農(nóng)村土地制度改革的物權(quán)法-解讀分析與思考

農(nóng)村土地制度改革的物權(quán)法-解讀分析與思考摘要：從物權(quán)法角度解讀分析與思考，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度仍存在一些不完善的方面，需要繼續(xù)改革?？梢钥闯鲈谖餀?quán)立法過(guò)程中，針對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利體系的設(shè)計(jì)出現(xiàn)了以“從‘所有’到‘利用’”為指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以用益物權(quán)為中心完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)的立法。在我國(guó)農(nóng)村土地制度中，我認(rèn)為應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)確定土地集體所有家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村土地法律制度中的核心地位。充分思考農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩個(gè)問(wèn)題---我國(guó)的國(guó)情所決定的，這關(guān)系到中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的成敗。因此，改革必須在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)的前提下，明確農(nóng)村集體土地的歸屬及權(quán)利主體，完善農(nóng)地他物權(quán)流轉(zhuǎn)方式。關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；改革；物權(quán)法；農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一、背景：1.2007年10月召開(kāi)的黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》既是對(duì)改革開(kāi)放30年來(lái)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題解決進(jìn)展總的回顧與總結(jié),更是在新的國(guó)際、國(guó)內(nèi)形勢(shì)下對(duì)當(dāng)前及今后一段時(shí)間內(nèi)行動(dòng)目標(biāo)的展望,是我們行動(dòng)的綱領(lǐng)。這將促使我們重新審視《物權(quán)法》關(guān)于農(nóng)村土地制度的相關(guān)規(guī)定,以期推動(dòng)社會(huì)實(shí)踐之發(fā)展。2.土地制度是中國(guó)物權(quán)法中的一個(gè)重要部分，農(nóng)村土地制度更是重中之重，它關(guān)系到中國(guó)8億多農(nóng)民的切身利益，關(guān)乎國(guó)家的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，對(duì)中國(guó)農(nóng)村土地制度的合理化的物權(quán)法構(gòu)造具有重要的意義。目前對(duì)農(nóng)村土地制度的研究成為了顯學(xué)，這是可喜的局面，說(shuō)明我們的學(xué)者已經(jīng)對(duì)中國(guó)的三農(nóng)問(wèn)題有了極大的關(guān)切。但是，理論研究需要理性，各種創(chuàng)新的理論和觀點(diǎn)固然可喜，但是我們更應(yīng)該將農(nóng)村土地制度放在中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下思考，并充分考慮8億多農(nóng)民的切身需要。只有這樣，我們才能設(shè)計(jì)出合乎理性，有利于中國(guó)廣大農(nóng)民，有利于中國(guó)社會(huì)發(fā)展的物權(quán)法律制度。二、現(xiàn)實(shí)回顧——現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的法律癥結(jié)分析家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了人民公社體制下全面集中土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的格局，在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)前提下，把土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給農(nóng)民，實(shí)行以農(nóng)民家庭為單位的分戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)的土地制度。在土地分配上，一般按人口平均分配，家庭是土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)基本單位，享有除所有權(quán)以外的其他權(quán)利，比如使用權(quán)、收益權(quán)等。在土地經(jīng)營(yíng)上，除了家庭獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)外，還有集體的經(jīng)營(yíng)管理與服務(wù)，即“統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)”。但農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度下農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體所稱(chēng)的“集體”，究竟何所指和指哪一級(jí)，法律規(guī)定較為含糊。盡管現(xiàn)行土地制度曾極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，加上國(guó)家加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)，農(nóng)民對(duì)集體土地的使用收益權(quán)日益強(qiáng)化，其物權(quán)性質(zhì)逐漸彰顯。因此，“將農(nóng)地使用權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán)，以用益物權(quán)關(guān)系取代承包合同關(guān)系”，心J35便成為法學(xué)界的強(qiáng)烈呼聲。