從權(quán)力配置到目標(biāo)指向我國高等教育決策模式的轉(zhuǎn)向與前瞻

從權(quán)力配置到目標(biāo)指向我國高等教育決策模式的轉(zhuǎn)向與前瞻

政治決策模式是影響中國發(fā)展的重要因素之一。因此,在我國高等教育正處于大發(fā)展、大改革、大提高的關(guān)鍵時(shí)期,關(guān)注和探討高等教育決策模式的意義顯得尤為重要。本文通過比較《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》(以下簡稱《規(guī)劃綱要》)和以往部分高等教育重大政策的決策模式,分析我國高等教育決策模式的變遷特點(diǎn)及其發(fā)展趨勢。一、高校決策模式的導(dǎo)致差異任何決策總是通過一定的方式展開的,一再重復(fù)出現(xiàn)的事物就可能存在某種模式。高等教育決策模式就是高等教育決策主體在一定思想指導(dǎo)下,在決策高等教育問題和事務(wù)時(shí),所采用的具有典型意義的、可效仿性的、簡約性的、相對穩(wěn)定性的理論模型和操作樣式,它既是高等教育政策的決策過程模式,也是高等教育決策研究的思維方法和決策實(shí)踐的基本路徑。在公共政策實(shí)踐領(lǐng)域,決策模式類型多樣,不勝枚舉。常見的決策模式有官僚模式、參與模式、理性模式、經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?、激進(jìn)模式、漸進(jìn)模式、精英模式、系統(tǒng)模式、政治模式和綜合模式等。王紹光教授還針對我國公共政策實(shí)踐特點(diǎn)提出了另一種分類方法,即關(guān)門模式、動(dòng)員模式、內(nèi)參模式、上書模式、借力模式和外壓模式等。決策模式之所以出現(xiàn)差異性,是因?yàn)椴煌臎Q策模式有著不同的理論假設(shè)、價(jià)值預(yù)設(shè)、思維方式、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)行邏輯。因此,決策模式在很大程度上決定了決策的程序和規(guī)則以及決策的過程和結(jié)果。二、深刻培養(yǎng)、分級培訓(xùn)長期以來,我國高等教育決策模式廣受詬病,并由此帶來深刻教訓(xùn)。改革開放之后,特別是進(jìn)入新世紀(jì),隨著政治民主體制改革的不斷推進(jìn),我國高等教育決策模式日漸合理,從《規(guī)劃綱要》出臺過程看,決策模式出現(xiàn)了明顯轉(zhuǎn)向。(一)分權(quán)模式從決策權(quán)力配置上看,決策模式存在集權(quán)和分權(quán)兩種類型。在集權(quán)模式里,政府獨(dú)占公共政策權(quán),獨(dú)享社會權(quán)威,中央政府具有最高的“代表性”和“權(quán)威性”。決策權(quán)力運(yùn)行自上而下,層層控制,下級一般不享有決策參與權(quán),或者即使有部分參與權(quán)也很不穩(wěn)定,隨時(shí)有被上級剝奪的危險(xiǎn)。因此,集權(quán)模式有時(shí)也稱官僚模式。分權(quán)模式則相反,是指公共政策決策權(quán)由眾多利益相關(guān)者分享,下級甚至公眾擁有參與決策和表達(dá)意見的權(quán)利,下級和公眾的意見能得到上級的尊重和回應(yīng),成為影響決策的重要依據(jù),甚至下級擁有自主決策權(quán)。因此,分權(quán)模式有時(shí)也稱參與治理模式。長期以來,我國高等教育決策基本上是采用集權(quán)模式,甚至是高度集權(quán)模式。這種模式是新中國高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的直接產(chǎn)物。在我國,教育部對全國高等教育事業(yè)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并直接管理部分高校,省級政府負(fù)責(zé)任命省屬高校領(lǐng)導(dǎo)班子并實(shí)施直接管理,高校缺乏相應(yīng)自主權(quán),一般民眾被排除到?jīng)Q策議程之外。建國以來,我國高等教育的重要政策一概由中央高層制定,高校、社會組織及公眾缺乏參與權(quán),甚至沒有知情權(quán)。有學(xué)者指出,我國過去許多重要決策一般由處長牽頭寫文件,再找?guī)孜粚＜艺撟C一下就印發(fā)執(zhí)行。