農(nóng)村集體土地使用權(quán)的基本形式

農(nóng)村集體土地使用權(quán)的基本形式

20世紀(jì)80年代初，中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村使用制度在家庭承包經(jīng)營(yíng)之后逐漸形成。在這個(gè)土地制度下,農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。然而,現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制還是沒(méi)有解決農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。過(guò)去的改革稱得上是“半截子土地使用權(quán)”改革。這種“半截子土地使用權(quán)”有這樣一個(gè)特征,即農(nóng)民在農(nóng)業(yè)土地使用中的承包權(quán)不穩(wěn)定。農(nóng)民的承包地常常被村集體領(lǐng)導(dǎo)重新分配,農(nóng)民俗稱“三年一小調(diào),五年一大調(diào)”。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),土地承包期限越是不確定。為了保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán),中央政府做了許多努力。但是,在實(shí)際工作中仍然未能糾正農(nóng)民土地承包權(quán)被隨意侵犯的行為。農(nóng)民土地承包權(quán)難以穩(wěn)定有復(fù)雜的原因,但根子在于沒(méi)有形成現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度意義上的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)戶家庭人口變動(dòng)使土地承包的人均數(shù)量發(fā)生變化,一些農(nóng)民希望調(diào)整土地;一些鄉(xiāng)村干部試圖通過(guò)變更土地承包撈取好處;現(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善也給土地承包權(quán)的變更留下了隱患。雖然有相當(dāng)多的農(nóng)民擁護(hù)中央的政策,但因?yàn)椤稗r(nóng)村土地的集體所有”在實(shí)踐中總被理解為村干部的控制權(quán)力,這些農(nóng)民很難在土地承包權(quán)受侵犯時(shí)與其抗衡。正是由于這些復(fù)雜原因,土地承包權(quán)十五年或三十年不變的國(guó)家政策始終沒(méi)有得到不折不扣地執(zhí)行。因此,隨著建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的深入推進(jìn),中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的深化迫在眉睫。就其深度與廣度來(lái)解析,中國(guó)農(nóng)村土地制度創(chuàng)新可以從兩個(gè)相輔相成的層面展開:一是土地所有權(quán)制度的改革,二是土地使用權(quán)制度的改革。1一、將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)村國(guó)有土地所有權(quán),不利于中國(guó)農(nóng)地制度的發(fā)展。我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)地在改革現(xiàn)行的集體土地所有權(quán)的路徑選擇上,可以說(shuō)是仁者見(jiàn)仁,智者見(jiàn)智。大體形成了三種取向的改革主張:一是將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)村國(guó)有土地所有權(quán)。持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為,農(nóng)民集體沒(méi)有完整的土地所有權(quán),國(guó)家在事實(shí)上行使著農(nóng)村土地的最終處分權(quán),實(shí)行土地國(guó)有化不過(guò)是“正名”而已。農(nóng)村土地的國(guó)家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)與形式的統(tǒng)一,有利于其合理高效利用。二是將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)戶個(gè)人土地所有權(quán)。這種觀點(diǎn)的主要依據(jù)是,以農(nóng)戶個(gè)人土地所有權(quán)為根基的自利是最好的激勵(lì),能最大限度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)民從自利的角度考慮,會(huì)增加對(duì)土地的投入,有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。三是將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為多元混合所有權(quán)。筆者以為,將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)村國(guó)有土地所有權(quán)的主張,雖然認(rèn)識(shí)到了土地集體所有權(quán)的缺陷,但卻對(duì)此主張的可行性缺乏深度思考:首先,實(shí)行農(nóng)地國(guó)有土地所有權(quán)后,在其實(shí)現(xiàn)形式上不論是租賃制還是永佃制,不但很難實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)從而提高農(nóng)業(yè)效益,而且也會(huì)產(chǎn)生要么因地租過(guò)高而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān),要么因地租過(guò)低而降低土地使用效率的惡果。其次,實(shí)行農(nóng)地國(guó)有土地所有權(quán),國(guó)家要付出高昂的經(jīng)濟(jì)成本甚至政治成本。因?yàn)?國(guó)家無(wú)非采取兩種方式將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)村國(guó)有土地所有權(quán):有償贖買或無(wú)償剝奪。假如對(duì)農(nóng)地采取有償贖買,其經(jīng)濟(jì)交易成本太高,囿于目前中國(guó)的國(guó)情國(guó)力,勢(shì)必難以實(shí)現(xiàn);假如對(duì)農(nóng)地采取無(wú)償剝奪,則必然引起廣大農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿,惡化國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系,甚至引起劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩,其政治風(fēng)險(xiǎn)高昂。最后,即便中國(guó)有足夠的實(shí)力與能力將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)村國(guó)有土地所有權(quán),國(guó)家也不可能對(duì)廣袤的農(nóng)地親自行使所有權(quán),于是不得不委托其他主體代為行使,這就比現(xiàn)行的農(nóng)地制度多出了一塊委托代理費(fèi)用,加大了土地制度運(yùn)行的交易費(fèi)用與成本。因此,將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)村國(guó)有土地所有權(quán),勢(shì)必大大降低農(nóng)地制度的宏觀運(yùn)行效益。所以,筆者不贊成將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)村國(guó)有土地所有權(quán)的主張?！皩⑥r(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為農(nóng)戶個(gè)人土地所有權(quán)”的主張和“將農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革為多元混合所有權(quán)”的主張,本質(zhì)上都主張農(nóng)地的私有化。筆者以為,中國(guó)實(shí)行農(nóng)地私有化是不可取的。首先,中國(guó)憲法明確規(guī)定,中國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度是社會(huì)主義制度,堅(jiān)持社會(huì)主義制度就必須堅(jiān)持生產(chǎn)資料公有制。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料,假如實(shí)行了農(nóng)地私有化,那就徹底動(dòng)搖了社會(huì)主義制度在農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),這與中國(guó)的基本經(jīng)濟(jì)制度是相違背的,也是違憲的主張。