西方公共行政學的歷史演變

西方公共行政學的歷史演變

學術討論一直是研究學術問題、激活學術氛圍、激發(fā)學術創(chuàng)新、促進學術繁榮的重要方法。在百余年西方公共行政學的發(fā)展歷程中,充滿了各種爭論,如芬納與弗雷德里克之爭(FinervsFriedrich)、達爾與西蒙之爭(DahlvsSimon)、西蒙與沃爾多之爭(SimonvsWaldo)、哈默爾與古德塞爾之爭(HummelvsGoodsell)、特里與弗蘭克之爭(TerryvsFrank),以及達布利克與公共行政理論網(wǎng)絡之爭(DubnickvsPAT-NET),等等。在爭論的過程中,各種觀點不斷碰撞激蕩,相互啟迪補充,繪就了一幅幅針尖與麥芒相對、激情共理性齊飛的精彩畫卷。從這個意義上說,一部公共行政學的發(fā)展史就是一部公共行政學的爭論史。表面上看,這些爭論主題眾多,內(nèi)容紛繁復雜,但是,大致說來,它們主要是圍繞兩個議題展開的:其一是作為一種實踐的公共行政的合法性問題,其二是作為一門學科的公共行政學的合法性問題。前者關注的是民主治理中的行政體系的正當性問題,即,在民主政治下,既非民選又非政治性任命的行政人員,何以能對社會價值進行權威性的分配?如何才能確保他們對人民負責?后者關注的是公共行政的學科地位和學科身份問題,這一問題又可以被進一步分解為:公共行政學是一門學科還是一種“專業(yè)”(profession)它能被看做是一門“科學”嗎?主流社會科學的研究標準能否適用于該領域?它的研究取向是實證的還是規(guī)范的?究竟是實證方法還是規(guī)范研究更有助于我們了解現(xiàn)代公共行政實踐中的問題?實際上,這兩個分別從理論和實踐角度提出的問題是同一枚硬幣的兩面1。因為一種公共行政理論要想得到社會的廣泛認同,就必須能夠有效地反映當前公共行政實踐的真實世界,提供解決當前現(xiàn)實生活中公共問題的有效方案。本文集中討論圍繞公共行政學科合法性所發(fā)生的爭論,即,公共行政學究竟應該定位于行政科學還是政治哲學。這一爭論在1940年代發(fā)生的達爾與西蒙之爭中已經(jīng)初現(xiàn)端倪,到50年代初的西蒙與沃爾多之爭中完全公開化,并且異常激烈、影響深遠。然而,這一爭論的導火索在這門學科的萌芽時期就已經(jīng)埋下了。進入20世紀90年代,哈默爾與古德塞爾之爭以及特里與弗蘭克之爭又使得這一爭論重新激化,最近發(fā)生的達布利克與公共行政理論網(wǎng)絡之爭更仿佛是雙方的一次“決戰(zhàn)”2。然而這仍然是一場勝負未分的決戰(zhàn)。而且,在我們看來,這將是永遠不可能分出勝負的決戰(zhàn)。因為我們既需要“科學”地認識這個世界,我們也需要規(guī)范理論的幫助,以使我們能夠超越現(xiàn)存的經(jīng)驗,并對之持有一種批判性的反思。一進步改革運動說到爭論,人們首先想到的是“爭什么”的問題,更深一層次的問題則是“為什么會發(fā)生這一爭論”和“這一爭論的影響如何”。誠如懷特(JayWhite)和亞當斯(GuyAdams)所指,現(xiàn)代行政學立基于現(xiàn)代性的宏大敘事3,但是,“公共行政理論這一現(xiàn)代主義的方言是有局限的,因為它的構成即是矛盾,這些矛盾體現(xiàn)在對于其發(fā)展至關重要的每一方面”4?，F(xiàn)代性的一個悖論在于將技術理性意識形態(tài)化,反映在公共行政的理論與實踐中,則是將民主政治與理性官僚相割裂。公共行政是“公共的”,其對象是公共事務;公共行政也是“行政的”,是一項在所有大型組織中都可以發(fā)現(xiàn)的管理活動5?！肮病绷⒆阌趦r值理性,“行政”有賴于技術理性,但技術理性否認價值理性的邏輯,價值理性否認技術理性的邏輯,而無論缺少哪一個,似乎都不成其為公共行政。因而,公共行政不得不在“民主政治”與“理性官僚”這一兩難困境中艱難生存。從歷史上看,這一兩難困境早在公共行政學誕生伊始就萌生了。一般認為,自我意識的公共行政學肇始于1887年威爾遜(WoodrowWilson)的《行政之研究》一文。