從1999年擴(kuò)招政策的出臺情況來看,就屬于典型的中央決策、內(nèi)部動(dòng)員、政策推動(dòng)的集權(quán)模式。集權(quán)模式的決策看起來表面效率高,但失誤概率也高,容易給國家、社會和高等教育帶來重大損失?！兑?guī)劃綱要》的出臺過程體現(xiàn)了較大成分的分權(quán)決策傾向。首先,不存在“只決不議”、“先決后議”的狀況。其次,雖然最高領(lǐng)導(dǎo)層擁有最終決定權(quán),但主要是在不同方案的權(quán)衡、選擇和確認(rèn)上,咨詢機(jī)構(gòu)、下級部門和社會公眾的意見都能影響方案文本?！兑?guī)劃綱要》起草小組由國家14個(gè)單位組成,通力合作,全程參與。工作組及其辦公室召開討論會1800余次,直接參與調(diào)研、座談、討論3.5萬余人次,起草組先后進(jìn)行40多輪大修改,公開征集意見或建議460萬條后修改文稿400多處,最后才遞交最高決策層審議通過。政策目標(biāo)是在上下部門、多重主體的反復(fù)互動(dòng)和共識認(rèn)同中達(dá)成的,整個(gè)過程體現(xiàn)出分權(quán)參與、集權(quán)決斷的集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的特點(diǎn)。(二)改革開放之前的經(jīng)濟(jì)本位是高等教育決策模式的重要特征在政策目標(biāo)指向上,高等教育決策模式可分為工具理性和價(jià)值理性兩種類型。前者將高等教育作為實(shí)現(xiàn)其它主體目的的工具,強(qiáng)調(diào)高等教育的外在價(jià)值,即社會功能。后者旨在追求高等教育自身的內(nèi)在價(jià)值,即高深知識的儲存、整理、傳播與發(fā)展。高等教育是一個(gè)內(nèi)外價(jià)值統(tǒng)一體,前者是根本,后者是前者的外化。沒有內(nèi)在價(jià)值,外在價(jià)值就成為無源之水和無本之木。沒有外在價(jià)值,內(nèi)在價(jià)值也就失去了存在的理由,也無法實(shí)現(xiàn)內(nèi)在價(jià)值的外化與增值?？梢?內(nèi)在價(jià)值與外在價(jià)值相比,前者更為本質(zhì)。因此,高等教育的政策目標(biāo)只有將內(nèi)外價(jià)值統(tǒng)一起來并以內(nèi)在價(jià)值為本,相互促進(jìn),才能符合高等教育發(fā)展規(guī)律。但是,我國高等教育政策的制定長期以來主要采用工具理性模式。改革開放之前是經(jīng)濟(jì)本位和政治本位,主要是政治本位,改革開放之后主要是經(jīng)濟(jì)本位。1950年6月召開的第一次全國高教會提出,高等教育“無論在內(nèi)容、制度、方法各方面,都必須密切配合國家的經(jīng)濟(jì)、政治、國防和文化的建設(shè),必須很好地適應(yīng)國家建設(shè)的需要,首先適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要。”始于1952年的院校大調(diào)整的政策目標(biāo)就是培養(yǎng)工業(yè)人才,尤其是重工業(yè)和國防工業(yè)人才。如果說這些決策屬于是經(jīng)濟(jì)本位的突出表現(xiàn)的話,那么,高等教育系統(tǒng)在那個(gè)時(shí)代參與或開展的一系列“政治運(yùn)動(dòng)”無疑是政治本位決策模式下的產(chǎn)物。改革開放之后,隨著“經(jīng)濟(jì)中心”的國家戰(zhàn)略目標(biāo)的轉(zhuǎn)變,高等教育決策模式經(jīng)濟(jì)本位取向占據(jù)統(tǒng)治地位,甚至出現(xiàn)市場本位的端倪。1992年頒發(fā)的《中共中央關(guān)于加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的決定》,將高等教育事業(yè)列為“第三產(chǎn)業(yè)”,不僅確立了高等教育的產(chǎn)業(yè)屬性,而且成為高等教育產(chǎn)業(yè)化與市場化的濫觴。1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出,教育要“自覺服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心”。