其次,實(shí)行土地私有化,農(nóng)民如何獲得集體土地所有權(quán)?倘若有償贖買,農(nóng)民限于自身的財(cái)力,困難很大;倘若無(wú)償取得,等于瓜分集體資產(chǎn),而且根據(jù)何種原則進(jìn)行分配,難度頗大。最后,實(shí)行土地私有化,勢(shì)必導(dǎo)致土地的兼并和集中。在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制缺失的情況下,失去了土地這一最基本的生存保障資料后的農(nóng)民則就可能成為社會(huì)動(dòng)蕩的根源。印度、印尼、拉美等國(guó)就是前車之鑒。這與過(guò)去一度出現(xiàn)的盲目征地帶來(lái)的農(nóng)民失地、失業(yè)、失利與失所的現(xiàn)象類似。美國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)土地私有化而實(shí)現(xiàn)的大農(nóng)場(chǎng),是與它們的人少地多及其工業(yè)化城市化高度發(fā)達(dá)的國(guó)情相適應(yīng)的,而中國(guó)則不具備這樣的條件。因此,農(nóng)村集體土地私有化只不過(guò)是一個(gè)沒(méi)有實(shí)際意義的空想,在中國(guó)目前是行不通的。因?yàn)?制度變遷的成功不僅取決于有效降低新制度與舊制度沖突引起的內(nèi)部成本,還取決于有效降低新制度引起的社會(huì)成本。因此,在進(jìn)行農(nóng)村土地集體所有制實(shí)現(xiàn)形式的制度設(shè)計(jì)時(shí),必須充分考慮滿足新制度執(zhí)行的社會(huì)約束條件的可能性,實(shí)現(xiàn)新制度與社會(huì)保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。另一方面,社會(huì)保障系統(tǒng)應(yīng)有意識(shí)地實(shí)現(xiàn)支持新制度的自我變革,為新制度的執(zhí)行創(chuàng)造條件?；谝陨系乃伎?從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā),從促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展、維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定、解決“三農(nóng)”問(wèn)題等幾個(gè)因素綜合考慮,筆者認(rèn)為,中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持并完善農(nóng)地集體所有制,而不要在農(nóng)村集體土地所有權(quán)的改革上大動(dòng)干戈。2因?yàn)?任何一種制度變革必須綜合考慮新制度的執(zhí)行成本,其中也包括新制度的社會(huì)成本。在新制度執(zhí)行缺乏社會(huì)保障系統(tǒng)支持的情況下,貿(mào)然進(jìn)行孤軍奮進(jìn)的農(nóng)村土地所有權(quán)創(chuàng)新將會(huì)付出高昂的代價(jià)。所以,中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的重點(diǎn)不應(yīng)是改變土地所有制,而是通過(guò)創(chuàng)新作為土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的土地使用權(quán)的運(yùn)作機(jī)制,構(gòu)建新型的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。事實(shí)上,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言,對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率直接相關(guān)的,不是土地的所有權(quán)機(jī)制而是良性的土地產(chǎn)權(quán)機(jī)制。所以,對(duì)農(nóng)村集體土地所有制進(jìn)行改革,可以考慮在明晰農(nóng)村土地所有權(quán)行使主體的基礎(chǔ)上,變農(nóng)村集體土地的使用權(quán)為相對(duì)獨(dú)立和完整的土地產(chǎn)權(quán)。從理論上說(shuō),所有權(quán)和使用權(quán)分離符合現(xiàn)代企業(yè)制度理論,同時(shí)農(nóng)民擁有相對(duì)獨(dú)立與完整的土地使用權(quán)也符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立明晰的產(chǎn)權(quán)制度的基本取向。從實(shí)踐上看,在集體所有制的架構(gòu)下,建立新型的土地產(chǎn)權(quán)制度安排,既穩(wěn)定了被廣大農(nóng)民所接受的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),又強(qiáng)化了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì),在心理上能較好地滿足農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求,從而能更大程度地調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。二、產(chǎn)權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)土地所有權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)不是一個(gè)概念。構(gòu)建新型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系,不一定要對(duì)集體土地關(guān)系進(jìn)行所有制的變革。馬克思認(rèn)為,“給資產(chǎn)階級(jí)的所有權(quán)下定義不外是把資產(chǎn)階級(jí)生產(chǎn)的全部社會(huì)關(guān)系描述一番”3。而“全部的社會(huì)關(guān)系”包括人們?cè)谏a(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)各方面的關(guān)系,“它們構(gòu)成一個(gè)總體的各個(gè)環(huán)節(jié),一個(gè)統(tǒng)一體內(nèi)部的差別”。4作為經(jīng)濟(jì)關(guān)系的集體土地所有制,必然要通過(guò)國(guó)家的法律制度規(guī)定下來(lái)和表現(xiàn)出來(lái),以獲得國(guó)家強(qiáng)制力的保障和在整個(gè)社會(huì)關(guān)系中得以實(shí)現(xiàn),這是中國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對(duì)上層建筑的要求,也是上層建筑的任務(wù)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)是農(nóng)村土地所有制的法律用語(yǔ),即是對(duì)農(nóng)村集體土地所有制的確認(rèn)、表現(xiàn)和保障,是原本和副本的關(guān)系,兩者如影隨形,構(gòu)成同一經(jīng)濟(jì)關(guān)系的兩個(gè)側(cè)面。沒(méi)有農(nóng)村集體土地所有制,就沒(méi)有農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在的基礎(chǔ);沒(méi)有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的存在,農(nóng)村集體土地所有制也就難以存在、實(shí)現(xiàn)。按照馬克思主義理論,農(nóng)村集體土地所有權(quán)就是指農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的歸屬權(quán),是指農(nóng)民集體對(duì)土地依法所享有的排他性的權(quán)利,內(nèi)容包括對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。農(nóng)村集體土地所有權(quán)體現(xiàn)為人與物的關(guān)系,但它首先是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系、一種經(jīng)濟(jì)權(quán)利。但是,農(nóng)村集體土地所有權(quán)在農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中處于相對(duì)穩(wěn)定的核心層,一般不應(yīng)該有大的變動(dòng);一旦發(fā)生變動(dòng),則會(huì)動(dòng)搖農(nóng)村社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。