2007年10月頒布實(shí)施《物權(quán)法》第5章“國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)和私人所有權(quán)”部分，對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)作出了規(guī)定，第十章用益物權(quán)制度的一般規(guī)定和第11章“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”與第13章“宅基地使用權(quán)”專(zhuān)門(mén)將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)規(guī)定為用益物權(quán)，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用關(guān)系的物權(quán)化提供了法律基礎(chǔ)，使農(nóng)戶(hù)對(duì)農(nóng)地的使用權(quán)由債權(quán)轉(zhuǎn)變成物權(quán)，使改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包合同制度平穩(wěn)過(guò)渡到用益物權(quán)制度。這一轉(zhuǎn)變有利于消除和減少侵害農(nóng)戶(hù)合法權(quán)益的行為，保護(hù)廣大農(nóng)戶(hù)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)其生產(chǎn)積極性，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。然而，結(jié)合現(xiàn)行憲法、民法通則、農(nóng)業(yè)法、土地管理法及物權(quán)法等法律來(lái)看，有些規(guī)定還相當(dāng)籠統(tǒng)，有待進(jìn)一步細(xì)化，并有待有所突破。三、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題----深化農(nóng)村土地制度改革的物權(quán)法思考農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是家庭承包責(zé)任制的法律基礎(chǔ),而“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”被作為首要目標(biāo)寫(xiě)入《決定》。換言之,如何賦予農(nóng)民完整、有效的權(quán)利,并長(zhǎng)期提供切實(shí)可行的法律保障是我們今后的首要任務(wù)。在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、流轉(zhuǎn)、調(diào)整以及救濟(jì)過(guò)程中都存在諸多問(wèn)題,有必要根據(jù)《決定》的目標(biāo)和要求,結(jié)合物權(quán)法學(xué)的基本原理對(duì)《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定逐一評(píng)析。（一）農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立中的問(wèn)題這主要表現(xiàn)為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系的處理問(wèn)題?！段餀?quán)法》第127條的規(guī)定表達(dá)了這樣一個(gè)程序:(1)簽訂合同;(2)設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);(3)取得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證;(4)登記農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。從上述步驟來(lái)看,簽訂農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)合同為設(shè)立農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一個(gè)法定條件。其實(shí),《物權(quán)法》第127條的規(guī)定實(shí)質(zhì)上就是民法學(xué)中的權(quán)利“繼受取得”,意在強(qiáng)調(diào)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)并不是原始創(chuàng)設(shè)的一種權(quán)利,而是存在于他人所有權(quán)———農(nóng)民集體的農(nóng)地所有權(quán)———之上、由他人讓渡的一種他物權(quán)。也就是說(shuō),農(nóng)民取得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)需通過(guò)法律行為予以實(shí)現(xiàn),故其設(shè)立還須通過(guò)承包方與發(fā)包方訂立承包經(jīng)營(yíng)合同。而且,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的意義在于其性質(zhì)與效力的法律強(qiáng)制,是一種抽象的價(jià)值宣示,而其設(shè)定的債權(quán)方式之意義則在于明確具體的權(quán)利內(nèi)容,如具體期限、農(nóng)地的面積、四周邊界等。但是,在實(shí)踐中,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得與鄉(xiāng)土熟人社會(huì)之間的社群生活有密切關(guān)系,村民可以通過(guò)對(duì)某人的村民資格的了解而在一定程度上了解其是否享有對(duì)農(nóng)地的物權(quán),這就極大地降低了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)公示的重要性。并且,目前各級(jí)地方人民政府都頒發(fā)了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū),該證書(shū)在一定程度上已起到了對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之公示作用與替代登記作用。隨著規(guī)模的擴(kuò)大、頻率的增加、形式的多樣化,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)日益復(fù)雜,為落實(shí)《決定》“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”的精神,必須設(shè)計(jì)出科學(xué)、合理又反映實(shí)踐要求的確權(quán)、登記規(guī)則以利于《物權(quán)法》相關(guān)規(guī)定的適用。