1999年出臺的大擴(kuò)招政策,其出發(fā)點(diǎn)就是擴(kuò)大內(nèi)需,應(yīng)對金融危機(jī),刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？梢?經(jīng)濟(jì)理論成為這一時(shí)期高等教育改革的基本邏輯。《規(guī)劃綱要》則糾正了以往重視外在價(jià)值輕視內(nèi)在價(jià)值的改革偏向,在目標(biāo)指向上將內(nèi)外價(jià)值相結(jié)合提高到一個(gè)新的高度?！兑?guī)劃綱要》在序言里就明確指出,教育是民族振興和社會進(jìn)步的基石,是提高國民素質(zhì)和促進(jìn)人的全面發(fā)展的根本途徑,寄托著億萬家庭對美好生活的期盼。在指導(dǎo)思想上,提出要堅(jiān)持以人為本,遵循教育規(guī)律,面向社會需求,優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局。在工作方針上,要樹立科學(xué)的質(zhì)量觀,把促進(jìn)人的全面發(fā)展和適應(yīng)社會需要作為衡量教育質(zhì)量的根本標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)調(diào)教育改革要按照教育規(guī)律、教學(xué)規(guī)律和人才成長規(guī)律辦事。強(qiáng)調(diào)高等教育改革的核心是通過提高人才培養(yǎng)質(zhì)量,提升科學(xué)研究水平,增強(qiáng)社會服務(wù)能力,優(yōu)化結(jié)構(gòu)辦出特色,以全面提高教育質(zhì)量。整個(gè)《規(guī)劃綱要》的文本體現(xiàn)了尊重規(guī)律、以人為本的科學(xué)精神和人文關(guān)懷,工具理性和價(jià)值理性相互統(tǒng)一。(三)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ胶蜎Q策思維是決策的基本保障經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ骄褪菦Q策者在決策過程中主要依靠個(gè)人的聰明才智和判斷能力做決策,決策者的個(gè)人閱歷、知識和智慧對決策結(jié)果產(chǎn)生決定性的作用?？墒?隨著社會系統(tǒng)和決策問題的復(fù)雜性以及資源的有限性,僅憑借個(gè)人經(jīng)驗(yàn)難以正確解決公共問題。越是復(fù)雜的決策,越需要完備的信息來源、深厚的知識儲備和科學(xué)的決策方法。但是,在相當(dāng)長的時(shí)期里,經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ皆谖覈叩冉逃龥Q策實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生,少數(shù)人的經(jīng)驗(yàn)常常左右著決策的發(fā)生、過程和結(jié)果。經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ竭€往往導(dǎo)致教條主義,無視現(xiàn)實(shí)的變化性與復(fù)雜性,忽視科學(xué)調(diào)查、科學(xué)預(yù)測和科學(xué)論證,漠視高等教育的基本規(guī)律和客觀條件,因而決策的正確性難以得到保障。在“多數(shù)情況下,教育決策者沒有理論研究的背景和經(jīng)驗(yàn),更多程度上鐘愛行動(dòng)取向,決策行為主要憑借個(gè)人經(jīng)歷、生活常識和媒體觀點(diǎn)?！苯?jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ街械慕?jīng)驗(yàn)有時(shí)是決策者少數(shù)人的經(jīng)驗(yàn),甚至是感性認(rèn)識,有時(shí)是照搬照抄他國的經(jīng)驗(yàn)和其他企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)。比如,建國初期的院校調(diào)整就是建立一個(gè)高度集權(quán)的高等教育管理體制,也就是照搬照抄蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)。