土地市場(chǎng),通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資產(chǎn)的盤活,進(jìn)而激活農(nóng)村、農(nóng)民的內(nèi)需市場(chǎng)。但是,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能從一開(kāi)始即是不完善的,產(chǎn)權(quán)是固化的,通過(guò)產(chǎn)權(quán)又將農(nóng)民跟土地捆綁在一起。正是因?yàn)闄?quán)能的不完善,農(nóng)村土地改革面臨著很多很難突破的瓶頸,可以說(shuō),當(dāng)初中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的城鄉(xiāng)設(shè)