土地產(chǎn)權(quán)是土地所有權(quán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的實(shí)現(xiàn)形式。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)產(chǎn)權(quán)的界定眾說(shuō)紛紜?？扑拐J(rèn)為,“產(chǎn)權(quán)安排確定了每個(gè)人相對(duì)于物時(shí)的行為規(guī)范,每個(gè)人都必須遵守他人之間的相互關(guān)系,或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本”。5這里蘊(yùn)涵的產(chǎn)權(quán)定義,著重說(shuō)明了包括土地資產(chǎn)在內(nèi)的產(chǎn)權(quán),不只是財(cái)產(chǎn)歸屬或人們擁有物品的關(guān)系,更重要的是財(cái)產(chǎn)所有者人與人相互之間的行為權(quán)利關(guān)系,它闡明產(chǎn)權(quán)是人們由于財(cái)產(chǎn)的存在和使用而引起的相互認(rèn)可的行為規(guī)范,以及相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。德姆塞茨認(rèn)為,“產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具,其重要性就在于事實(shí)上它們能幫助一個(gè)人形成他與其他人進(jìn)行交易時(shí)的合理預(yù)期,規(guī)定其受益或受損的權(quán)利”。5從他的定義中可以看出,產(chǎn)權(quán)是人們進(jìn)行交易時(shí)相互之間受到損益的權(quán)利。阿爾欽則認(rèn)為,“產(chǎn)權(quán)是一種通過(guò)社會(huì)強(qiáng)制而實(shí)現(xiàn)的對(duì)某種經(jīng)濟(jì)物品的多種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利”5。這個(gè)定義的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的條件是“社會(huì)的強(qiáng)制”,而且把產(chǎn)權(quán)客體明確規(guī)定為“經(jīng)濟(jì)物品”。雖然不同的經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)產(chǎn)權(quán)的定義不完全相同,但基本上都從行為權(quán)利的角度進(jìn)行定義的。這也是土地產(chǎn)權(quán)概念與土地所有權(quán)概念的相異之處。顯然,土地所有權(quán)概念的內(nèi)涵不如土地產(chǎn)權(quán)豐富,這是因?yàn)橥恋厮袡?quán)概念處于較之土地產(chǎn)權(quán)更高的理論抽象層次。土地產(chǎn)權(quán)制度以及各種具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)都是從土地所有權(quán)中劈分、衍生而來(lái)的。從這個(gè)意義上解析,農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的根本性變革必然涉及整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系核心與基礎(chǔ)的動(dòng)搖,而農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新則主要局限在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面。而經(jīng)濟(jì)運(yùn)行層面機(jī)制的改善勢(shì)必提高其運(yùn)行績(jī)效,從而進(jìn)一步鞏固和發(fā)展農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從生產(chǎn)關(guān)系對(duì)生產(chǎn)力的反作用層面看,農(nóng)村集體土地所有權(quán)作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)核心層,對(duì)生產(chǎn)力的反作用相對(duì)較弱;農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的表面運(yùn)行層,對(duì)生產(chǎn)力的反作用相對(duì)較強(qiáng)。所以,從農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的層面上考量,目前中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)改革的核心,不是進(jìn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)的根本性變革,而是在進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體的基礎(chǔ)上,變農(nóng)村集體土地的使用權(quán)為相對(duì)獨(dú)立和完整的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。目前,中國(guó)集體土地所有權(quán)的行使主體比較復(fù)雜?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定了不同情況下相應(yīng)的行使主體:農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。事實(shí)上,中國(guó)目前的集體土地所有權(quán)的行使主體制度是歷史的產(chǎn)物。中國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)是在農(nóng)民私人土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上形成的。新中國(guó)建立初期,于1950年頒布了《土地改革法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》,使廣大農(nóng)民取得了土地所有權(quán),這種所有權(quán)是私有性質(zhì)的。后來(lái),經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng),特別是從1956年開始的高級(jí)合作社階段,農(nóng)民私有的土地逐漸轉(zhuǎn)歸集體所有。1958年,全國(guó)又開始了人民公社化運(yùn)動(dòng),土地又轉(zhuǎn)歸公社所有。1962年,中共八屆十中全會(huì)通過(guò)決議,肯定了農(nóng)村的土地集體所有制,同時(shí)調(diào)整人民公社的核算體制,實(shí)行“三級(jí)所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”,把土地所有權(quán)下放到生產(chǎn)隊(duì)。從20世紀(jì)70年代末,中國(guó)集體土地的所有權(quán)雖沒(méi)有改變,但是土地使用權(quán)轉(zhuǎn)到了農(nóng)民手里,過(guò)去的集體經(jīng)營(yíng)變成了現(xiàn)在的農(nóng)戶私人經(jīng)營(yíng)。這一變化導(dǎo)致了在廣大農(nóng)村地區(qū)原有的集體經(jīng)濟(jì)組織解體。同時(shí),過(guò)去的人民公社變成了鄉(xiāng)或鎮(zhèn),過(guò)去的生產(chǎn)大隊(duì)變成了農(nóng)民的社區(qū)自治組織——村委會(huì),而原來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)變成了村民小組。相應(yīng)地,農(nóng)村土地所有權(quán)也發(fā)生了一定的變化。這在《土地管理法》第八條中有所體現(xiàn)。而第八條的規(guī)定實(shí)際上并沒(méi)有很好地解決農(nóng)村土地所有權(quán)的行使主體。于是,就導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)行使主體的“缺位”或“越位”:不少鄉(xiāng)(鎮(zhèn))還保留一定數(shù)量的鎮(zhèn)屬集體土地,既不辦國(guó)有土地證,事實(shí)上又不屬于基本農(nóng)田,名為集體所有,實(shí)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有和經(jīng)營(yíng);村委會(huì)在很多情況下代替村經(jīng)濟(jì)組織和村民小組行使集體土地所有權(quán),不少村委會(huì)對(duì)全村的土地統(tǒng)一調(diào)整與管理,掌控著集體土地所有權(quán)證,統(tǒng)一支配土地征用款,等等。事實(shí)上,農(nóng)村土地集體所有權(quán)在農(nóng)村集體內(nèi)部的明晰是相對(duì)的。農(nóng)村集體的存在及屬性取決于其成員的組成,當(dāng)成員發(fā)生變化時(shí),會(huì)引起整體或局部的集體范圍或?qū)傩缘淖兓Ｒ虼?