當提及公共行政的歷史發(fā)展時,不假思索地引用這篇論文似乎已成慣例,但如亞當斯所指,這是一篇“被引用遠勝于被閱讀”的文獻6,因而其諸多內(nèi)涵還遠遠沒有被發(fā)掘。發(fā)掘威爾遜《行政之研究》一文的深意,必須聯(lián)系美國進步時代的改革運動。正如美國公共行政學發(fā)端于美國進步時代改革時期,威爾遜就是進步改革運動的代表性人物6。19世紀中期以來,隨著市場經(jīng)濟、工業(yè)化和城市化的迅猛發(fā)展,形成于18世紀和19世紀初的美國政治體制和政府管理模式已經(jīng)越來越不適應于這個發(fā)生了根本性變化的經(jīng)濟與社會,政府不僅不能解決社會經(jīng)濟變遷帶來的各種問題,而且變成了問題的一部分。面對一個以工業(yè)資本主義為核心的市場經(jīng)濟,政府顯得十分無能、低效且不負責任。19世紀二三十年代制度化的“政黨分肥”制雖然打破了自華盛頓以來上流社會精英壟斷政府管理的局面,有利于培育公共機構的民主體制7,但這種以黨派關系來分配政府職務的制度使得任命的公職不以能力大小為準,而以效忠程度為據(jù)。其結果就是:“市政府的污濁氣氛、州政府當局的幕后交易,以及在華盛頓政府中屢見不鮮的雜亂無章、人浮于事和貪污腐化?！?為了適應經(jīng)濟、社會變遷對國家治理構成的挑戰(zhàn),19世紀90年代,美國興起了進步改革運動。這一運動致力于整體性地重構國家治理制度,希望從結構上根本改革各級政府,使得政府能夠積極、負責和有能力地采取行動,解決當時存在的各種社會、經(jīng)濟和政治問題。具體來說,這一運動力圖達成三個目標:(1)政治目標是顛覆“政治黨魁”和“政治機器”的影響,凈化政治,打破官商勾結,使公共官員更加對公民直接負責,激發(fā)民主制度的活力;(2)行政目標是改革政府的運作機制和方式,提高政府效率,減少腐敗機會,建立更加對公民負責的政府;(3)經(jīng)濟目標是將大型企業(yè)置于公共控制之下,運用政府權威制衡私人商業(yè)利益,對市場進行管制,保護農(nóng)民、工人、小業(yè)主和消費者的利益9。早期的公共行政學者不少都是進步改革運動的參加者,例如威爾遜、威洛比(WilliamWilloughby)等。他們在推動政府改革時,大都“視推進民主為己任,以表明民主能在現(xiàn)代社會條件下得以維系”10,然而,他們大都是講求實際的人,“熱心于建立一些使他們能夠應對日益城市化和技術化的具體機制,從而發(fā)現(xiàn)自身的價值”10。進步時代的改革者,包括這些早期的公共行政學家,絕大部分都服膺于技術理性與專業(yè)主義在物理世界取得的巨大成就,因而都很自然地希望將其運用到社會、政治領域,以解決當時面臨的問題11。換言之,他們都相信,運用科學的研究方法,能夠解決經(jīng)濟、社會變遷帶來的各種問題12。如此,建立一門行政科學就是理所當然的事情13。因此,雖然直到20世紀30年代,一門完全科學導向的公共行政學才最后成型,但是這個“根”早就深埋在進步時代改革運動之中。威爾遜在《行政之研究》中提出的政治與行政二分思想為建立這樣一門行政科學提供了一個理論基石。在該文中,威爾遜開宗明義地指出,是時候建立一門行政學科了,而要確立起這一科學,關鍵要落實“政治與行政二分”。在他看來,政黨分肥制的弊病是將行政領域和政治領域混合在一起造成的,如果行政人員過多地以一種政治方式行事,無論是由于任命他們的過程還是由于他們繼續(xù)在政黨組織中扮演原有角色,均可能產(chǎn)生貪污腐化,也容易出現(xiàn)獨斷專行的決策14?！罢闻c行政二分”則能使行政發(fā)展成為一個擺脫了政治干涉的獨立領地,“它將通過樹立公共服務受到公眾信任的神圣尊嚴,使官場生活中的道德氣氛得到澄清,它還通過使公共服務非黨派化,開辟了行政商業(yè)化的道路”8,惟其如此,行政系統(tǒng)才能以科學、效率、效益、技術合理性等價值為行為準則,并由此建立一個高效合理的政府管理模式。