隨著科學(xué)民主決策的呼聲日益強(qiáng)烈,我國高等教育的決策逐步走向理性,《規(guī)劃綱要》就是一個(gè)典型案例。在《規(guī)劃綱要》制定過程中,科學(xué)和理性成為決策的基本依據(jù)。一方面,實(shí)行重大事項(xiàng)的調(diào)查研究、專家咨詢論證、公開征求意見和集體決策等制度,努力尋求和認(rèn)真把握作為決策依據(jù)的客觀事實(shí)、科學(xué)規(guī)律和人民滿意的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,以科學(xué)和理性指導(dǎo)政策文本的草擬、修改和確定,將科學(xué)民主決策的元素嵌入決策過程的每一個(gè)環(huán)節(jié)。比如,以科學(xué)態(tài)度修正以往的政策偏失(如高考加分),理性借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和作法(如探索實(shí)行1年多考和社會化高考制度)等。(四)政策的漸進(jìn)演進(jìn)策略更符合高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律激進(jìn)模式和漸進(jìn)模式是從決策過程視角上進(jìn)行劃分的。漸進(jìn)模式由查爾斯·林德布洛姆(C.E.Lindblom)提出。該模式將政策的制定視為只對過去政策的局部調(diào)整與修改,而不是全面更替,強(qiáng)調(diào)政策制定要按部就班、積少成多、穩(wěn)中求變。激進(jìn)模式則相反,該模式在過程上追求“快、狠、大”,傾向于在較短時(shí)間內(nèi)完成大規(guī)模的整體性系統(tǒng)改革或制度變革,追求爆炸式的跳躍性發(fā)展。長期以來,我國高等教育決策模式基本上是激進(jìn)式的。無論是始于1952年的院系調(diào)整和始于1958年的教育大躍進(jìn),還是始于1999年的擴(kuò)招等政策,莫不如此。以擴(kuò)招政策出臺為例,從1998年11月某經(jīng)濟(jì)學(xué)家向中央遞交擴(kuò)招建議書到1999年擴(kuò)招政策和招生指標(biāo)的確定,整個(gè)政策出臺之急,擴(kuò)招增量之大,增幅之快,在世界高等教育史上也是罕見的。僅1999年全國普通高校本?？普猩鲩L率就達(dá)到47.4%,隨后的3年依次增幅為38.2%、21.6%、19.5%,到2002年僅用4年時(shí)間就使高等教育入學(xué)率從9%逼近20%,提前8年超額完成《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》(1999)提出的大眾化戰(zhàn)略目標(biāo)。激進(jìn)模式利于提高決策效率和實(shí)現(xiàn)“跨越式”發(fā)展,但如果缺乏周密考慮,或者缺乏客觀條件、現(xiàn)實(shí)能力和配套改革,激進(jìn)決策將會付出沉重代價(jià)。從高等教育機(jī)構(gòu)來看,由于任何大學(xué)都是遺傳與環(huán)境的產(chǎn)物,大規(guī)模的突變往往會導(dǎo)致毀滅。同時(shí),大眾化時(shí)代的高等教育已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng),形態(tài)各異,關(guān)聯(lián)復(fù)雜。從這一角度上看,秉承溫和的改革精神,堅(jiān)持漸進(jìn)的演進(jìn)策略即漸進(jìn)模式,更符合高等教育發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律?！兑?guī)劃綱要》的制定則主要采用了漸進(jìn)的決策模式。從政策出臺過程看,歷經(jīng)近2年,起草組修改40多次,公開征詢意見后修改文稿400多處,政策是在按部就班、不斷調(diào)整和修改中產(chǎn)生。政策的指導(dǎo)思想、工作方針和戰(zhàn)略目標(biāo),都強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展和持續(xù)發(fā)展,不提“跨越式”發(fā)展。比如,在質(zhì)量提升目標(biāo)上提出,到2020年,高等教育結(jié)構(gòu)更加合理,特色更加鮮明,人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)整體水平全面提升,建成一批國際知名、有特色、高水平的高等學(xué)校,若干所大學(xué)達(dá)到或接近世界一流大學(xué)水平,高等教育國際競爭力顯著增強(qiáng)。其中“更加”、“若干所”、“達(dá)到或接近”等用詞都是一種穩(wěn)健的提法。可見,《規(guī)劃綱要》的政策過程是漸進(jìn)的,政策目標(biāo)也不再追求“爆炸式的跳躍性發(fā)展”。三、中國高等教育機(jī)構(gòu)改革模式的原因我國高等教育決策模式的轉(zhuǎn)向不是“自然”發(fā)生的,而是有著深刻的社會背景和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。(一)高等教育決策體制改革的背景隨著我國經(jīng)濟(jì)改革的深入推進(jìn),要求政治民主改革及時(shí)跟進(jìn)的呼聲日益高漲。為此,我國政府多次提出改革和完善決策體制。黨的“十六大”和“十七大”報(bào)告分別強(qiáng)調(diào)了要健全民主制度,推進(jìn)決策科學(xué)化與民主化。溫家寶總理在2004年《政府工作報(bào)告》中指出:“要進(jìn)一步完善公眾參與、專家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制,保證決策的科學(xué)性和正確性。加快建立和完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和社會聽證制度以及決策責(zé)任制度。所有重大決策都要在深入調(diào)查研究、廣泛聽取意見、充分論證的基礎(chǔ)上,由集體討論決定。這要作為政府的一項(xiàng)基本工作制度長期堅(jiān)持下去?！痹诖吮尘跋?我國公共政策決策體制改革不斷深入。高等教育政策屬于公共政策領(lǐng)域,政治體制改革直接推動(dòng)高等教育決策模式改革,并在《規(guī)劃綱要》中得以明顯體現(xiàn)。此外,發(fā)達(dá)國家的民主改革尤其是高等教育政策決策模式的示范效應(yīng)也對我國高等教育決策模式的轉(zhuǎn)向起到了一定的影響。(二)高等教育改革發(fā)展的必然要求首先,大眾化是我國高等教育的最大現(xiàn)實(shí)。大眾化時(shí)代的高等教育與社會聯(lián)系更加緊密,成為直接影響廣大普通民眾切身利益的公共事業(yè),公眾對高等教育高度關(guān)注并不斷提出新的訴求,進(jìn)而要求改變傳統(tǒng)的決策體制。其次,高等教育的大發(fā)展提升了我國高等教育在國際競爭、民族振興以及個(gè)體幸福中的極端重要性,進(jìn)而要求高教改革要深思熟慮和科學(xué)民主決策,不能盲目倉促。再次,我國現(xiàn)存的高等教育系統(tǒng)存在結(jié)構(gòu)失衡、質(zhì)量不高和效益偏低等問題,引起公眾不滿,也需要匯聚民智共同應(yīng)對。為此,教育系統(tǒng)內(nèi)部也多次提出要改革決策方式。比如,2007年《國家教育事業(yè)“十一五”規(guī)劃綱要》就指出,要“完善科學(xué)、民主和依法決策機(jī)制,加大決策環(huán)節(jié)的制度化建設(shè),推動(dòng)教育政務(wù)公開工作,促進(jìn)決策與管理的科學(xué)化和民主化”。《規(guī)劃綱要》所體現(xiàn)出來的決策模式轉(zhuǎn)向正是對高等教育改革現(xiàn)實(shí)和相關(guān)前期政策的積極回應(yīng)。(三)第一,缺乏穩(wěn)定的社會和輿論環(huán)境高等教育決策模式的轉(zhuǎn)向離不開一定的技術(shù)條件和相應(yīng)的輿論氛圍。隨著科技創(chuàng)新的日新月異和經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展,我國電話以及互聯(lián)網(wǎng)用戶高速攀升,信息網(wǎng)絡(luò)功能升級加快,加上電視的全面普及和報(bào)刊業(yè)的高度發(fā)達(dá),開放多元的新聞制度,新聞媒體的追蹤報(bào)道和理性引導(dǎo),為社會組織和廣大民眾了解高等教育熱點(diǎn)問題,表情達(dá)意以及參與評論提供了良好的技術(shù)環(huán)境和輿論氛圍,從而為高等教育決策模式的轉(zhuǎn)向提供了