農(nóng)村集體往往處在一個(gè)相對(duì)動(dòng)態(tài)的調(diào)整過(guò)程中,這使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)在農(nóng)村集體內(nèi)部的明晰會(huì)產(chǎn)生極大的困難。因?yàn)?所謂農(nóng)村集體土地所有權(quán)其實(shí)來(lái)自對(duì)其成員土地所有權(quán)的集合,當(dāng)農(nóng)村集體成員發(fā)生變化時(shí),農(nóng)村集體土地所有權(quán)勢(shì)必也發(fā)生變化。比如,對(duì)退出農(nóng)村集體組織的成員是否允許將其土地所有權(quán)帶走,對(duì)于新增人口(新生兒、婚嫁等)是否給予土地所有權(quán)。因此,絕對(duì)化的土地所有權(quán)歸屬在農(nóng)村集體內(nèi)部是不可能的,在農(nóng)村集體內(nèi)部最終所有權(quán)的明晰只能是相對(duì)的。但是,對(duì)于農(nóng)村集體的外部而言,農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體是完全可以明晰,是能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體清晰到位的。為了進(jìn)一步明晰農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體,彌補(bǔ)現(xiàn)行農(nóng)村集體所有制行使主體“缺位”或“越位”的“硬傷”,筆者以為,可以在不觸動(dòng)現(xiàn)行農(nóng)村集體所有制基本內(nèi)核的前提下,從法律的層面對(duì)集體土地所有權(quán)行使主體給予明確界定:第一,集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán);在沒(méi)有村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下,由村民會(huì)議或經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)的村民委員會(huì)代表村農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)。第二,集體所有的土地屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán);在沒(méi)有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會(huì)或經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會(huì)授權(quán)的同級(jí)人民政府代表鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)。第三,集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)相應(yīng)的各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)。因?yàn)?根據(jù)中國(guó)《土地管理法》第十條和《村民委員會(huì)組織法》第五條的規(guī)定,立馬取消村民委員會(huì)代表集體經(jīng)營(yíng)、管理集體所有土地的做法與前述兩部法律沖突,顯然不太適宜。但是,為防止村民委員會(huì)濫用權(quán)力侵犯農(nóng)民土地權(quán)益,可以考慮規(guī)定在村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位的情況下,由村民會(huì)議代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。目前,村民委員會(huì)實(shí)際上是村民會(huì)議的代表機(jī)構(gòu),作為直接民主的形式是可以代表農(nóng)民集體的。考慮到實(shí)踐中村民會(huì)議可能存在運(yùn)作中的困難,所以通過(guò)“經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)”的程序規(guī)范,對(duì)村民委員會(huì)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)施以嚴(yán)格的程序約束,這與村民委員會(huì)組織法的立法精神是完全吻合的。5同時(shí),根據(jù)中國(guó)《土地管理法》第十條的規(guī)定,只要存在哪怕是很少一部分的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的土地,就不能輕易取消鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)的權(quán)能。但是,為防止鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府運(yùn)用行政權(quán)力侵犯農(nóng)民土地權(quán)益,可以考慮規(guī)定在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織缺位的情況下,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會(huì)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。因?yàn)?鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會(huì)是全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))包括農(nóng)民在內(nèi)的所有人民的合法民意權(quán)力機(jī)關(guān),但為防止鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會(huì)在實(shí)踐中直接行使權(quán)力出現(xiàn)的偏差,明確“經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民代表大會(huì)授權(quán)”這一程序規(guī)范,對(duì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府代表鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)施以嚴(yán)格的約束,從而可以更有效地保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)的正確實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的行使主體的明晰,可以有效解決當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體的“缺位”與“錯(cuò)位”問(wèn)題,從而為探尋農(nóng)村集體土地所有權(quán)多元化的實(shí)現(xiàn)形式提供了條件。在農(nóng)村集體土地所有權(quán)行使主體積極的創(chuàng)新和大膽探索下,變革以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的農(nóng)村集體土地使用權(quán)為相對(duì)獨(dú)立和完整的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)就成為可能。三、創(chuàng)新農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的可行性在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)基本格局的前提下,把現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地使用權(quán)創(chuàng)新為現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán),可以說(shuō)是中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵與基本路徑。(一)宅基地使用權(quán)的取得農(nóng)村集體土地6使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以及符合法律規(guī)定的其他組織和個(gè)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)集體所有的土地享有的用益物權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定,集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),但是符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。同時(shí),集體土地使用權(quán)的主體為特殊民事主體,主要為集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員,集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的企業(yè)和公益性組織,只有在法律、行政法規(guī)規(guī)定允許的個(gè)別情況下,才可包括集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人。現(xiàn)行集體土地使用權(quán)的主要有五種基本形式:宅基地使用權(quán)、自留地與自留山使用權(quán)、鄉(xiāng)村企業(yè)與公用事業(yè)用地使用權(quán)(建設(shè)用地使用權(quán))、農(nóng)戶承包農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)村集體農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。一是宅基地使用權(quán)。農(nóng)村集體組織的成員對(duì)其在農(nóng)村依法所有的房屋的宅基地,享有使用權(quán)。使用權(quán)客體的范圍一般以房檐滴水線為準(zhǔn),房屋所有權(quán)人只對(duì)房檐滴水線內(nèi)的土地享有使用權(quán)。對(duì)于房屋周圍的空地,如果這些空地面積和宅基地面積之和不超過(guò)該房主人依法可使用的宅基地面積的最高限額,可以作為宅基地進(jìn)行使用權(quán)登記,但必須在一定期限內(nèi)(一般為兩年)作為宅基地使用;超過(guò)面積的多占部分,應(yīng)退還給集體經(jīng)濟(jì)組織耕種。農(nóng)村集體組織的成員新修房屋,一般應(yīng)利用原有的宅基地、空地和荒地,盡量不占用良田。申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán),除經(jīng)作為土地所有權(quán)人的相應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織同意外,還須經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn),并按批準(zhǔn)的面積和地理位置建房,不得少批多占、批東占西。凡是農(nóng)村集體組織的成員易地建房的,原宅基地的土地使用權(quán)由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。二是自留地與自留山使用權(quán)。自留地、自留山是農(nóng)業(yè)合作化以后集體經(jīng)濟(jì)組織分配給社員長(zhǎng)期使用的土地。自留地主要是菜地,自留山主要是為解決農(nóng)民生活用材而分配農(nóng)民使用的。這種使用權(quán)形式自確立后一直保持了下來(lái)。1982年《憲法》也明確肯定了農(nóng)民對(duì)自留地、自留山的使用權(quán)。必須指出的是,自留地只能用來(lái)種植農(nóng)作物;自留山只能用來(lái)種植林木,未經(jīng)所屬的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織批準(zhǔn),自留地和自留山不得改作他用。三是鄉(xiāng)村企業(yè)與公用事業(yè)用地使用權(quán)。農(nóng)民舉辦鄉(xiāng)村企業(yè),或鄉(xiāng)、村興建公用設(shè)施需要占用集體所有的土地的,除經(jīng)集體土地所有權(quán)人同意或決定外,還必須經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn),土地使用者才能取得土地使用權(quán)。利用集體所有的土地興辦鄉(xiāng)村企業(yè),土地使用權(quán)必須折價(jià)作為企業(yè)的出資,由土地所有權(quán)人依法享有出資的收益。鄉(xiāng)村企業(yè)終止時(shí),土地使用權(quán)由集體收回。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定,全民所有制單位,城鎮(zhèn)集體所有制單位和外商投資企業(yè)一般不能取得集體土地使用權(quán),需要使用集體土地的,應(yīng)由國(guó)家征用后,再按有關(guān)規(guī)定由這些單位使用。但是,鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以以土地使用權(quán)作為出資條件與全民所有制單位、城鎮(zhèn)集體所有制單位舉辦聯(lián)營(yíng)企業(yè)或與外國(guó)企業(yè)和個(gè)人合資舉辦中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)和中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè),這些企業(yè)因此取得集體土地使用權(quán),企業(yè)終止時(shí),土地使用權(quán)由該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收回。四是農(nóng)戶承包農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。中國(guó)農(nóng)戶承包農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)外延的涵蓋面較寬,主要包括:(1)農(nóng)戶與村集體或其他集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂農(nóng)地承包合同獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán);(2)承包地新的使用者與原承包人在集體參與下簽訂轉(zhuǎn)包合同獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán);(3)農(nóng)戶承包開發(fā)利用集體“四荒地”(荒山、荒溝、荒丘、荒灘)以及進(jìn)行土地整理所獲得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán);(4)農(nóng)戶以拍賣、協(xié)議、招標(biāo)等方式有償取得的集體荒地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán);(5)農(nóng)戶按照2008年7月公布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》,以向集體經(jīng)濟(jì)組織承包的方式獲得的林地經(jīng)營(yíng)權(quán)。7五是農(nóng)村集體農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在中國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后,不少地區(qū)8都保留了一部分由鄉(xiāng)村集體直接經(jīng)營(yíng)的包括林地在內(nèi)的各種農(nóng)地,當(dāng)?shù)卣M織農(nóng)地整理后歸屬鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)地,原鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員放棄其成員權(quán)所交回的農(nóng)地等。這部分由鄉(xiāng)村集體直接經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地,主要作為鄉(xiāng)村集體對(duì)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行調(diào)節(jié)的“蓄水池”,以及作為集體農(nóng)業(yè)收益來(lái)源的土地資產(chǎn)。(二)建立“農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)農(nóng)村宅基地是農(nóng)村集體土地的重要組成部分,其使用制度改革的方向是在實(shí)行有償使用的基礎(chǔ)上,將宅基地使用權(quán)創(chuàng)新為農(nóng)村新型宅基地產(chǎn)權(quán)。其改革的方案大致可以分以下步驟展開:第一,對(duì)農(nóng)村宅基地的增量實(shí)行“三有”使用的制度安排。各地可以依據(jù)其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平、消費(fèi)水平、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo),制定一定的宅基地收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和比照城市商品住宅用地的使用年限,對(duì)新增的宅基地實(shí)行類似于城市商品住宅的出讓用地的“三有”使用,即有償、有限期和有條件流動(dòng)的使用,將其確認(rèn)為“農(nóng)村A型宅基地產(chǎn)權(quán)”,可配發(fā)《農(nóng)村A型宅基地使用權(quán)證書》。第二,對(duì)農(nóng)村宅基地的存量實(shí)行保持現(xiàn)狀的規(guī)范管理。