對于威爾遜來說,政治與行政二分的意義在于為行政劃定獨立的領地,獨立出來的、以去政治化原則為基礎的行政體系純粹是工具性的,它只是在技術上具有優(yōu)越性,不宜介入政治價值的論辯過程,而應努力成為實現(xiàn)政治價值的手段。美國學者吉瑞賽特(JamilJreisat)就此指出,在威爾遜那里,公共行政研究不過是“一個可以用來糾正政治上的弊端和建立一個富于效率而且反應敏銳的政府的手段”15。只有認識到這一點,才能進入威爾遜理論的核心層面,即行政學研究必須適應美國的民主理念。他一再呼吁美國要學習歐洲的行政科學,并把它從獨裁和絕對主義的精神中解救出來,把它帶入民主服務中去,并多呼吸美國的自由空氣。威爾遜認為:“作為美國行政之基礎的原則,應該是在實質(zhì)上有包含民主政策的原則?！?6因而,公共行政遠遠高于純粹技術細節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上,“其事實根據(jù)就在于它的較高原則,它與政治智慧所派生的經(jīng)久不衰的原理以及政治進步所具有的永恒真理是直接相關聯(lián)的”16。不幸的是,恰恰在這一點上,威爾遜的理論突顯了其不可避免的內(nèi)在困境:公共行政由于其與政治過程的關系而應該關注民主、公平和自由等規(guī)范性問題,而在以民主的方式做出決策之后,將這些決策目標轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣F(xiàn)實不過是一個專業(yè)行政知識范圍內(nèi)的技術問題,最終,在公共行政中,民主只是一個易被遺忘的隱性角色。費斯納(J.W.Fesler)等就此評論說:“自威爾遜時代以來的許多行政學文獻已被威爾遜不經(jīng)意確立的這個矛盾所困?！?7威爾遜之后公共行政學的發(fā)展,在很大程度上可以看作是對這一邏輯困境的求解。大體來看,眾多的求解是從兩條相互排斥又彼此交織的路徑上展開的:一是不滿于公共行政的民主意義被威爾遜簡約成僅僅是隱性的角色,從而展開了對行政管理耽于技術理性的批評,致力于為公共行政學設定規(guī)范研究的議程;一是質(zhì)疑于原有公共行政之知識建構的正當性,從而求助于主流社會科學的研究方法,致力于重建一門更加精致、更有效率的“行政科學”。這兩條路徑有時相安無事,各走各的,有時則相互碰撞,發(fā)生爭論。在所有這些爭論中,最激動人心、最富于啟發(fā)意義的當屬西蒙-沃爾多之爭(以下簡稱“西沃之爭”),以及最近發(fā)生的由達布利克教授挑起的與公共行政理論網(wǎng)絡學者之間的兩次爭論。二科學的內(nèi)涵、科學與行政科學1947年,西蒙(HerbertSimon)出版了《行政行為》一書,稍后,另一位重要的行政學者沃爾多(DwightWaldo)出版了《行政國家》一書。公共行政領域的這兩本至為重要的著作突顯了公共行政學中兩種學術旨趣之爭:是實證取向的行政科學,還是價值取向的政治哲學1952年,西蒙與沃爾多就此發(fā)生爭論18。這場爭論始于沃爾多對西蒙的批評,沃爾多的批評主要針對西蒙試圖建立一門價值中立的行政科學的努力上,西蒙隨后進行了反駁,并嚴辭批評了沃爾多的政治哲學立場。兩者的分歧突出地表現(xiàn)在關于公共行政的學科定位問題上,即,公共行政是一門科學嗎?在沃爾多看來,這個問題給公共行政學帶來了很大的麻煩:自從二十世紀四十年代以來,公共行政學界很顯然呈現(xiàn)出—副艱苦勞動和不斷轉(zhuǎn)變、以及互相爭吵和內(nèi)容混亂的局面?，F(xiàn)在擺在面前的有以下兩個問題:公共行政是否已恰當?shù)乇豢闯梢婚T學科?……19面對這一問題,西蒙主張建立一門真正的“行政科學”。西蒙認為:“科學可以分為兩類:理論的和實踐的?！?0這兩者之間有著基本的、顯著的差別。理論科學專注于發(fā)現(xiàn)和證明與人類知識相關的某個領域的正確的經(jīng)驗性命題,實踐科學則關心如何實現(xiàn)建立在科學知識基礎上的決定。