環(huán)境稅的開征邏輯與建議

環(huán)境稅的開征邏輯與建議

一、開征環(huán)境稅的臨床意義中國學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了多年的環(huán)境稅研究，提出了一些方案，并提出了以下建議。首先，根據(jù)“受益人付費(fèi)”原則征收一般環(huán)境稅。其次，根據(jù)“用戶付費(fèi)”原則征收污染產(chǎn)品稅。第三，根據(jù)“污染處理人費(fèi)用”原則，征收污染排放稅。第四，引入“融入”的環(huán)境稅，即進(jìn)一步提高現(xiàn)有稅收的“綠化”程度。當(dāng)前,主流觀點(diǎn)更傾向于選擇污染排放稅,認(rèn)為征收污染排放稅可以直接限制污染排放,最符合環(huán)境稅的理論原理。有關(guān)部門正以此為目標(biāo)進(jìn)行研究和論證,我國環(huán)境稅的開征似乎已經(jīng)蓄勢待發(fā),指日可待了。筆者認(rèn)為,為了保證環(huán)境稅的開征能夠達(dá)到預(yù)期的目標(biāo),我們必須冷靜地充分地分析開征環(huán)境稅面臨的難點(diǎn),預(yù)計(jì)可能出現(xiàn)的問題,對各種方案進(jìn)行權(quán)衡和比較,選擇切實(shí)可行的方案,以保證取得預(yù)期的成效。正所謂“凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢”。筆者認(rèn)為開征環(huán)境稅可能會面臨的問題至少有以下幾方面:首先,稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁會影響減排效果。環(huán)境稅的作用機(jī)理在于,按照“污染者付費(fèi)”的原則,通過對超標(biāo)排放的污染物征收環(huán)境稅,使外部的環(huán)境治理成本內(nèi)部化,刺激企業(yè)及個(gè)人改進(jìn)生產(chǎn)工藝,減少污染排放。但如果納稅人通過產(chǎn)品加價(jià)的方式轉(zhuǎn)移納稅成本,則減排的刺激作用會大大削弱,征收環(huán)境稅的政策效應(yīng)就很難實(shí)現(xiàn)。而當(dāng)前我國污染排放較大的煤炭、電力、鋼鐵、化肥、農(nóng)藥等產(chǎn)品都處于供不應(yīng)求的狀況,在市場機(jī)制起主導(dǎo)作用的情況下,要企業(yè)不轉(zhuǎn)嫁環(huán)境稅負(fù)恐怕既不可能,也不現(xiàn)實(shí)。一旦稅負(fù)能夠轉(zhuǎn)嫁,企業(yè)減排的壓力大為減輕。外部成本內(nèi)部化的設(shè)想將由于稅負(fù)的轉(zhuǎn)嫁而導(dǎo)致已內(nèi)化的成本轉(zhuǎn)而再次外部化。如果我們只是強(qiáng)調(diào)開征環(huán)境稅的理論推論上的積極作用,而不仔細(xì)考慮、分析并化解納稅人可能的轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)的行為,最后的結(jié)果可能是,環(huán)境稅雖然開征了,但其刺激減排的預(yù)期效果卻不明顯,僅僅是國家取得了一筆稅收收入而已。這恐怕不符合我們開征環(huán)境稅的初衷。其次,環(huán)境稅的開征可能會進(jìn)一步推動物價(jià)上漲。如果企業(yè)通過提價(jià)來轉(zhuǎn)嫁環(huán)境稅收成本的可能性極大,我們就不能不考慮開征環(huán)境稅對物價(jià)的影響。目前,無論是大氣污染還是水污染,主要的污染源都集中在能源及基礎(chǔ)原材料的生產(chǎn)和消費(fèi)上。征收環(huán)境稅后,能源及基礎(chǔ)原材料的價(jià)格上漲,必然會引發(fā)全社會成本推動型通貨膨脹,使得我國控制通貨膨脹的任務(wù)更為艱巨。也許有人會說,只要環(huán)境稅的稅率設(shè)計(jì)合理,環(huán)境稅對物價(jià)推動的影響便是可控的。這在理論上或許是成立的,但現(xiàn)實(shí)中的不確定因素太多,加上成本推動具有乘數(shù)效應(yīng),可控的難度極大,除非環(huán)境稅的稅負(fù)設(shè)計(jì)的非常低。但那樣一來,它對減少污染排放的刺激作用也可能微乎其微了。第三,可操作性和有效性是開征環(huán)境稅能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的關(guān)鍵。環(huán)境稅的征收,特別是污染排放稅的征收,是以污染物的排放數(shù)量作為征稅依據(jù)的。為使稅負(fù)公平合理,對污染排放數(shù)量的確認(rèn)不可能依據(jù)征管部門的主觀評價(jià),也不能依據(jù)納稅人的自我申報(bào),而必須依靠專門的檢測儀器和設(shè)備,且儀器檢測需要合理的頻度。因此,開征環(huán)境稅必須考慮征管條件及人力物力的配備,否則不具有可操作性。此外,開征環(huán)境稅后,不論是由稅務(wù)部門征收還是由環(huán)保部門代征,都需要購置大量的檢測設(shè)備,加上人工及培訓(xùn)費(fèi)用,使得環(huán)境稅的征稅成本在實(shí)行初期會較高,結(jié)果,國家的征稅所得有可能大大低于納稅人的繳納付出,導(dǎo)致征稅的效率較低?？傊?對于環(huán)境稅開征后的經(jīng)濟(jì)效率和行政效率都需要進(jìn)行科學(xué)而仔細(xì)的評估。