由于農(nóng)民作為集體成員,對(duì)存量宅基地享有初始使用權(quán)。這種宅基地使用權(quán)類似于城市“房改房”和經(jīng)濟(jì)適用房的“劃撥用地”的使用權(quán),確認(rèn)為“農(nóng)村B型宅基地產(chǎn)權(quán)”,可配發(fā)《農(nóng)村B型宅基地使用權(quán)證書》?！稗r(nóng)村B型宅基地產(chǎn)權(quán)”無(wú)須繳納宅基地使用費(fèi),以保障農(nóng)民既得的居住利益不被損害。第三,“農(nóng)村B型宅基地產(chǎn)權(quán)”不得進(jìn)入宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),如果要將其進(jìn)入農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以獲取收益,農(nóng)民應(yīng)補(bǔ)交宅基地使用費(fèi),將“農(nóng)村B型宅基地產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)換成“農(nóng)村A型宅基地產(chǎn)權(quán)”。這樣,就可以在不損害農(nóng)民居住利益的前提下,逐步推行增量和存量宅基地的有償使用,以使農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)有條件地進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。為了構(gòu)建農(nóng)村新型宅基地產(chǎn)權(quán),必須建立健全一系列的配套制度安排。一是建立合理的農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)分配機(jī)制,對(duì)于增量宅基地分配可以不按戶限定標(biāo)準(zhǔn),而是規(guī)定人均面積上限;二是加強(qiáng)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)管理工作,界定宅基地邊界和產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵,為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)提供基礎(chǔ)條件;三是建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng),制定《農(nóng)村宅基地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例》,以形成規(guī)范有序市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制;四是建立與完善對(duì)農(nóng)村新型宅基地產(chǎn)權(quán)的評(píng)估與中介服務(wù)的規(guī)范制度安排;五是鼓勵(lì)有條件的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村,以建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村為契機(jī),“拆院并院”9,引導(dǎo)農(nóng)村家庭進(jìn)行宅基地產(chǎn)權(quán)置換,引入市場(chǎng)配置宅基地資源的新機(jī)制,以宅基地資源換資本,建立農(nóng)村的集中居住區(qū)。成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的進(jìn)程中對(duì)此進(jìn)行了積極的探索,并收到了初步成效。汶川大地震發(fā)生后,都江堰市還出臺(tái)了農(nóng)村住房重建的宅基地與房屋產(chǎn)權(quán)管理意見(jiàn),鼓勵(lì)社會(huì)資本參與災(zāi)后農(nóng)村住房重建。該意見(jiàn)規(guī)定,“在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)之外災(zāi)毀農(nóng)村房屋原地自建中,與災(zāi)毀農(nóng)房戶合作建房的,可按相關(guān)規(guī)定分割農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)或辦理房屋共有產(chǎn)權(quán),免受辦證費(fèi)用”。通過(guò)農(nóng)村家庭的宅基地產(chǎn)權(quán)置換,建立農(nóng)村集中居住區(qū),能夠節(jié)約宅基地資源,高效利用宅基地資源;有助于改善農(nóng)村群眾的居住條件與環(huán)境,使其能享受城市的居住文明;還能利用其房屋的剩余,發(fā)展鄉(xiāng)村休閑、旅游觀光和其他第三產(chǎn)業(yè),使農(nóng)村群眾增收。宅基地是農(nóng)民主要的和基本的生活資料。為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定,促進(jìn)社會(huì)和諧,防止出現(xiàn)農(nóng)民由于“失地而失所”而導(dǎo)致出現(xiàn)新的社會(huì)問(wèn)題與居住矛盾,農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的宅基地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該設(shè)置一定的準(zhǔn)入條件:(1)宅基地產(chǎn)權(quán)人只能將超過(guò)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村住宅最低面積的剩余產(chǎn)權(quán)進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng);(2)宅基地產(chǎn)權(quán)人長(zhǎng)期在務(wù)工經(jīng)商,并在異地有穩(wěn)定的住所,其宅基地產(chǎn)權(quán)可以進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng);(3)宅基地產(chǎn)權(quán)人已經(jīng)成為城鎮(zhèn)居民、或放棄宅基地所在地的農(nóng)村集體成員的身份,并進(jìn)入了城鎮(zhèn)居民相應(yīng)的社會(huì)保障體系,其宅基地產(chǎn)權(quán)可以進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng);(4)舉家遷移和其他可以進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的宅基地產(chǎn)權(quán);(5)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不得以農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”的住宅產(chǎn)權(quán)形式,直接進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng);(6)盡快著手和加強(qiáng)宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作,明晰宅基地產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰是流轉(zhuǎn)的前提。應(yīng)加強(qiáng)宅基地的登記工作,依法確定宅基地的權(quán)屬范圍,明晰宅基地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體,保障交易的安全性,做好流轉(zhuǎn)的管理。10必須指出的是,凡已經(jīng)進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的宅基地產(chǎn)權(quán)人,不得再申請(qǐng)宅基地。進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的宅基地產(chǎn)權(quán)收益,除地方政府通過(guò)稅收形式分享一部分以外,還應(yīng)該給作為農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或相應(yīng)機(jī)構(gòu)上交一部分,以體現(xiàn)農(nóng)村宅基地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的宅基地產(chǎn)權(quán),其作為所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或相應(yīng)機(jī)構(gòu)具有優(yōu)先回購(gòu)權(quán)。國(guó)家應(yīng)該通過(guò)專項(xiàng)支出、財(cái)政補(bǔ)貼、土地出讓金返還、貼息貸款等舉措,支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或相應(yīng)機(jī)構(gòu)建立農(nóng)村宅基地回購(gòu)基金。筆者建議,可以成立地區(qū)性的農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地整理儲(chǔ)備公司,與宅基地使用權(quán)的賣家博弈,隨行就市購(gòu)買儲(chǔ)備農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上賣出的土地使用權(quán),可以由農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地整理儲(chǔ)備公司將分散的農(nóng)村宅基地使用權(quán)指標(biāo)集中轉(zhuǎn)換或轉(zhuǎn)換為耕地和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán),也可以集中置換為農(nóng)村居民集中居住區(qū)用地使用權(quán),在符合城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和用地管制的前提下,進(jìn)行整理、開發(fā)和利用。筆者對(duì)以置換宅基地建農(nóng)村集中居住區(qū)為名,開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”持否定態(tài)度。所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”,就是鄉(xiāng)、村組織將集體土地租給房地產(chǎn)開發(fā)商或自己打著一個(gè)名目修建的房屋,并且以自己發(fā)的“產(chǎn)權(quán)證”賣給該鄉(xiāng)村集體成員以外的購(gòu)房人的房屋。根據(jù)中國(guó)《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定,這種房屋建設(shè)、買賣違法違規(guī)。所以,這種房子在出賣時(shí)開發(fā)人不可能取得預(yù)售許可證,購(gòu)房合同,國(guó)土房管局也不會(huì)給予備案?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”,說(shuō)白了就相當(dāng)于沒(méi)有法律認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的確便宜,原因就在于多是由村、鎮(zhèn)開發(fā)的,土地成本幾近于無(wú),也不用繳納房地產(chǎn)開發(fā)相關(guān)的各項(xiàng)稅費(fèi)。這些成本降下來(lái),“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)錢只賣到僅為同區(qū)域商品房的60%。首先,“小產(chǎn)權(quán)房”的風(fēng)險(xiǎn)在于,你雖然能住,但辦不了合法的產(chǎn)權(quán)證;這種房子沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃許可,當(dāng)遇到規(guī)劃變更或國(guó)家征用該土地時(shí),違法違規(guī)的這種房子沒(méi)有拆遷補(bǔ)償,有些甚至剛買到手就因房子是違章建筑被強(qiáng)制拆除;如果是買期房,開發(fā)人還有可能拿著你的血汗錢逃之夭夭。其次,一旦購(gòu)房者和開發(fā)商或者土地所有方產(chǎn)生了糾紛。若想訴諸法院,法律是很難保護(hù)購(gòu)房者的權(quán)益的。因?yàn)殡p方的交易本身是不合法的。司法與仲裁機(jī)構(gòu)首先會(huì)確認(rèn)雙方簽訂的合同無(wú)效。在合同無(wú)效的情況下,那么買方的“小產(chǎn)權(quán)房”的所得權(quán)也無(wú)法保護(hù)。再次,如果說(shuō)工資收入和福利保障是城里人的“生命線”,那么耕地就是農(nóng)民的“生命線”?，F(xiàn)在,一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將耕地變成宅基地,然后在宅基地上建房,繼而向城里人出售,從眼前看確實(shí)獲利多多,讓農(nóng)民們喜不自禁。但如果這種做法被明確允許,城里人蜂擁去農(nóng)村購(gòu)房,那么在眼前經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必會(huì)將更多耕地變成宅基地,建更多“小產(chǎn)權(quán)房”供城里人享用。其后果可能是,若干年之后,一些城市郊區(qū)的農(nóng)民將無(wú)田可種,他們將失去賴以生存的“生命線”。“小產(chǎn)權(quán)房”交易,從表面上看你情我愿,公平合理,但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,其實(shí)質(zhì)卻是城里人侵占農(nóng)民賴以生存的“生命線”,將農(nóng)村變成城里人的“后花園”。這種公平交易其實(shí)暗含著掠奪的成分,與一些房地產(chǎn)開發(fā)商在農(nóng)村搞“圈地運(yùn)動(dòng)”本質(zhì)相同。如果政策上對(duì)這種“小產(chǎn)權(quán)房”交易大開綠燈,那就意味著,一些城里人不僅占據(jù)著城市的經(jīng)濟(jì)資源,而且占據(jù)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)資源;對(duì)于農(nóng)民而言,他們不僅沒(méi)有能力去享有城市的經(jīng)濟(jì)資源,而且失去了作為“生命線”的土地。如此一來(lái),原本就存在的城鄉(xiāng)差距將會(huì)進(jìn)一步拉大,農(nóng)民和城里人所享有的社會(huì)資源將更加不均等。這就是在“小產(chǎn)權(quán)房”背后,我們應(yīng)該正視的一個(gè)“大問(wèn)題”。據(jù)此,我們有必要問(wèn):城里人住房難問(wèn)題為何不能在城里解決,為何要以犧牲農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為代價(jià),去滿足城里人的眼前利益?寄希望以“小產(chǎn)權(quán)房”來(lái)平抑房?jī)r(jià)、緩解住房難,這與飲鴆止渴何異?11最后,“小產(chǎn)權(quán)房”導(dǎo)致了在房地產(chǎn)市場(chǎng)上價(jià)格的“雙軌制”,破壞了市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作的統(tǒng)一性和公平性,誘導(dǎo)新的“尋租行為”;而且“小產(chǎn)權(quán)房”還將導(dǎo)致本該由社會(huì)共同享有的國(guó)有土地收益流失,生成新的土地收益分配的“不公”。(三)股份合作制企業(yè)或有限責(zé)任公司的運(yùn)作模式零星分散的自留地、自留山很難作為相對(duì)獨(dú)立的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)化運(yùn)作。然而,隨著農(nóng)村居民向農(nóng)村新型集中居住區(qū)的集中,原來(lái)座落在舊宅基地房前屋后的分散自留地、自留山的使用權(quán)也可以隨之集中。筆者建議,自留山與自留地原則上由農(nóng)戶長(zhǎng)期無(wú)償使用,不得強(qiáng)行收回,不得隨意調(diào)整。但是,農(nóng)村群眾的自留地、自留山可以在群眾自愿的前提下,通過(guò)土地整理和土地置換,以按份共有的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的形式,進(jìn)行股份合作制或有限責(zé)任公司制的規(guī)?；\(yùn)作,以自留地、自留山的使用權(quán)換“股權(quán)”。首先,以農(nóng)村群眾自愿為前提,農(nóng)村群眾分散的自留地、自留山可以通過(guò)評(píng)估,置換為相對(duì)集中經(jīng)營(yíng)的集體土地產(chǎn)權(quán)的一定份額,形成以自留地、自留山使用權(quán)為載體的股權(quán),林地除其土地使用權(quán)可以評(píng)估作價(jià)入股之外,其林地上的林木所有權(quán)還可以評(píng)估作價(jià)入股。其次,以單家獨(dú)戶的土地股權(quán)加上其他資產(chǎn)載體形式的股權(quán),通過(guò)股份合作制或有限責(zé)任公司制的機(jī)制集成,建立股份合作制企業(yè)或有限責(zé)任公司。農(nóng)村群眾由此從其自留地、自留山的使用權(quán)人演變成為股份合作制企業(yè)或有限責(zé)任公司的股東。再次,這種股份合作制企業(yè)或有限責(zé)任公司可以由本鄉(xiāng)村的大戶業(yè)主或招聘職業(yè)經(jīng)理人來(lái)領(lǐng)銜經(jīng)營(yíng),也可以引入從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的大公司與大企業(yè)的資本、技術(shù)、市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)、經(jīng)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)等要素與資源,與之進(jìn)行合資合作。