在第一類科學中沒有祈使語氣,它涉及到論斷的事實層面,可以使用“對”或“錯”來表達;第二類科學中則有祈使語氣,它涉及到論斷的倫理層面,可以使用“好”或“壞”來表達。西蒙指出,人們可以由此得出兩個確定的結論:“第一,科學只對與驗證有關的語句感興趣。因此,科學關心的是語句含義的事實層面,而不是倫理層面。第二,按照我們這里的說法,實踐科學與理論科學的區(qū)別只是在倫理層面?！?0在對科學作了一個基本的設定之后,西蒙轉(zhuǎn)而得出了他關于“什么是行政科學”的答案:第一,“事實元素構成了行政科學的真正的實質(zhì)”;第二,“和任何科學一樣,行政科學只關心事實陳述。在科學體系中,倫理論斷沒有任何立足之地。當倫理陳述出現(xiàn)時,它們就可以被分解為兩個部分:事實部分和倫理部分;只有前者才與科學有關”;第三,行政科學可以有理論的行政科學和實踐的行政科學這兩種形式,前者在于對有組織的群體中的人類行為方式進行描述,可以稱之為行政社會學,后者旨在為實現(xiàn)行政目標采取相應的具體行動,可以稱之為實踐行政學20。沃爾多則對西蒙的觀點展開了批評,認為公共行政不是一門科學性的學科,而是一種專業(yè)21。他認為,科學的定義有嚴格與寬松、狹義和廣義之分。嚴格的科學定義明確區(qū)別了科學與技術,它特別強調(diào)數(shù)學在科學中的作用,能否用數(shù)學公式來表達對經(jīng)驗規(guī)律性的認識似乎是衡量一個學科“科學性”的標尺,從這個定義看,社會科學并不能被稱為科學。但實際上,我們平常所說的科學并非都是指這種狹義的科學。相反,人們通常是將科學等同于“知識”或者說“經(jīng)驗知識”來使用的,即指關于經(jīng)驗的規(guī)律性的系統(tǒng)的信息。從這樣的定義看,社會科學就大有可能被稱之為科學了22。至于“學科”的概念,沃爾多指出:如果給“學科”下一個非常嚴格的定義,即看作是一種具有一套連貫而協(xié)調(diào)的理論的知識性事業(yè),那么公共行政學便不是一門學科而且也許肯定不會成為一門學科。但是在社會科學中即使有的話也只有很少數(shù)的科學及其分支的學科,是符合這種規(guī)定的。實際上在物理學中即使有也只有很少是符合這一規(guī)定的。而如果“學科”是按人們所曾經(jīng)認為的以統(tǒng)一的信念為核心的知識這種說法來下定義,那么就十分可能在目前這些互相競爭的觀點之中,有一種在將來會取得主導地位;或者說有一種新的綜合理論會取得這種地位?？墒?在當前應該強調(diào)指出的是,一方面,就構成一種學科的內(nèi)容來說,還缺乏一致的意見;而另一方面,知識的進步,又不能夠等待完美無缺的定義和完全一致的意見。23依據(jù)這種區(qū)分,沃爾多嚴厲地駁斥了那些主張“社會科學不是真正的科學”或“只是科學中的二等公民”的觀點。他說,人們常常把社會科學和自然科學類比,對它提出不適當?shù)囊?進而因為它不能達到這樣的要求而否認其科學性。例如,人們常常發(fā)出這樣的疑問:“為什么社會科學家不能根除戰(zhàn)爭的根源?”沃爾多認為,這樣的要求是不適當?shù)?。實際上,社會科學一直在制止暴力、阻止大規(guī)模的生命的毀滅、創(chuàng)造財富等方面發(fā)揮著作用22。在對流行的觀點進行了批判之后,沃爾多提出了他對社會科學的獨特的理解22。他說,社會科學不僅是理論和學說,而且是社會中一切人為的發(fā)明,包括各種制度安排。他認為,人類實際上不斷地更新著各種社會制度安排,滿足社會不斷變化的要求,因此,關注社會科學并不僅僅是關注科學,而是要著眼于社會的發(fā)展。他也正是從這個角度來討論社會科學的重要性的。沃爾多強調(diào)說,如果沒有社會科學的進步,自然科學的進步是不可能的24。他據(jù)此斷言,社會科學和自然科學一樣,對人類的發(fā)展做出了同樣多的貢獻,作為社會科學之一的公共行政學的價值同樣不能被低估24。要言之,沃爾多雖然和西蒙一樣,也對傳統(tǒng)的自然科學與社會科學的區(qū)分提出了自己獨特的看法。