(二)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問(wèn)題流轉(zhuǎn)是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的重要權(quán)能,是農(nóng)民行使該權(quán)利的重要方式,對(duì)提高土地利用效率、促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)等有重要意義。法律層面而言,《物權(quán)法》第128、133條分別針對(duì)農(nóng)地的家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和其他承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立了不同的流轉(zhuǎn)方式。對(duì)比可以發(fā)現(xiàn),《物權(quán)法》并未超越此前《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)與《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《農(nóng)地承包法》)的規(guī)定,而是依循了國(guó)家政策與法律所限定的流轉(zhuǎn)方式。這將使由來(lái)已久的關(guān)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否以抵押、買(mǎi)賣(mài)等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)論繼續(xù)下去。對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),各地的實(shí)踐行走于法的邊緣,乃至踐行于法外,具體方式可謂五花八門(mén)、不一而足。其中,爭(zhēng)議最大之處就在于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可否繼承、抵押以及買(mǎi)賣(mài)。對(duì)于買(mǎi)賣(mài),贊成者有之,反對(duì)者亦有之,由于涉及問(wèn)題廣且深,爭(zhēng)論還會(huì)繼續(xù)下去,尚不宜倉(cāng)促作出結(jié)論。但是,對(duì)于繼承,如系爭(zhēng)土地尚在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi),則從農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)屬性的本質(zhì)要求出發(fā)當(dāng)然可以繼承,盡管這與《中華人民共和國(guó)繼承法》的有關(guān)規(guī)定相抵觸。由于《物權(quán)法》第184條明令禁止抵押,因此,抵押一直是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)(特指家庭承包經(jīng)營(yíng)權(quán))流轉(zhuǎn)中的禁區(qū)。但是,實(shí)踐中農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押已經(jīng)不是新鮮事,法學(xué)界也幾乎一致認(rèn)為可以允許其抵押。與法律允許的前述轉(zhuǎn)包、互換等流轉(zhuǎn)方式一樣,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押也是對(duì)農(nóng)地權(quán)利動(dòng)態(tài)化利用、促使農(nóng)地價(jià)值最大化的有益做法,此流轉(zhuǎn)方式若不能得到法律的承認(rèn),則土地制度中的價(jià)值化設(shè)計(jì)就可能成為一紙具文,農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)值化功能也將大打折扣。根據(jù)近幾年在全國(guó)范圍的實(shí)地調(diào)研,筆者主張,農(nóng)地立法不應(yīng)限制其抵押、轉(zhuǎn)讓,而只需規(guī)定“不改變農(nóng)地用途”即可。按照《物權(quán)法》第128、133條的規(guī)定,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),準(zhǔn)用《農(nóng)地承包法》的規(guī)定。而按照《農(nóng)地承包法》第37條的規(guī)定,對(duì)于通過(guò)家庭承包方式取得的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意”。這樣的規(guī)定存在兩個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題:(1)理論上違背了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì),因?yàn)橹挥衅胀▊鶛?quán)的轉(zhuǎn)讓才須征得對(duì)方當(dāng)事人的同意。這使得農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)于其在《物權(quán)法》中“用益物權(quán)”之定位來(lái)說(shuō)有名無(wú)實(shí),表現(xiàn)出了物權(quán)化不徹底的傾向;(2)在實(shí)踐中為土地所有權(quán)人對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的干涉提供了的空間。實(shí)際上,農(nóng)戶(hù)在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)是完全自由的。也就是說(shuō),該條規(guī)范的立法指導(dǎo)思想已經(jīng)落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。以上簡(jiǎn)單對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的問(wèn)題提出兩小方面的的討論與思考。四、結(jié)語(yǔ)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》歷盡波折、幾經(jīng)浮沉,在千呼萬(wàn)喚中,終于撥云見(jiàn)日。作為規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法,《物權(quán)法》無(wú)疑承載了世人太多的期冀,其通過(guò)當(dāng)屬眾望所歸。充分體現(xiàn)我們追求堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)，賦予農(nóng)地承包人充分的使用權(quán)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)地承包人的合法權(quán)益，努力刺激農(nóng)地承包人的勞動(dòng)積極性。同時(shí)積極完善農(nóng)村集體土地