二、解決問題的思路和建議(一)消耗過多不無關(guān)系貫徹“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”的“科學(xué)發(fā)展觀”,必須處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理的關(guān)系。我國環(huán)境狀況的不斷惡化,與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快、資源消耗過多不無關(guān)系。2002~2006年,我國GDP年均遞增率為10.4%,而能源消費(fèi)總量的年均遞增率為12.86%,二氧化硫和化學(xué)需氧量的年均增加量為165.5萬噸和15.25萬噸,(1)這意味著,GDP每增長1%,能源消費(fèi)要增長1.02%,二氧化硫和化學(xué)需氧量要增加15.91萬噸和1.47萬噸。因此,保持適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)增長速度(例如8%),可以減緩能源和資源的過度消耗,進(jìn)而減少污染的排放,這恐怕比單純的開征環(huán)境稅更為有效。(二)適當(dāng)放寬價(jià)格價(jià)格,有利于能源及基礎(chǔ)資源產(chǎn)品的持續(xù)發(fā)展我國環(huán)境狀況的惡化不是一天造成的,同樣也不可能在一天之內(nèi)就解決,需要長期為之堅(jiān)持不懈的努力。但這并不意味著可以沿襲以往“先發(fā)展,后治理”的思路,相反,為了長遠(yuǎn)的目標(biāo),調(diào)整部分近期的目標(biāo)和任務(wù)也是必要的。例如,控制物價(jià)是當(dāng)前主要的宏觀調(diào)控目標(biāo)之一,但是為了國家的可持續(xù)發(fā)展,適當(dāng)放寬物價(jià)的控制目標(biāo)也并非不可行。具體而言,提高能源及基礎(chǔ)資源產(chǎn)品的價(jià)格必然會推動CPI的進(jìn)一步攀高,但維系低廉的能源及基礎(chǔ)資源產(chǎn)品的價(jià)格可能會導(dǎo)致價(jià)格的進(jìn)一步失真,既不利于能源及基礎(chǔ)資源產(chǎn)品的有效使用和節(jié)約,也增加了未來調(diào)整的難度。如果目前適時(shí)調(diào)整能源價(jià)格,全社會固然要承受高物價(jià)的痛苦,但“長痛不如短痛”,早一天進(jìn)行調(diào)整,就可以早一天走出扭曲的價(jià)格空間,為今后的持續(xù)發(fā)展奠定有利的條件。環(huán)境稅的開征也是如此,征稅雖然可能推動物價(jià)的上漲,但如果能達(dá)到“節(jié)能減排”的目標(biāo),從長遠(yuǎn)來看還是利大于弊的。(三)常用的預(yù)處理一般來說,污染排放稅的征稅對象包括二氧化硫、二氧化碳、粉塵、污水等。本著“先易后難,循序漸進(jìn)”的原則,筆者認(rèn)為我國環(huán)境稅的開征初期不一定把上述征稅對象全部納入征稅范圍,而應(yīng)該先從對污水征稅開始。主要理由如下:1.海水富營養(yǎng)化問題《2007年中國環(huán)境狀況》指出:我國“水污染形勢依然嚴(yán)峻”,“197條河流407個(gè)斷面中,Ⅰ~Ⅲ類、Ⅳ~Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例分別為49.9%、26.5%和23.6%。”“黃河、淮河為中度污染,遼河、海河為重度污染。湖泊富營養(yǎng)化問題突出。全國近岸海域一、二類海水比例為62.8%,比上年下降4.9個(gè)百分點(diǎn);三類為11.8%,上升3.8個(gè)百分點(diǎn);四類、劣四類為25.4%,比上年上升1.1個(gè)百分點(diǎn)”。(2)2007年太湖藍(lán)藻的危害令人記憶猶新,2008年南方的一些水域又相繼爆發(fā)了藍(lán)藻污染。水質(zhì)的惡化直接影響老百姓的日常生活,危害人們的身體健康和生存質(zhì)量,是需要解決的重大的民生問題,也是環(huán)境治理的首要目標(biāo),環(huán)境稅的開征首先選擇水污染是順理成章的。3.關(guān)于污水征管對污水征收環(huán)境稅,盡管在許多方面可能與征收排污費(fèi)不同,但相對來說,比對其他污染排放征稅可能更易操作,征稅成本可能也更低。關(guān)于對污水排放征收環(huán)境稅的具體稅制設(shè)計(jì)上,是以污水排放總量還是以化學(xué)需氧量的排放量為計(jì)稅依據(jù)?稅率如何確定?征稅方式如何確定?以及如何處理與排污費(fèi)的關(guān)系?這些屬于具體操作層面的內(nèi)容,可由專業(yè)部門研究制定,本文不再贅述。但有一點(diǎn)可以提及,國外對污水征稅的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。如:法國規(guī)定,廠商把污水排入開闊的水域必須付費(fèi)(國外對稅與費(fèi)并沒有嚴(yán)格的區(qū)分),如果他們采取改善措施,則可得到財(cái)政資助;德國的水污染收費(fèi)制度是根據(jù)許可證的排放值來決定收費(fèi)的多少,因此,收費(fèi)的目的是鼓勵(lì)申請者申請低排放許可證;荷蘭對水污染的收費(fèi)率是根據(jù)未來階段污水處理廠的投資及經(jīng)營所需的資金來計(jì)算的;(1)澳大利亞以廁所數(shù)量和用水量征收水處理費(fèi),或以家庭為單位收取固定費(fèi)用;(2)韓國對17種水污染物(包括COD、懸浮固體、各種有機(jī)化合物和無機(jī)化合物等)規(guī)定了排放標(biāo)準(zhǔn),超標(biāo)則收費(fèi)。水使用費(fèi)主要是向公共用水的終端用戶和安裝專門自來水的用戶征收。(3)至