但是,西蒙著眼于事實與價值的分離,但沃爾多則著眼于社會科學與人類生活的關聯(lián);前者更多地是一種學術上的旨趣,后者更多地體現(xiàn)了一種對社會的關懷。從根本上來說,支撐上述分歧的基石在于兩者截然相反的哲學方法論訓練。因而,西沃之爭的另一個焦點問題在于:公共行政學是應該立足于邏輯實證主義,還是立足于政治哲學的規(guī)范方法?前者構成西蒙路徑的哲學基石,后者構成沃爾多路徑的信念支撐。從西蒙的文本來看,邏輯實證主義至少在以下三個方面對西蒙有著深遠的影響。一是價值中立取向。邏輯實證主義者堅持“事實”與“價值”相分離的二元論,他們聲稱,科學并不對它的研究對象作價值判斷,它是獨立于社會和道德價值的中立活動。由于堅持這一原則,邏輯實證主義就從根本上放逐了價值問題。二是經(jīng)驗主義立場。西蒙認為:“如果我們用‘經(jīng)驗主義’來代替‘邏輯實證主義’,該書(指《行政行為》——引者注)的整體論述也會照常前行?！?5三是科學統(tǒng)一觀念。邏輯實證主義認為社會科學與自然科學擁有相同的方法論,任何科學理論的推理都必須依據(jù)在邏輯上嚴密而且在經(jīng)驗上具有可檢驗性的科學哲學思想。在其為諾貝爾獎委員會所撰寫的一篇自傳性文章中,西蒙說,他在各項科學研究活動中都遵循著“統(tǒng)一科學”原則的指導26。和西蒙相反,沃爾多的學術思想植根于英國政治史、經(jīng)典政治理論、美國政治學,因而對時興的經(jīng)驗分析特別是邏輯實證主義懷有很深的敵意27。沃爾多對西蒙邏輯實證主義批評集中在如下幾個方面:第一,西蒙依據(jù)邏輯實證主義作出了價值與事實的區(qū)分,然而,這種區(qū)分只是邏輯上的區(qū)分,西蒙卻把它誤認為是生活中的區(qū)分;第二,邏輯實證主義造成了一個不幸的后果,這就是,人們會將分析工具看作是一個行動項目;第三,西蒙一再聲稱他之所以要運用邏輯實證主義,是為了建立一門真正的行政科學,但西蒙所主張的邏輯實證主義實際上會阻礙或限制科學的發(fā)展;第四,西蒙聲稱行政科學為行動打開了一扇門,但它沒有什么實際意義28。在對邏輯實證主義展開批評的基礎上,沃爾多提出了他對于公共行政學的方法論的看法:“我們嘗試一種專業(yè)的形式,盡管實際上這個專業(yè)并不存在,而且在任何一種嚴格的意義上也許都沒有存在的希望或意圖?！?9在承認這種說法也許會被斥為“荒唐”的同時,沃爾多還是為這種“專業(yè)”選擇作了辯護:專業(yè)觀點或?qū)I(yè)地位是唯一的一個足夠?qū)挿汉挽`活的選擇,它可以容納我們各種不同的興趣和目標,同時它又是足夠堅定的和易懂的,可以提供關于方向和目的的某種一致性和某種意義。它內(nèi)涵豐富,包含有用的提示與命令,這對研究和講授公共行政的學術界以及實踐公共行政的政府部門都有很大意義。與任何其他一種進路相比較,這種思路在公共行政的理論與實踐所開展的更廣闊的環(huán)境里,能帶給我們更多的東西。29顯然,沃爾多的這種“專業(yè)”主張反映了他對戰(zhàn)前美國公共行政研究的狹隘的技術性特征的摒棄,以及他的一種更為寬泛的理論訴求,即在行政研究中更多地借鑒其他社會科學研究的成果,將公共行政學建立在廣泛的政治、歷史和文化的根基上。三達比阿斯塔納的批評作為百年公共行政學說史上最激動人心、最富于啟發(fā)意義的爭論,西沃之爭正式結束了公共行政學的古典時期。自那以后,美國公共行政學就分裂成許多流派,進入一個長達數(shù)十年的范式分離和競爭狀態(tài)。許多人追隨西蒙的腳步,力圖重建一門價值中立的“行政科學”;另一部分人則成為沃爾多的忠實信徒,力圖在公共行政研究中設定規(guī)范價值的地位?，F(xiàn)代行政學在很大程度上正是圍繞著這兩條路徑不斷發(fā)展起來的。西蒙路徑的發(fā)展可以從兩個方面展開:其一是成功地在公共行政研究中引入了主流社會科學的學科標準,從而重新確立了公共行政學的學科地位、學術身份與學理規(guī)范;其二是在公共行政研究中成功地引入了各種社會科學甚至自然科學的新理論。