以自留地、自留山的使用權(quán)為產(chǎn)權(quán)載體集成的股份合作制企業(yè)或有限責(zé)任公司在運(yùn)作過(guò)程中,應(yīng)該尊重農(nóng)民股東的合法權(quán)益,給農(nóng)民股東以相應(yīng)的董事席位,讓其在股份合作制企業(yè)或有限責(zé)任公司享有一定的決策權(quán)。股份合作制企業(yè)或有限責(zé)任公司不僅應(yīng)該對(duì)入股的農(nóng)戶按期發(fā)放股份紅利,而且應(yīng)該盡量多地吸收農(nóng)戶作為本股份合作制企業(yè)或有限責(zé)任公司的職工或務(wù)工人員,讓這些農(nóng)戶還能通過(guò)自己的勤奮勞動(dòng),獲得一部分工資或勞務(wù)收入。(四)創(chuàng)新農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的方式鄉(xiāng)村企業(yè)和公用事業(yè)用地的使用權(quán)主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、集體公用事業(yè)用地和其他集體未利用建設(shè)用地,其使用大多是無(wú)償無(wú)期限的。中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在改革發(fā)展之初,異軍突起,為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)甚至整個(gè)中國(guó)發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn),其用地大多是由村集體直接劃撥使用的,呈現(xiàn)出無(wú)償、無(wú)期限和無(wú)流動(dòng)性劃撥供給的特征,其用地缺乏統(tǒng)一規(guī)劃,土地資產(chǎn)價(jià)值得不到體現(xiàn),利用率低下。其他集體公用事業(yè)用地和其他集體未利用建設(shè)用地大多分散,幾乎沒(méi)有任何基礎(chǔ)設(shè)施,閑置浪費(fèi)嚴(yán)重,這兩種集體土地的共同特征是土地資產(chǎn)價(jià)值沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái),集約利用程度很低。鄉(xiāng)村企業(yè)和公用事業(yè)用地的使用權(quán)創(chuàng)新為現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的取向是:在明晰其產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,統(tǒng)一規(guī)劃、有償使用、有限期使用及合理流轉(zhuǎn),以鄉(xiāng)村企業(yè)和公用事業(yè)用地的使用權(quán)換新的集體產(chǎn)權(quán)。一是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和其他集體未利用土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,收回閑置鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,集中整理未利用建設(shè)用地,有條件的,可以對(duì)未利用土地進(jìn)行開發(fā)。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地實(shí)行有償、有期限使用,按照一定的使用標(biāo)準(zhǔn),對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地收取土地使用費(fèi)。三是已繳納土地使用費(fèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地可以依法轉(zhuǎn)讓,進(jìn)人建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),土地使用費(fèi)歸集體所有;閑置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、未利用的建設(shè)用地也可以依法出讓,進(jìn)入建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),實(shí)行有償有期限使用,獲取收益由集體所有,政府可以收取一定的稅收。四是在制度安排成熟條件下,集體建設(shè)用地可以進(jìn)人城市建設(shè)用地市場(chǎng),參與城市建設(shè),同時(shí)農(nóng)村集體獲取相應(yīng)的收益。筆者建議,可以以行政區(qū)劃來(lái)建立有形的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓市場(chǎng),首先在有隔離帶與防火墻的框架下運(yùn)作。為此,有關(guān)方面首先要修改相關(guān)法律,實(shí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地有償有期限使用制度,并出臺(tái)集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓管理?xiàng)l例,構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地有償有期限使用的制度安排。其次,要建立與完善集體建設(shè)用地收益分配機(jī)制,明確集體、集體成員、用地單位及與政府收益分配,并附以相應(yīng)的稅收制度。再次,要探索建立農(nóng)村土地金融市場(chǎng),配合集體建設(shè)用地的開發(fā),以提高集體建設(shè)用地的利用效率。另外,集體建設(shè)用地出讓的方式可以采用協(xié)議方式,也可以是招標(biāo)、拍賣或掛牌方式。最后,只有當(dāng)相關(guān)的法律條件允許,收益分配機(jī)制及農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)取得經(jīng)驗(yàn)之后,集體建設(shè)用地市場(chǎng)才可以與城市建設(shè)用地市場(chǎng)逐步并軌,否則,城市建設(shè)用地市場(chǎng)將出現(xiàn)無(wú)序、非法多頭供地的現(xiàn)象,這將嚴(yán)重?cái)_亂中國(guó)土地市場(chǎng),甚至對(duì)城市土地使用制度改革產(chǎn)生消極的負(fù)效應(yīng)。(五)承包經(jīng)營(yíng)土地的產(chǎn)權(quán)農(nóng)戶承包農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)新為現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的前提是,農(nóng)戶承包農(nóng)地(含林地、魚塘、草地、菜地等)經(jīng)營(yíng)權(quán),首先應(yīng)該依法進(jìn)行實(shí)地勘界、登記,核發(fā)全國(guó)統(tǒng)一式樣的權(quán)證,做到權(quán)證登記內(nèi)容齊全規(guī)范,數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無(wú)誤,圖、表、冊(cè)一致,人、地、證相符。各級(jí)有關(guān)主管部門應(yīng)明確專門的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)管理機(jī)構(gòu),承辦同級(jí)人民政府交辦的有關(guān)權(quán)證的登記造冊(cè)、核發(fā)證書、檔案管理、流轉(zhuǎn)管理。要不斷創(chuàng)新農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)的體制機(jī)制,依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費(fèi),進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力,促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變,為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)作出貢獻(xiàn)。堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿,確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán);堅(jiān)持依法辦事,確保改革規(guī)范有序;堅(jiān)持分類指導(dǎo),以使農(nóng)戶承包農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)新為現(xiàn)代農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)。在不改變農(nóng)地用途的前提下,農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可依法對(duì)擁有的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和動(dòng)植物