地方公共品供給發(fā)展現狀

第第頁地方公共品供給發(fā)展現狀作者：徐梅單位：外交學院國際經濟學院地方公共品供給中的政府集權與分權:基于財政聯邦主義的解釋一國財政體制在中央、地方財政關系上的差異集中體現為財政集權主義(fiscalcentralism)和財政聯邦主義(fiscalfederalism)。財政聯邦主義主要利用公共品、稅收和公債影響理論、政治過程的公共選擇理論以及區(qū)位理論的各種觀點，對聯邦制國家中產生的具體財政問題進行分析。具體而言，財政聯邦主義理論試圖對下述問題作出回答:采取聯邦結構的理由，經濟活動分配的規(guī)則和不同政府水平的收入來源，從一種權限向另一種權限的自由地和無限制地轉移的效率性質，以及政府之間收入轉移的作用和它們在聯邦結構中的最好的形式?！?〕財政聯邦主義作為處理政府間財政關系的一種規(guī)范性制度，強調各級政府在財政職能和收支上具有一定的獨立性和自主性。在財政集權主義下，盡管中央政府也將一部分收支劃分給地方自己去組織安排和使用，但實際上，只有中央財政才是一級獨立的財政，地方財政從根本上看，是不能稱之為一級財政的。在財政聯邦主義下，地方政府都擁有相當大的獨立性和財權上的自主性。財政聯邦主義的主要特征有:(1)地方政府財政主要對相應的各級議會負責，中央和各級地方財政之間相對獨立，沒有統一的"國家預算"。(2)按公共品的受益范圍大小確定各級政府的職責和各級財政支出的范圍。各級政府的事權劃分比較明確。西方財政學界普遍認為，政府具有資源配置、收入分配和穩(wěn)定經濟三大職能，并把事關國家全局利益的分配職能和穩(wěn)定職能主要賦予中央政府，主張地方政府在行使地域性較強的資源配置職能方面可以有更多的作為。(3)各級政府財政均有自己相對獨立的收入，這也是各級政府行使事權和實現地方財政相對獨立的根本保證。(4)各級政府間的財政關系以憲法和其他法律形式加以規(guī)范，對于各級財政活動的協調，主要是依靠法律和經濟手段來進行。(5)各級地方政府擁有"獨立"的地位，但從根本上看，仍然受到中央財政的領導和制約?！?〕財政聯邦主義的文獻集中分布在五個研究領域，形成了五個研究分支。第一個分支以斯蒂格勒和布坎南為代表，〔9〕主要研究地方政府的最優(yōu)規(guī)模問題。斯蒂格勒從中央政府和地方政府在提供公共品方面的分工合作說明地方政府存在的合理性，認為不同地區(qū)的居民有權通過投票對自己所需要的地方公共品的數量和種類進行表決，地方政府也比中央政府更了解本地居民的地方公共品需求，為了實現資源的有效配置和分配公平，地方公共品的供給決策應有地方政府作出，從而論證了地方政府存在的合理性和其作用范圍。布坎南則把社區(qū)比作俱樂部，俱樂部是為分享某種利益而聯合起來的人們的一個自愿協會。他認為，隨著社區(qū)新遷入人口的增加，原來提供地方公共品的固定成本由更多居民來分擔，使人均成本下降。但新遷人口的增加也會帶來新的外部不經濟問題，使社區(qū)變得擁擠，地方公共品的消費出現緊張。二者相互作用，當社區(qū)的外部不經濟所產生的邊際成本，即擁擠成本，和新人口遷入使提供地方公共品的固定成本下降所帶來的邊際節(jié)約相等時的社區(qū)規(guī)模為最優(yōu)。第二個分支以馬斯格雷夫和奧茨為代表，主要研究中央政府與地方政府之間的最優(yōu)分權問題。〔10〕這一領域的一個重要成果是奧茨的"最優(yōu)分權理論"。奧茨在中央政府等量分配公共品、收入分配已為最優(yōu)的假設下，通過對社會福利最大化的一般均衡分析，論證了由各級地方政府提供部分公共品比中央政府統一等量的提供公共品要有效率得多，分權收益和公眾對公共品的需求變化有明顯的正相關關系。第三個分支以特里西為代表，主要研究地方公共品的偏好顯示問題?！?1〕他認為，現實生活中的信息不完全使地方政府比中央政府更了解轄區(qū)內居民的地方公共品偏好，中央政府在了解地方居民的公共品偏好時由于各種主客觀因素的干擾會產生錯誤，對地方公共品的偏好誤識使其提供的公共品不是太多，就是太少。實行地方分權，由地方政府提供地方公共品，能糾正中央政府的公共品偏好誤識，促進資源配置優(yōu)化和增進社會福利。第四個分支以布賴頓為代表，主要研究政府的組織成本問題?！?2〕他認為，財政分權可以降低要素的流動成本和信息成本，但也提高了行政管理成本和政府協作成本，最優(yōu)分權水平就是使上述成本總和最小的水平。第五個分支以蒂博特、布賴頓(Tiebout，1956;Breton，1965)為代表，主要研究地方政府之間的相互競爭問題。蒂博特的"以足投票"理論認為，在居民可以自由遷移的條件下，地方政府在提供地方公共品方面的競爭會使有相同偏好或相近偏好的人聚集在一個社區(qū)，從而使地方政府能以帕累托效率提供地方公共品。蒂博特強調的是同一層級的地方政府之間的水平競爭。布賴頓則研究了政府之間的垂直競爭問題，他認為不同層級的地方政府為了提高他們的"市場份額"即為其居民提供地方公共品，彼此之間會展開競爭，使他們提供的地方公共品的數量和種類達到最優(yōu)。事實上，在我國新農村建設，特別是地方公共投資活動中，中央政府與各級地方政府之間的權利與責任劃分并不是固定不變的，而是必須隨著我國社會經濟發(fā)展和新農村建設進展及地方公共投資的變化，不斷調整和優(yōu)化。財政聯邦主義從政府行為的成本和收益分析出發(fā)，強調分散化的政府結構能夠降低公共品供求信息的顯示費用和傳遞費用，從而使公共品的供給更適合區(qū)域公眾的需要，增進區(qū)域公眾的福利。此外，在人口自由遷移條件下，地方政府提供的公共品往往能夠被非轄區(qū)內的居民使用，從而導致地方公共品供給不足，這為中央政府對地方政府的公共投資補助提供了理由。然而，財政聯邦主義畢竟是以美國的分權經驗為研究對象的，很大部分研究結果是對美國經驗的總結，這使得其作為一種解釋現實經濟分權的工具具有一定的片面性。我國是一個由多級政府構成的非均衡發(fā)展大國，中央與地方之間責權利關系的調整直接影響到區(qū)域公共投資的有效性，影響到區(qū)域經濟發(fā)展和區(qū)域公平的實現。我國中央與地方的分權具有不同于西方發(fā)達國家的特點，在借鑒公共品理論和財政聯邦主義理論時，要注意從國情出發(fā)吸收一些具有普遍性意義的論點和分析工具，為規(guī)范中央與地方關系，提高地方公共投資績效服務。#p#分頁標題#e#區(qū)域市場失靈與地方公共品的有效供給:一個理論模型僅僅依靠市場力量或者農村自身力量是不可能順利實現我國新農村建設預期目標的，因為存在著區(qū)域市場失靈，需要各級政府公共財政的支持。區(qū)域市場失靈的存在為地方政府干預農村經濟提供了理論依據。地方政府干預農村經濟的目的是彌補區(qū)域市場失靈，主要手段是提供農村地方公共品。地方政府的公共支出主要是用于提供地方公共品，地方公共投資作為地方政府公共支出的一個組成部分，在提供地方公共品方面有著重要作用。相對于私人品(privategoods)，公共品(publicgoods)是那些用來滿足社會公共需要的、在消費上具有非排他性和非競爭性的物品和服務。公共財政(publicfinance)是市場經濟下的一種財政類型，指以作為政權組織者的政府為主體，憑借政治權利強制地按利益交換原則，以提供公共服務為目的的分配活動。非排他性(nonexclusivtity)指每個人在消費公共品時不能排斥其他人同時消費。在嚴格意義上，它包含三層涵義:其一，任何人都不可能排斥別人對它的消費，即使有些人有心獨占對它的消費，但或者在技術上不可行，或者雖然技術上可行，但排斥他人消費的成本過高;其二，任何人都必須消費它，即使有些人不愿意消費，也無法拒絕;其三，任何人都可以等量消費它。非競爭性(nonrivalry)指消費者的增加不會引起公共品生產成本的增加，即，多一個消費者引起的社會邊際成本為零。它也包含兩層涵義:其一，在生產方面，指不需要追加資源的投入;其二，在消費方面，指不會減少其他人的滿足程度，想要排除那些能從消費中獲得正效用的人是沒有道理的。公共財政作為市場經濟體制下的財政模式，其分配主體是作為政權組織者和社會管理者的政府，分配的目的是滿足社會公共需要，保證提供通過市場機制難以有效滿足的各類社會公共需要所需財力。建立與社會主義市場經濟相適應的公共財政體制框架，是改革開放以來我國財政公共性不斷增強的必然要求。相應地，地方政府投資行為也應轉變?yōu)閰^(qū)域性的公共投資行為，地方政府投資應從一般競爭性的盈利領域退出，進入并加強為提供地方公共品的非盈利性領域，因而，對地方公共投資的研究應在區(qū)域公共財政的理論和框架下進行。公共品的嚴格定義是薩繆爾深給出的。〔13〕在其定義中，假設xs和ys分別表示公共品和私人品的總供給;n為經濟中的消費者人數;xi和yi為個人消費公共品x和私人品y的數量;MCi為新增加的個人i所引起的邊際成本。從消費特征看，同時具有非排他性和非競爭性的公共品為純公共品，只具有其中一個特征的公共品為混合公共品(準公共品)?；旌瞎财酚挚梢苑譃楣餐Y源和俱樂部產品。俱樂部產品是具有非競爭性、沒有非排他性的產品，如公路橋、公園等。這類公共品能夠采取措施限制使用者數目，但其使用者數目是有限的，一旦超過了合理的數量界限就會發(fā)生擁擠問題，從而破壞非競爭性特征;共同資源則是具有非排他性、沒有非競爭性的產品，如公共漁場等。共同資源具有向任何人開放的非排他特征，但該公共品的競爭性會導致某人消費的增加給其他人帶來負的外部效應問題，使用者超過一定的數目也會產生擁擠問題。農村地方公共品也有純公共品和混合公共品之分，包括用來滿足農村社會公共需要的、為農村公眾生產和生活服務的公共設施、公共工程和公共服務，如電力、電信、自來水、環(huán)境衛(wèi)生設施及排污、固定廢棄物所收集與處理及管道煤氣、公路、鐵路、機場、港口、大壩、排水用的渠道工程、教育和公共保健體系等。此外，一些外部性較大、社會效益明顯的基礎性、主導性產業(yè)也具有公共品的部分特征。農村地方公共品是公共品的一種類型，公共品的受益范圍具有地域空間差異性。根據受益范圍不同，公共品可以分為全國性公共品和地方性公共品。受益范圍遍及全國的是全國性公共品，如國防等。某些公共品的關鍵特征在于其受益范圍具有地域空間有限性，這類受益范圍沒有遍及全國每一個人而僅限于特定地域空間的消費者的公共品即為地方公共品。從性質上看，地方公共品的非排他性是空間有限的。在其受益范圍內，無法排除他人從地方公共品的消費中受益，一旦超出這個范圍，地方公共品就具有排他性。雖然部分地方公共品具有外部性，其受益范圍不僅限于本地區(qū)，但地方公共品的成本和收益基本上在一個區(qū)域之內，它的供給應著眼于滿足本地居民的需求，其成本也應由本地居民承擔。農村地方公共品是指收益范圍覆蓋農村的地方公共品類型。我國新農村建設中地方公共品供給的效率條件我國社會主義新農村建設過程中，地方公共品有效供給同樣必須滿足一定的條件。公共品供給的效率條件最先由薩繆爾森進行了系統的闡述?！?4〕薩繆爾森闡述了在應用傳統的微觀經濟原則時，公共品和私人品在配置方面存在基本差異;同時還澄清了當經濟物品是"聯合"消費和"等量"消費時，公共品有效配置的必要條件不適宜用市場手段。薩繆爾森模型的基本思路是在社會成員的效用函數、社會福利函數和生產可能性函數已知的前提下，尋求符合帕累托最優(yōu)和社會福利最大化雙重目標的資源配置與產品分配方案，既考慮了資源配置，又考慮了收入分配，從而建立起有關公共品供給的一般均衡分析框架。薩繆爾森在三個假設下推導出純公共品供給的最優(yōu)條件。他假設:其一，存在一個擁有完全信息的計劃者，他知道每個消費者的效用函數和他們愿意為公共品支付的價格;其二，每個消費者都會披露自己對公共品的真實偏好;其三，提供公共品的成本由消費者個人繳納的稅收支付，但這些稅收不對商品的相對價格產生影響，從而不會改變消費者個人對私人品和公共品的相對需求。薩繆爾森得出結論:在一般情況下，只要存在私人品與公共品，則公共品的最優(yōu)供給條件是邊際替代率之和等于邊際轉換率，即每個消費者對公共品的主觀評價之和正好等于公共品生產的客觀的機會成本。事實上，在我國社會主義新農村建設過程中，地方公共投資有效供給涉及到區(qū)位選擇與空間布局優(yōu)化等多方面的內容，必須做到效率與公平的協調統一。建設社會主義新農村的一個重要目標，是通過不斷加大對農村地區(qū)的地方公共投資，為農村地區(qū)居民創(chuàng)造良好的生活環(huán)境、教育與就業(yè)環(huán)境，統籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展并大力推進我國的城鎮(zhèn)化進程。#p#分頁標題#e#如何使地方公共投資結構與空間布局適應新農村建設的需要是我們面臨的重要問題。我們具體而言，在我國社會主義新農村建設過程中，如何協調好地方公共投資與地方公共品有效供給之間的關系、選擇合理的公共設施建設區(qū)位，需要強調如下五個方面:其一，必須充分考慮到農村地區(qū)民眾對地方公共投資與地方公共產品的需求偏好，以人為本，選擇合適的公共設施區(qū)位，使地方公共投資結構適應新農村建設中民眾對地方公共品的需求結構，防止重復建設與供求不匹配，提高地方公共投資效率和地方公共品的利用率。其二，必須明確劃分中央政府與各級地方政府在新農村建設中的權利與義務關系，做到各司其職并密切配合，防止、消除與控制可能出現的中央政府與地方政府之間、同級地方政府之間、不同級地方政府之間的職能錯位和利益沖突，提高各級政府的地方公共投資效率。其三，地方公共投資與地方公共品高效供給必須遵行必要的公平與效率原則，防止、消除和控制可能出現的各種尋租和腐敗行為，提高新農村建設中各級政府的公共財政資金的使用效率。其四，必須充分預測和估計到地方公共投資可能面臨的各種困難和各種制約因素，解決好資金籌措、項目規(guī)劃與管理、風險評估及其他機制體制問題，為新農村建設創(chuàng)造良好的金融與制度環(huán)境。其五，必須使不同地區(qū)的地方公共投資與地方公共品供給相互協調，不斷優(yōu)化地方公共投資與地方公共品供給的空間布局，促進地方公共品、跨地區(qū)公共品與全國公共品供求結構與空間布局的協調與優(yōu)化，協調好不同地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、政府與企業(yè)之間、民眾之間的利益關系?？偠灾谖覈鐣髁x新農村建設過程中，如何通過地方公共投資不斷改善農村地區(qū)的交通通訊、教育與醫(yī)療條件等基礎設施水平，如何不斷改善農村地區(qū)民眾的社會經濟條件、生活環(huán)境、就業(yè)機會與公共福利水平，