沃爾多路徑的發(fā)展則是從多個層面展開的,既包括重建規(guī)范理論的整體運動,如新公共行政運動、黑堡宣言學派和PAT-NET,其意義主要體現(xiàn)在它們極大地喚醒了人們被隱約掉的規(guī)范意識,從而激發(fā)更多的人致力于探究憲政民主之于公共行政的意義。這兩股重建運動終于在世紀之交再次展開了一場曠日持久的交鋒,從而延續(xù)和拓展了50年前被西蒙和沃爾多所設定的爭論。1999年,美國著名學者、長期擔任《公共行政評論》(PAR)執(zhí)行編輯的達布利克(MelvineDubnick)在參加美國政治科學協(xié)會年會時,提交了一篇題為《魔鬼、精靈與大象:對公共行政學理論失敗的反思》的長文。在這篇論文中,達布利克悲觀地認為,在過去的半個世紀里,公共行政學實際上處于一種理論上的失敗中,這種失敗主要表現(xiàn)在未能為公共行政共同體提供一種共識性基礎,不能取得像其他社會科學所取得的那樣的成就。由于缺乏一種共識性基礎,公共行政領域仍然被看作是一個很低層次的領域。許多公共行政的學者不愿意在專業(yè)上認同自己是公共行政學家社群的成員,也不會認為在公共行政領域的任何一種主要雜志上發(fā)表論文是一個值得優(yōu)先考慮的事。他們更愿意認同自己是其他社群的成員——如政治科學家社群、研究官僚制的社會學家社群、公共政策分析家社群、公共管理學者社群、都市研究專家社群等30。在分析公共行政學之所以陷入這種理論上的失敗的原因時,達布利克把矛頭指向了沃爾多及其追隨者,他把他們稱為“公共行政領域的領軍式的‘理論家’”和“掌門人”,正是由于他們“專注于攻擊價值中立的邏輯實證主義的罪惡。那一時期,爭論性批評的焦點是西蒙-沃爾多爭論,該爭論最終導致公共行政學采取了一種‘專業(yè)’身份,而不是在社會科學中尋求學科地位”30。達氏批評說,“對該領域的學術領袖和‘掌門人’近期著作所作的審視表明,這種反實證主義研究的迷狂仍在繼續(xù),而無視社會科學中的重要進展”30,他們的這種迷狂造成了公共行政學理論的失敗。達布利克的這一批評激起了PAT-NET成員的強烈反彈,他們坦承在閱讀達氏的論文時“猶如體驗血管爆裂”。雙方隨后在2000年第2期的《行政理論與實踐》(AT&P)和2000年第5期的《公共行政評論》(PAR)展開了兩場爭論。AT&P的爭論以《對話:知識與研究》為題,共有來自歐洲和美國的7位學者參與其中。PAR的爭論則以《精神交流會》為題,主要圍繞亞當斯(GuyAdams)和巴爾弗(DannyBalfour)的《揭開行政中的罪惡》(UnmaskingAdministrativeEvil,簡稱UAE)一書展開,共有來自大洋洲和美國的5位學者卷入了對話。來自丹麥的“自認為是麥爾所說的公共行政社群的一分子”的博格森(PeterBogason)認為,沃爾多對西蒙的批評是有其價值的,因為“任何批判的聲音都應該受到贊賞,而不應被某種類似于形式主義的標準所排除在外”31。但如今,達布利克卻采納了這樣一種實證主義的立場,把沃爾多主義者排除在外。實際上,“接受西蒙關于‘科學’的理解是成問題的,因為,如果堅持西蒙關于科學的原初的看法,即,對于科學的實證主義的理解和主流的觀點,那么,科學概念及其推論的內(nèi)涵——它們構成了科學探索——就會受到危險的限制”31。更多的學者質(zhì)疑了達布利克批評沃爾多時所持的學術標準?！拔覀兊膶W術社群中最重要的動力,是一種顯然主要是(我得加上不情愿地)由德懷特·沃爾多在1968年采用的對專業(yè)立場的意識形態(tài)承諾”31,達布利克這樣認為,在沃爾多的影響下,“我們作為一個領域沒有發(fā)展出‘學科’態(tài)度”31,因而我們的研究缺乏嚴重的“可信度”(Credibility)。達布利克的言下之意非常明顯,沃爾多路徑的研究是不配稱得上“學術研究”這一稱號的。他以UAE一書為例,試圖證明公共行政領域是如何缺乏學術上的“可信度”以及如何不能算是“學術研究”的。1998年,亞當斯與巴爾弗出版了UAE一書。在這本書中,他們清楚地提出了他們的主張:當今時代的一個特征,是某種科學分析的心靈模式和一種被稱之為技術理性的對技術進步的信仰,技術理性反過來導致一種行政罪惡。該書甫一出版,就獲得了“美國國家行政學院的路易絲·布朗羅(LouisBrownlow)獎”和“管理學會公共與非營利管理學部的最佳書籍獎”兩個年度最優(yōu)秀圖書獎,這表明該書在公共行政學界內(nèi)外都引起了廣泛的關注。但是,達布利克卻對該書持相當貶低的態(tài)度,他認為亞當斯和巴爾弗提出了一個非常有爭議性的理論觀點,但沒有為他們所提出的充滿爭議的“行政罪惡”概念提供同樣充分的令人信服的理由。他說:“像那些新奇的、有爭議的論斷一樣,他們的論斷沒有伴隨著清晰的證據(jù)。對于這種有爭議性的分析來說,人們期望給出那種權威性或確切的支撐,但這些被用于支持其主要觀點的證據(jù)卻缺乏這種支撐?！?2達氏認為,之所以缺乏這種支撐,是因為亞當斯和巴爾弗的資料收集和分析并不符合我們通常所說的那種實證主義的研究設計,尤其是在利用歷史事實來為理論提供支持時更是如此。而且,運用像“大屠殺”這種一向充滿感情色彩的歷史事實來為理論提供支持就更應該非常小心、嚴謹。因而,達氏嚴厲地批評UAE根本不能被看作是嚴格的學術著作,而是一本“挑戰(zhàn)基本學術標準的書,以這種方式,它只能給我們的領域造成傷害”32。來自澳大利亞的弗克斯(MargaretVickers)為UAE一書作了有力的辯護。她說:這本書不像達布利克所輕蔑地說的那樣,只是一本“流行”讀物或是一本說服性作品,或者只是提供了一個“關于罪惡的空洞概念”。這部作品以一種激動人心和引人入勝的方式,通過描繪公共行政潛在的惡果——行政罪惡,啟動了一項重要且必要的任務,即從根本上反思公共行政對技術理性的迷戀。33因而,亞當斯和巴爾弗的這一視角“對于公共行政的實踐者與學者們來說是很有價值的”。弗克斯進而認為,達布利克對UAE的批評是極其不公正的,因而“我們不得不對達布利克的攻擊進行強有力的反駁”。她說,“如果人們認為,解釋的、批判的、后現(xiàn)代的視角和范式是有價值的,并且不認為實證主義或理想邏輯是決定性的,那么,一套確定無疑的‘可信學術的標準’看來就是個難以實現(xiàn)的目標”,顯然,“一部作品或一個新觀點只應受到該領域中已有標準的評判,這一建議是最令人不安的”33。費克斯的反駁隱含的另一層意思就是,不能認為只有一種研究角度是惟一可接受的,更不能從一種研究角度出發(fā)去否定從另一種角度出發(fā)進行的研究34。換言之,如果達布利克是用實證主義研究的標準來批評另一個實證主義的研究,那么這種批評就是可以接受的。然而,用實證主義的研究設計的有效性標準來評估“非”實證主義的研究,這就有了很大的問題。“批判研究是遵循一套與實證主義研究完全不同的‘學術可信性的標準’的,即批判研究是遵循一套完全不同的哲學假設、原則以及如何做研究的立場。”35因而,費克斯斷言:“如果有人同意接受達布利克所建議的標準,那么他就永遠不用期望個體從業(yè)者和整個領域會有什么發(fā)展?！?6美國行政學家洛克(HubertLocke)也高度評價了亞當斯和巴爾弗的研究,他說:“我們應當感謝亞當斯與巴爾弗,至少來說,他們?yōu)楣残姓W開創(chuàng)了一個問題和一個主題,這是每一個領域都應該考慮的問題和主題?！彼瑫r婉轉(zhuǎn)地反駁了達布利克的批評,達氏之所以覺得UAE是有問題的,“是在他看來,該書的某些提法缺乏經(jīng)驗主義的嚴格性和確切性——而對許多早期的公共行政的著述來說,這種情況是令人悲哀的卻又是司空見慣的”37。洛克批評說,在過去的半個世紀中,公共行政學實際上已經(jīng)在一定程度上變得越來越符合實證主義研究的標準,但是,公共行政學研究也因此付出了代價。這種代價表現(xiàn)在,在這種通往實證科學的過程中,公共行政學很容易避開那些不清潔的社會現(xiàn)象和混亂的社會問題。洛克辛辣地諷刺說,這或許可以解釋這樣一種奇怪的現(xiàn)象,即當實證主義的社會科學家在面對耶穌殉難的那個十字架時,他們首先想到的不是去判斷這一事件是否有什么社會意義,而是更想去數(shù)十字架上釘子的數(shù)目37。世紀之交的這場牽涉美、歐、澳三大洲十多位著名學者的爭論,實際上反映了目前公共行政研究在基本取向上的嚴重分歧與沖突,如前所述,這一分歧早在五十余年前就以西沃之爭的形式充分地展現(xiàn)出來了。公共行政學百余年的發(fā)展都無法有效地消除這一分歧,關鍵在于其萌生之初就已蘊含的內(nèi)在邏輯困境:公共行政既要是“公共的”,依賴于價值理性;又要是“行政的”,依賴于技術理性。對前者的倚重必然走向作為政治哲學的公共行政學,對后者的青睞必然走向作為行政科學的公共行政學,而公共行政學只能在“政治哲學”與“行政科學”兩極中定位不清。這似乎就是公共行政學的宿命!四結語:美國對話的“空間誤差”總起來看,上述爭論對公共行政學的發(fā)展起到了雙刃劍的作用。一方面,這些爭論,特別是其中的西沃之爭所帶來的反思,甚至深刻到使得公共行政學面臨可怕的“身份”危機。自西沃之爭后的半個多世紀,身份危機一直成為一個用來表征公共行政學問題的標簽。盡管在不同的學者那里,也常常用諸如“合法性危機”、“思想危機”、“研究品質(zhì)危機”等詞表示,但它們都表現(xiàn)為公共行政學作為一門獨立學科的合法地位難以得到學界同行的認可,表現(xiàn)為該領域尚未出現(xiàn)為大多數(shù)人所共同接受的研究范式,而其研究更難以得到公共行政實踐者的認同。時至今日,公共行政學的身份與地位仍然不斷遭到挑戰(zhàn),人們一再地質(zhì)疑:“它是政治學的一部分?是工商管理的一部分?還是一個獨立的學科領域?它到底是什么?”38另一方面,正是在這些爭論的基礎上,公共行政學研究才逐漸確立自己的身份和學科地位。在爭論與反思的過程中,公共行政學逐漸地意識到自己在知識發(fā)展上存在的問題,包括理論基礎、研究方法、研究范圍上存在的問題,并在解決這些問題的過程中逐步地完善和改進公共行政學研究39。因為爭論的結果不是一方吃掉另一方,而是彼此看到并吸收了對方的長處,他們各自的“片面深刻性”共同為公共行政的理論與實踐的發(fā)展作出了有益的貢獻。誠如黑堡宣言所宣稱的那樣:公共行政既不能是同質(zhì)的磐石,也不能是同類的。它應當是百家爭鳴,并應該歡迎來自各個方面的建設性的批評意見。不同的觀點應當有其合法性,即他們不應當從自我利益做出判斷,而應當作為富有活力的公共對話的憲法傳統(tǒng)的一部分。……這樣,公共行政的各種不同觀點之間的爭論,在創(chuàng)造健康的美國對話所必要條件過程中,扮演了重要的角色。40我們欣喜地看到,雖然一直到今天爭論仍在持續(xù)上演,但這兩條路徑各自的支持者們開始致力于承認另一路徑的價值。一方面,像西蒙這樣倡導更廣泛地運用純粹科學而改進公共行政學科的人,越來越多地開始反省工具主義給公共行政乃至人類生活所帶來的問題,并理解和接受了規(guī)范價值的至關重要性41。西蒙本人在1997的美國公共行政學會第58屆年會上發(fā)表題為《為什么是公共行政》的重要演講,嚴詞批判了時下的一種錯誤做法,即公共部門以經(jīng)濟學理論所提出的通過自利動機來擴展更廣大的社會目標與需求,并以此作為重振公共部門活力的不二法門。西蒙呼吁,我們必須停止對公共服務缺失的謾罵,官僚制一詞不是我們的敵人,而是我們?nèi)祟惏l(fā)現(xiàn)來滿足我們需求的最有效的工具42。另一方面,諸如沃爾多和其他的規(guī)范主義學者也越來越注重吸收西蒙路徑的有益成果。以作為沃爾多路徑之象征的兩次明魯布魯克會議為例:1968年召開第一次明魯布魯克會議時,幾乎所有的與會者都有著政治學的學術背景;到1988年第二次明魯布魯克會議時,受過政策分析與政策研究、經(jīng)濟、規(guī)劃、都市研究與法律等背景的人數(shù)明顯增多。在1968年的會議上,其主要的特征是“反行為科學”,而在1988年則是在探討行為科學對于公共行政的貢獻。因而,真正贏得這場爭論的是公共行政學本身。在1995年接受美國公共行政學會頒發(fā)“德懷特·沃爾多獎”時的致謝詞中,西蒙對此作了很好的總結: