當(dāng)前農(nóng)田水利困境的成因及對策農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)

當(dāng)前農(nóng)田水利困境的成因及對策農(nóng)田水利的利益主體及其成本收益分析以湖北省沙洋縣農(nóng)田水利調(diào)查為基礎(chǔ)

農(nóng)業(yè)和水資源保護(hù)一直是新中國的戰(zhàn)略決策。新中國前30年,在“以糧為綱”的時(shí)代背景下,“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”,水利成為當(dāng)時(shí)中國自上而下各級(jí)政府最為關(guān)注的焦點(diǎn)問題。也正是前30年的努力,為新中國建立了完備的農(nóng)田水利體系。分田到戶以后,因?yàn)橐呀?jīng)有良好的水利基礎(chǔ),承包制又調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形勢一度大好。到20世紀(jì)90年代,因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重,糧價(jià)低迷,農(nóng)民種糧積極性下降,農(nóng)田水利建設(shè)投入不足,在國家汲取資源的背景下,鄉(xiāng)村利益共同體形成,“三農(nóng)”問題逐步成為影響國家發(fā)展的重大問題。取消農(nóng)業(yè)稅和其他面向農(nóng)民的收費(fèi)后,之前由鄉(xiāng)村組織強(qiáng)制收取的農(nóng)田灌溉費(fèi)用不再可以收取,鄉(xiāng)村組織逐步脫離農(nóng)田灌溉,農(nóng)戶成為獨(dú)立的農(nóng)田灌溉單位。同時(shí),因?yàn)閲曳e年的水利欠賬,農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)嚴(yán)重毀損。農(nóng)田水利再次陷于困境。取消農(nóng)業(yè)稅后,一方面,國家不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi),而且逐年提高對種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼,從而極大地提高了農(nóng)民的種田積極性。另一方面,農(nóng)戶作為基礎(chǔ)灌溉單元的規(guī)模太小,農(nóng)田灌溉越來越成問題,農(nóng)戶不得不通過修挖各種微型水利來應(yīng)對灌溉的困難。農(nóng)戶微型水利的修挖又進(jìn)一步破壞了大中小型配套的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施。糧食種植業(yè)是國家的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè),作為糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)和糧食安全前提的農(nóng)田水利是國家必須重視的事業(yè)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后,尤其是最近幾年,國家不僅給農(nóng)戶越來越多的直補(bǔ),而且迅速增加水利投資,農(nóng)田水利幾十年的欠賬正在償還。不過,農(nóng)田水利建設(shè)顯然不只是國家投入的問題,因?yàn)橹袊r(nóng)田水利是以中國“人均一畝三分、戶均不過十畝”且田塊分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的,國家水利投入究竟應(yīng)該投在何處?水利投入與水利使用關(guān)系如何?在中國當(dāng)前的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上,如何建立起低風(fēng)險(xiǎn)、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田水利體系?這就需要仔細(xì)清理農(nóng)田水利的邏輯。本文中,我們以在湖北省沙洋縣六鎮(zhèn)的調(diào)查為基礎(chǔ),討論農(nóng)田水利的利益主體及其行為邏輯,在此基礎(chǔ)上分析當(dāng)前農(nóng)田水利存在問題的癥結(jié),提出建立保證國家糧食安全的農(nóng)田水利的基本原則與具體途徑。一、確保中國的農(nóng)田水利系統(tǒng)在自然、人文環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件下生產(chǎn)的發(fā)展討論農(nóng)田水利,我們需要首先明確討論的基本前提。我們認(rèn)為有兩個(gè)必須首先明確的基本前提,一是“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”,中國季風(fēng)型氣候條件下,農(nóng)田水利的狀況是決定中國糧食生產(chǎn)的關(guān)鍵要素,從糧食安全的角度看,中國必須保證農(nóng)田的基本水利條件。中國是一個(gè)大國,土地資源稀缺,極端氣候頻繁。沒有可靠的農(nóng)田水利,一旦出現(xiàn)極端干旱氣候,糧食生產(chǎn)就會(huì)大受影響。中國這樣的大國,一旦出現(xiàn)糧食問題,是不可能依靠其他國家來救助得了的。保證在極端氣候條件下面仍然可以獲得穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的水利條件,成為國家必須的戰(zhàn)略考慮。換句話說,建立可以旱澇保收的農(nóng)田水利體系是國家戰(zhàn)略任務(wù)。第二個(gè)基本前提是,中國農(nóng)田水利需要建立在當(dāng)前農(nóng)戶分散經(jīng)營的體制基礎(chǔ)上?！叭司划€三分,戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì),是當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)的基本形態(tài),還將長期存在,我們不能離開這樣一個(gè)基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件來討論農(nóng)田水利基礎(chǔ)的建設(shè)。以上兩個(gè)基本前提是建立比較完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)的條件和基礎(chǔ)。完善的農(nóng)田水利系統(tǒng)至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面,一是低風(fēng)險(xiǎn),二是低成本,三是可持續(xù),四是高效益。所謂低風(fēng)險(xiǎn),就是要保證農(nóng)田旱澇保收,不能動(dòng)輒旱死莊稼,尤其要能有效應(yīng)對異常天氣情況;所謂低成本,就是用最低成本來獲得有保障的農(nóng)田灌溉;所謂可持續(xù),是指可以長期進(jìn)行下去,是永續(xù)性的;所謂高效益,是指農(nóng)民可以從農(nóng)田水利中受益,國家糧食安全有保障。下面我們通過回顧新中國農(nóng)田水利建設(shè)的歷史,重點(diǎn)分析當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)的各個(gè)利益主體及其成本收益,討論當(dāng)前農(nóng)田水利存在的困境,并嘗試性提出解決問題的辦法。二、社集體對農(nóng)民的責(zé)任在湖北沙洋農(nóng)村調(diào)查中,農(nóng)民所說“單干以來”,有兩個(gè)不同的時(shí)點(diǎn),一是1982年分田到戶,二是2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革。這很有趣,因?yàn)?982年與2002年相隔20年,農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了巨大變化。我們通常只講1982年分田到戶以來是“單干以來”,即是由“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制到家庭承包責(zé)任制,由集體經(jīng)濟(jì)到農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)。農(nóng)民卻講出了有兩個(gè)“單干以來”的時(shí)點(diǎn),而且在相當(dāng)多的時(shí)候,農(nóng)民講“單干以來”就是指2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來。湖北沙洋農(nóng)民這樣講是否有道理?是有道理的,因?yàn)?982年分田到戶,僅僅是分田到戶,中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度則仍然是“家庭承包、雙層經(jīng)營”的體制。田是分到戶了,但土地所有權(quán)仍然是村社集體的,農(nóng)戶仍然要承擔(dān)對村社集體的義務(wù),村社集體仍然是一個(gè)經(jīng)營層次。這樣一種“家庭承包、雙層經(jīng)營”的農(nóng)村經(jīng)營體制,被認(rèn)為是中國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度,要“長期不變”。按當(dāng)時(shí)的體制設(shè)計(jì)和農(nóng)村的實(shí)踐,村社集體經(jīng)營層次的作用是解決個(gè)體農(nóng)戶“不好辦和辦不好”的生產(chǎn)中的共同事務(wù)。村社集體在調(diào)整土地、興辦集體事業(yè)等方面也大多可以有所建樹。農(nóng)民不僅要承擔(dān)交給國家的農(nóng)業(yè)稅,而且要承擔(dān)用于村社集體事業(yè)的“三提五統(tǒng)”和承擔(dān)“兩工”義務(wù)。此外,村社集體可以向農(nóng)民收取用于共同生產(chǎn)事務(wù)的共同生產(chǎn)費(fèi)。2002年稅費(fèi)改革至2006年取消農(nóng)業(yè)稅,國家也同時(shí)取消了面向農(nóng)民的各種收費(fèi)。取消了“兩工”。以前用于解決村莊共同生產(chǎn)事務(wù)的共同生產(chǎn)費(fèi)也不再收取,而代之以“一事一議”。國家希望通過農(nóng)民自愿來籌集共同生產(chǎn)費(fèi)用。取消農(nóng)業(yè)稅之前,村社集體向農(nóng)民收取的各種稅費(fèi)和共同生產(chǎn)費(fèi),是有一定強(qiáng)制性的,雖然稅費(fèi)(三提五統(tǒng))和共同生產(chǎn)費(fèi)具有不同的強(qiáng)制性,但搭在農(nóng)業(yè)稅中一并收取的三提五統(tǒng)和共同生產(chǎn)費(fèi),是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù),即使有人拖欠稅費(fèi),也只是拖欠,賬是被作為農(nóng)戶欠集體的債務(wù)記在那里的,且這些債務(wù)是記利息的。理論上講,欠債是要還的。稅費(fèi)改革時(shí),中央為了穩(wěn)定農(nóng)村,緩解農(nóng)村干群關(guān)系,要求鎖定農(nóng)村債務(wù),暫停各種向農(nóng)民清收欠債的行為,且一直到現(xiàn)在,國家也不再出臺(tái)政策向農(nóng)民清收各種欠債。農(nóng)民事實(shí)上都已認(rèn)定國家不再可能組織向農(nóng)民“清欠”了。鄉(xiāng)村干部也是這樣認(rèn)為。因此,農(nóng)民普通認(rèn)為,那些拖欠集體稅費(fèi)的農(nóng)戶得了好處,而積極交稅費(fèi)的農(nóng)戶吃了虧,上了當(dāng)。這也極大地削弱和搞亂了農(nóng)民對國家和集體的義務(wù)觀念?！耙皇乱蛔h”與之前共同生產(chǎn)費(fèi)的差異之一在于,農(nóng)戶拖欠共同生產(chǎn)費(fèi)是被作為債務(wù)記在農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)的往來上的,而“一事一議”決定向農(nóng)戶收費(fèi)的費(fèi)用不再能被作為債務(wù)記載下來,農(nóng)戶拖欠費(fèi)用,也就拖欠了,沒有任何辦法強(qiáng)制,甚至無法作為債務(wù)記載下來。這樣,少數(shù)農(nóng)戶拖欠或拒交“一事一議”費(fèi)用的行為就會(huì)極快地?cái)U(kuò)散,最后必然是所有農(nóng)戶都不再愿意交納“一事一議”費(fèi)用。從我們在全國農(nóng)村調(diào)查的情況來看,“一事一議”很少有成功案例。與此同時(shí),在權(quán)利話語下面,越來越強(qiáng)地賦予農(nóng)民更大的土地權(quán)利的呼聲逐步變成國家政策甚至法律,比如2002年的《土地承包法》不僅進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)戶土地承包權(quán),而且規(guī)定村社集體一般不得預(yù)留機(jī)動(dòng)地,2007年通過的《物權(quán)法》將土地承包權(quán)界定為用益物權(quán),2008年中共十七屆三中全會(huì)決議規(guī)定“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”等等。在農(nóng)戶土地承包權(quán)被極大地加強(qiáng)的同時(shí),土地集體所有權(quán)進(jìn)一步被削弱,村社集體調(diào)整土地利益分配的能力和從土地集體所有權(quán)中獲取收益的能力均因此削弱。也就是說,2002年稅費(fèi)改革以來,以農(nóng)田灌溉為主要目標(biāo)的村社集體經(jīng)營層次因?yàn)闊o法向農(nóng)民收取費(fèi)用,且喪失調(diào)整土地利益分配和從集體土地中獲取收益的權(quán)利,而不再能夠持續(xù),“雙層經(jīng)營”因此變成了只有農(nóng)戶一個(gè)經(jīng)營層次。結(jié)果是村社集體迅速退出農(nóng)村共同生產(chǎn)事務(wù),農(nóng)村中出現(xiàn)了千家萬戶搞水利的局面。換句話說,農(nóng)民說2002年是“單干以來”,就是指1982年分田到戶以來所形成的作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的農(nóng)村雙層經(jīng)營體制解體后的又一輪“單干”。這樣一來,我們就可以劃分出農(nóng)村基本經(jīng)營制度的3個(gè)不同時(shí)期,一是1982年分田到戶以前的大集體時(shí)期,二是分田到戶后至2002年前的“家庭承包、雙層經(jīng)營”的時(shí)期,三是2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革以來的時(shí)期。這3個(gè)時(shí)期恰好對應(yīng)3種不同形態(tài)的農(nóng)田水利。具體如下。(一)救濟(jì)制度的建立因?yàn)榭梢酝ㄟ^工分制來調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與公共事務(wù)的積極性,大集體時(shí)期,國家有能力將農(nóng)田水利作為全國一盤棋,開始大規(guī)模的農(nóng)田水利建設(shè)。以湖北沙洋為例,在大集體時(shí)期,沙洋境內(nèi)即建立了漳河水庫(庫容22億立方米,全國最大的人工水庫之一)三干渠,7座中型水庫,29座小一型水庫,數(shù)十座大中型抽水泵站。除大中型水利設(shè)施以外,到大集體后期,以“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”為契機(jī)在全國掀起農(nóng)田水利基本建設(shè)的高潮,在不長的時(shí)間,全國一盤棋,基本上建立了大中小型水利設(shè)施配套,農(nóng)田水利基礎(chǔ)條件良好,且可以抗大旱排大澇的完整的農(nóng)田水利體系。1952年,中國耕地的灌溉面積為1995.5萬公頃,占農(nóng)地總面積18.5%。到1978年,中國耕地的灌溉面積達(dá)到4996.5萬公頃,占農(nóng)地總面積的45.2%。大集體時(shí)期水利建設(shè)的缺點(diǎn)是,因?yàn)楫?dāng)時(shí)調(diào)用勞力比較容易,水利建設(shè)不計(jì)成本,導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)比較多,水利建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過高,水利建設(shè)的投入甚至超過了農(nóng)田實(shí)際灌溉需要,以沙洋縣為例,從漢江調(diào)水的大碑灣泵站的設(shè)計(jì)灌溉面積達(dá)到40多萬畝,而大碑灣泵站灌區(qū)與漳河水庫三干渠灌區(qū)重疊,從而導(dǎo)致大碑灣泵站設(shè)計(jì)灌溉能力從來沒有實(shí)現(xiàn)過。大集體時(shí)期,除了水利建設(shè)投入機(jī)制上的一盤棋以外,在用水體制上,因?yàn)槿嗣窆缡且粋€(gè)比較大的灌溉單元,大中型水利設(shè)施基本上可以通過“公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)”三級(jí)與農(nóng)田對接,從而可以保障農(nóng)田基本灌溉的需要。(二)村社集體的控制作用沒有完全發(fā)揮出其基本的灌溉單元分田到戶以后,雖然集體仍可以調(diào)用“兩工”來進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè),但大規(guī)模調(diào)動(dòng)勞動(dòng)力建設(shè)大中型水利設(shè)施的時(shí)期已過去,也正是因?yàn)榇蠹w時(shí)期已經(jīng)修建完善的水利設(shè)施,雙層經(jīng)營時(shí)期可以從中獲取好處。這一時(shí)期,無論是國家還是農(nóng)民,都極少在大中型水庫和農(nóng)田基本建設(shè)上作大規(guī)模投入,“兩工”投入也大多只是維護(hù)大集體時(shí)期的水利體系。雙層經(jīng)營時(shí)期的一個(gè)重要之處是,村社集體仍然是一個(gè)經(jīng)營層次,仍然具有一定的經(jīng)營權(quán)力,比如可以組織“兩工”,且可以向農(nóng)民強(qiáng)制性地收取共同生產(chǎn)費(fèi),可以調(diào)整土地。正是因此,村社集體還可以作為一個(gè)基本的灌溉單元,以與越來越市場化取向的大中型水利設(shè)施對接,從而可以保證農(nóng)田基本灌溉的進(jìn)行。不到雙層經(jīng)營的晚期,有3個(gè)因素導(dǎo)致集體灌溉越來越難,一是大集體時(shí)期建設(shè)的水利設(shè)施沒有得到良好的維護(hù),而逐步毀損,基本農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重不足;二是在人民公社解體后,國家缺少向農(nóng)民提取的組織制度,但國家繼續(xù)期待通過向農(nóng)民汲取資源來加快現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè),導(dǎo)致鄉(xiāng)村利益共同體的出現(xiàn),基層政權(quán)甚至出現(xiàn)黑惡化傾向,農(nóng)村干群關(guān)系越來越緊張;三是村莊社會(huì)邊界被打破,越來越多農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商,農(nóng)村出現(xiàn)了前所未有的農(nóng)民大流動(dòng)。因此,到了雙層經(jīng)營的后期,雖然村莊集體灌溉體制仍然維持,其成本卻越來越高,農(nóng)民的不滿情緒越來越重,農(nóng)田水利越來越成為問題。(三)第三,從水利設(shè)施的投入來看,更難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民利益訴求針對農(nóng)民負(fù)擔(dān)及由此引起的嚴(yán)重干群矛盾,中央自2002年進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革并于2006年徹底取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅后,村社集體作為一個(gè)經(jīng)營層次越來越不能發(fā)揮作用。取消農(nóng)業(yè)稅和面向農(nóng)民的收費(fèi)之后,村社干部也沒有介入到農(nóng)田水利的積極性。取消村民組長等制度安排進(jìn)一步瓦解了村社集體作為一個(gè)基本灌溉單元的條件。其結(jié)果就是,一方面農(nóng)田水利條件繼續(xù)不好,一方面隨著村社退出農(nóng)田灌溉,農(nóng)戶成為獨(dú)立的灌溉單元,過小的農(nóng)戶根本無法與大中型水利設(shè)施相對接。結(jié)果是,大型灌區(qū)的灌溉面積迅速萎縮,農(nóng)戶不得不通過打井、挖堰等小微型水利來維持農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件。這個(gè)時(shí)期,國家不僅取消了農(nóng)民的稅費(fèi)任務(wù),而且給農(nóng)民越來越多的各種補(bǔ)貼。國家還從糧食安全的戰(zhàn)略考慮,逐年償還積年的水利欠賬,開始大規(guī)模投入資金整修大中型水利設(shè)施。農(nóng)民因?yàn)樨?fù)擔(dān)減輕和糧價(jià)上漲,有了較高的種糧積極性。在村莊集體不再成為一個(gè)經(jīng)營層次,村社作為灌溉單元不再能發(fā)揮作用的情況下,農(nóng)戶不得不依靠單家獨(dú)戶的力量來投資小微型水利。而小微型水利的投入并不是作為大中型水利的補(bǔ)充,而是作為大中型水利的替代者乃至破壞者來發(fā)揮作用。其結(jié)果就是我們在湖北沙洋農(nóng)村調(diào)查所看到的狀況:國家大規(guī)模投入大中型水利設(shè)施,大中型水利設(shè)施的灌區(qū)面積卻迅速萎縮;因?yàn)榇迳邕@個(gè)與大中型水利對接的最小灌溉單元的解體,農(nóng)戶不得不建設(shè)小微型水利;小微型水利的建設(shè)進(jìn)一步復(fù)雜化了農(nóng)戶的利益需求,從而使農(nóng)戶與大中型水利的對接更加困難;國家投巨資建設(shè)好的大中型水利因此更加沒有發(fā)揮作用的希望。在大中型水利無法與小水利對接,在農(nóng)戶只能通過打井挖堰等微型水利來解決自己基礎(chǔ)生產(chǎn)條件時(shí),任何天災(zāi)都可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的嚴(yán)重?fù)p失,糧食的嚴(yán)重減產(chǎn)。舉例來說,最近幾年,國家新增投資1億多元建設(shè)維修的大碑灣泵站,卻已經(jīng)有5年時(shí)間沒有開機(jī)抽水,灌區(qū)農(nóng)民因?yàn)闊o法從泵站抽水,而不得不打井灌溉水稻。僅僅大碑灣泵站灌區(qū)所在一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),農(nóng)民在最近5年即打了7000多口機(jī)井,以每口井5000元計(jì)算,農(nóng)民新增機(jī)井投資即達(dá)到3000多萬元。但是,在大碑灣泵站灌區(qū),農(nóng)民的灌溉條件不僅沒有改善,而且變得旱災(zāi)頻繁,甚至到了年年受災(zāi)的程度。還有兩點(diǎn)小的補(bǔ)充。一是取消農(nóng)業(yè)稅以后,水利部門希望通過推廣農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)來組成基礎(chǔ)的灌溉單元,以代替之前的村社,這種想法很天真。實(shí)踐中基本上沒有成功的。二是取消農(nóng)業(yè)稅后國家和農(nóng)民大量的水利投入并不能替代過去的“兩工”,因?yàn)椤皟晒ぁ蓖度胧峭度氲剿w系之中的,而目前農(nóng)民增加的投入只是投到了小微型水利中。兩者差異是,前者是銜接起大中型水利與小水利,而后者則構(gòu)成了對這種銜接的破壞。三、利益主體的發(fā)生要找到造成當(dāng)前農(nóng)田水利困局的原因,就需要找出當(dāng)前與農(nóng)田水利有關(guān)的各個(gè)利益主體,并對各個(gè)利益主體的狀況尤其是其成本收益狀況進(jìn)行分析。以下我們來找農(nóng)田水利的幾大利益主體,并分析各利益主體的行為邏輯。我們從農(nóng)戶開始,一層一層向上找。顯然,農(nóng)戶是與農(nóng)田水利關(guān)系最為密切的利益主體,因?yàn)楫?dāng)前中國農(nóng)村的基本經(jīng)營體制是“家庭承包、雙層經(jīng)營”的體制,農(nóng)戶是一個(gè)相對獨(dú)立的經(jīng)營單位,農(nóng)田水利條件好壞直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能否順利進(jìn)行,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本和收益狀況;在農(nóng)戶之上的第二個(gè)農(nóng)田水利的利益主體是村社,即“雙層經(jīng)營”中農(nóng)戶以上一個(gè)層次的單位,通常是村民組或村委會(huì)。村社這個(gè)層次是集體土地的所有者,是辦單家獨(dú)戶“辦不好和不好辦”事業(yè)的單位;在村社以上的層次則是鄉(xiāng)鎮(zhèn),再上去是市縣,再上去是省市區(qū),最高層是中央。我們可以區(qū)分出地方和中央。這樣,我們就可以得到農(nóng)戶、村社、地方和中央等4個(gè)農(nóng)田水利的利益主體。除以上4個(gè)利益主體以外,1949年以后修筑的大中型水利設(shè)施(如水庫、泵站、灌區(qū)等)因?yàn)橥菩惺袌龌∠虻母母?“以水養(yǎng)水”,“以庫養(yǎng)庫”,這些大中型水利設(shè)施也就成為相對獨(dú)立的利益主體。這樣,我們就可以區(qū)分出5個(gè)農(nóng)田水利的利益主體。以下我們來討論這五大利益主體在農(nóng)田水利建設(shè)上的邏輯。(一)糧食領(lǐng)域是中央政府的重點(diǎn)我們先來看國家的行為邏輯,也就是看中央政府在農(nóng)田水利建設(shè)上的成本收益分析。中央政府在農(nóng)田水利上,最為關(guān)心的問題是糧食安全,因?yàn)橹袊撬禐?zāi)害比較頻繁的國家,雨熱同期的季風(fēng)型氣候,容易出現(xiàn)連續(xù)多年的澇災(zāi)或旱災(zāi),極端如1959～1961年的3年自然災(zāi)害。無論成本有多高,建立(或維護(hù))可以抗大旱的農(nóng)田水利體系,從而保證即使出現(xiàn)極端氣候條件也能生產(chǎn)出足夠糧食,是中央政府的第一責(zé)任,也是最大的利益所在。糧食具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性,即一旦中國糧食生產(chǎn)不足,全世界可能都無法為中國提供足夠的糧食。糧食需求彈性極小,糧食生產(chǎn)不足會(huì)導(dǎo)致糧價(jià)飛漲,而糧價(jià)飛漲又可能導(dǎo)致糧食屯集,從而可能出現(xiàn)餓死人的情況。而對糧食生產(chǎn)影響最大的因素是水利,尤其是旱災(zāi)。因此,從糧食安全角度看,建設(shè)一個(gè)具有相當(dāng)可靠性的可以保證糧食旱澇保收的農(nóng)田水利體系極為重要。這也是中央政府首要的關(guān)注點(diǎn)。中央政府除了從糧食安全角度關(guān)注水利以外,還希望健全的農(nóng)田水利系統(tǒng)可以為農(nóng)民提供低成本、高效益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,低成本是指農(nóng)民較少的灌溉成本,高效益是指可以為農(nóng)民提供增收機(jī)會(huì)和種植方便的良好水利條件。中央政府在農(nóng)田水利體系中還有一個(gè)重要的收益,或必須杜絕的嚴(yán)重事態(tài),就是有效防范水利風(fēng)險(xiǎn),比如病險(xiǎn)水庫必須及時(shí)維護(hù),因?yàn)椴‰U(xiǎn)水庫垮壩,可能導(dǎo)致嚴(yán)重事態(tài)。這種嚴(yán)重事態(tài)會(huì)直接影響中央的權(quán)威,影響黨的執(zhí)政合法性。在以上3點(diǎn)收益的基礎(chǔ)上,中央政府也希望通過調(diào)動(dòng)其他利益主體的投入積極性,以中央政府最少的投入來獲取以上3項(xiàng)收益。而其中最為根本之處是建立一個(gè)良好的既少風(fēng)險(xiǎn)又少浪費(fèi)的高效益的農(nóng)田水利體系和體制。恰恰當(dāng)前的農(nóng)田水利體系既高成本,又高風(fēng)險(xiǎn),是中央政府應(yīng)當(dāng)通過政策和體制調(diào)整來改變的。小結(jié)一下就是,中央政府在農(nóng)田水利上的收益有三,一是建立一個(gè)高度保險(xiǎn)的水利體系,這是由中國糧食安全需要所決定的,二是要杜絕水庫垮壩等嚴(yán)重事態(tài),三是有利于農(nóng)民增收。只有在滿足以上3個(gè)收益的的基礎(chǔ)上,中央政府才追求最少投入的第四個(gè)收益。(二)改變了農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取消農(nóng)業(yè)稅以后,地方財(cái)政脫離來自農(nóng)業(yè)的收入,農(nóng)民收入狀況與地方財(cái)政幾無關(guān)系。地方政府的財(cái)政收入越來越依靠工業(yè)和城市建設(shè),尤其是土地征用所獲收益。因此,招商引資成為地方政府尤其是市縣兩級(jí)政府的首要沖動(dòng)。從某種意義上,縣鄉(xiāng)政府的利益與農(nóng)戶利益已經(jīng)脫鉤。而從農(nóng)戶一面看,取消農(nóng)業(yè)稅前,農(nóng)戶可以要求地方政府(縣鄉(xiāng)村)為自己提供基本的灌溉條件,不然他們就可以在秋后拒交稅費(fèi)。地方政府為了收取稅費(fèi)方便,而有為農(nóng)戶提供灌溉的壓力和動(dòng)力。取消農(nóng)業(yè)稅后,地方政府不再向農(nóng)民收取稅費(fèi),農(nóng)民也就不再可以以拒交稅費(fèi)來施加壓力,地方政府也不再有為農(nóng)民提供灌溉的積極性。地方政府越來越脫離農(nóng)戶的生產(chǎn),越來越與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)。不過,在中國這樣的中央集權(quán)國家,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)是事關(guān)國計(jì)民生和國家安全的大事,地方政府有責(zé)任為農(nóng)民提供基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。若出現(xiàn)嚴(yán)重的旱澇,從而引起糧食大幅度減產(chǎn),地方政府是要負(fù)一定政治責(zé)任的。同時(shí),因?yàn)楹禎硿p產(chǎn)絕收的農(nóng)戶仍然習(xí)慣于遇事找政府,他們尤其是在干旱季節(jié),會(huì)到縣市上訪,要求政府解決灌溉問題。其中有些農(nóng)民為干旱而上訪就是在村社干部的鼓動(dòng)下產(chǎn)生的,因?yàn)榇迳鐭o法解決農(nóng)民的灌溉問題。農(nóng)民上訪成為群體性事件后會(huì)對地方政府產(chǎn)生巨大壓力,地方政府不得不調(diào)動(dòng)(或挪用)手中資源來解決農(nóng)戶的抗旱問題(比如多多打井,挪用排澇費(fèi)于抗旱等),以暫時(shí)緩解農(nóng)戶的激烈情緒。小結(jié)一下就是,在農(nóng)田水利中,地方政府的利益逐漸與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫鉤,農(nóng)田水利好壞幾乎與地方政府利益無關(guān),只要不出現(xiàn)農(nóng)民大規(guī)模上訪鬧事,及不出現(xiàn)糧食嚴(yán)重減產(chǎn),地方政府沒有理由關(guān)心農(nóng)田水利建設(shè)。此外,地方政府主要官員任期較短,他們因此傾向于機(jī)會(huì)主義地解決農(nóng)田水利問題,即他們不是從建立一個(gè)完善的農(nóng)田水利體系,而是從最近幾年可能不出事來對待農(nóng)田水利。至于農(nóng)業(yè)灌溉的成本如何收益如何,地方政府并不關(guān)心。(三)取消農(nóng)業(yè)稅后,國家對農(nóng)民的收費(fèi)是“提留”還是“農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)”村社主要指村民組和村委會(huì)。村民組是由人民公社時(shí)期的生產(chǎn)隊(duì)演變而來,村委會(huì)則一般相當(dāng)于人民公社時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì)。取消農(nóng)業(yè)稅后,全國大部分地區(qū),村民組長被取消,村民組這個(gè)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的基礎(chǔ)也就逐步瓦解了。村民組瓦解的后果相當(dāng)嚴(yán)重,因?yàn)榉痔锏綉魰r(shí),全國絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村都是以村民組為單位進(jìn)行分地的,分地時(shí),以戶為單位,按人均分。為了公平,一般分地都是肥瘦遠(yuǎn)近搭配,因此,中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì),不僅是人均耕地少,而且地塊分散。村民組作為以前的人民公社的基礎(chǔ),往往也是一個(gè)相對獨(dú)立的灌溉單元,是一個(gè)基本農(nóng)田水利建設(shè)單元。在村民組內(nèi)實(shí)行以戶為單位的按人均分的土地承包,在村民組仍然可以在灌溉上發(fā)揮“統(tǒng)”的作用的情況下,分戶經(jīng)營下的農(nóng)田灌溉問題不是很大。取消農(nóng)業(yè)稅后,不僅全國大部分地區(qū)取消了村民組長,而且全國幾乎所有農(nóng)村地區(qū)都取消了向農(nóng)民的收費(fèi),而這種收費(fèi)中,最重要的兩項(xiàng)收費(fèi)是作為農(nóng)民耕種集體土地而對集體承擔(dān)義務(wù)的“三項(xiàng)提留”和作為共同生產(chǎn)費(fèi)用支出的“共同生產(chǎn)費(fèi)”。因?yàn)槿∠舜迳缦蜣r(nóng)戶收費(fèi)的權(quán)利,且取消了村民組長,作為一個(gè)基本灌溉單元的村民組也就解體了。村民組解體后,村委會(huì)成為距農(nóng)民最近的一級(jí)建制,但村委會(huì)既不可能向農(nóng)民收費(fèi),也其實(shí)難以組織農(nóng)戶灌溉,解決農(nóng)田水利難題,因此,當(dāng)農(nóng)戶在灌溉中遇到困難時(shí),村干部最傾向于動(dòng)員(暗中)農(nóng)民到縣鄉(xiāng)上訪,農(nóng)民上訪既可以推卸村干部的責(zé)任,又可能為村里爭取來自上級(jí)的水利拔款。村社或村組兩級(jí)在當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)上不作為的后果相當(dāng)嚴(yán)重,因?yàn)榇褰M是農(nóng)田灌溉的最為基本的單位。但村社不作為的責(zé)任并不全在村社,而在于政策。取消農(nóng)業(yè)稅后,國家不僅取消了村社向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)利,而且極大地削弱了集體的土地權(quán)利。自上而下給農(nóng)民的補(bǔ)貼,也都采取了不經(jīng)過村社而直接到戶的政策。村社即使想在農(nóng)田水利建設(shè)方面有所作為,也十分困難。與村社組織被置于一邊相一致,取消農(nóng)業(yè)稅后,國家試圖通過農(nóng)村公共事業(yè)“一事一議”的辦法,和成立“農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)”的辦法,來解決農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)所要解決的問題。所謂“農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)”,是指由農(nóng)戶自愿組織起來的用水組織,這種組織最重要的特點(diǎn)是自下而上和自愿。在農(nóng)田水利具有極高的公共性和公益性的情況下,用水戶協(xié)會(huì)無法克服搭便車行為,因此在實(shí)踐中困難重重,幾乎沒有成功的范例?！耙皇乱蛔h”也同樣因?yàn)槿鄙購?qiáng)制性而難以持續(xù)。相反,村社組織是自上而下的行政建制的組成部分,具有一定的強(qiáng)制性,從而具有防止搭便車的機(jī)制。村社組織因?yàn)橐呀?jīng)無力解決農(nóng)田灌溉問題,且村社利益也與農(nóng)戶經(jīng)營沒有關(guān)系,村社在面對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的灌溉困難時(shí),要么不聞不問,要么將農(nóng)戶推向上級(jí)政府。以前村社組織在農(nóng)戶上訪時(shí)所起的防火墻作用沒有了。而當(dāng)越來越多的村莊的甚至農(nóng)戶經(jīng)營的問題都被推向越來越高層政府時(shí),上級(jí)政府將無力應(yīng)對如此巨大的農(nóng)民要求,現(xiàn)行的政治體制就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重梗阻。(四)調(diào)整產(chǎn)水關(guān)系農(nóng)戶是相對獨(dú)立的經(jīng)營者,農(nóng)田水利的狀況與他們的利益最為相關(guān)。良好的水利條件可以讓他們旱澇保收,且他們可以較少為灌溉而“操心”。低成本、有保障和高效益的農(nóng)田水利,是中國小農(nóng)極為期盼的目標(biāo)。當(dāng)?shù)胤秸辉訇P(guān)注農(nóng)田水利,村社無力關(guān)注農(nóng)田水利時(shí),以前作為基本灌溉單元的村社解體,基本的灌溉單元下降到戶。農(nóng)戶作為基本的灌溉單元顯然太小。與戶相適應(yīng)的灌溉方式是打井和挖堰,條件好一點(diǎn)的是在小河中筑壩攔水,用潛水泵抽水。這正是當(dāng)前湖北沙洋農(nóng)村農(nóng)田水利的發(fā)展方向。比如我們前述某鎮(zhèn),全鎮(zhèn)近年打機(jī)井?dāng)?shù)竟超過7000口,戶均一口機(jī)井還要多。問題是,打井、挖堰等微型水利不僅成本高而且風(fēng)險(xiǎn)大。風(fēng)險(xiǎn)有二,一是打井后,往往用不上幾年就報(bào)廢了。一口機(jī)井成本一般在5000元以上,原計(jì)劃用10年,往往只用3年就報(bào)廢了。據(jù)我們在沙洋縣的調(diào)查,農(nóng)戶打井3年后,報(bào)廢率達(dá)40%以上。二是無法抗大旱。而微型水利的成本很高,若算上打井折舊,每畝灌溉費(fèi)用達(dá)到200元以上,遠(yuǎn)高于取消農(nóng)業(yè)稅前用大中型水利設(shè)施灌溉的畝平20～30元的成本,且用微型水利費(fèi)工費(fèi)時(shí)無數(shù)。當(dāng)大中型水利無法與農(nóng)戶對接,農(nóng)戶不再可以指望大中型水利時(shí),打井、挖堰也許就成為農(nóng)戶唯一選擇。農(nóng)民稱打井是打“嘔氣井”,挖堰是挖“嘔氣堰”,意思是當(dāng)村社組織不再可以采用帶有一定強(qiáng)制性措施來組織農(nóng)戶灌溉時(shí),若分散的農(nóng)戶仍然要依靠大中型水利設(shè)施,則那些最為需要灌溉用水的農(nóng)戶就最為強(qiáng)烈地希望組織起來對接大中型水利設(shè)施,而那些上游的、水利條件好一點(diǎn)的農(nóng)戶則指望搭便車。這個(gè)雖然可能便宜但組織成本極高的與大中型水利對接的灌溉,是以積極分子“嘔氣”為代價(jià)的,這些積極分子(下游的、用水不太方便的)因此打井、挖堰,而不再為用大中型水利設(shè)施的水而嘔氣。下游的農(nóng)戶首先退出大中型水利設(shè)施,上游也就成了下游。農(nóng)戶的打井因此一直打到水庫腳下和灌區(qū)邊上,灌區(qū)也因此廢掉。(五)農(nóng)社、中小銀行與水利設(shè)施的對接問題作為相對獨(dú)立的經(jīng)營實(shí)體的大中型灌區(qū),按相關(guān)政策規(guī)定,是一個(gè)“以庫養(yǎng)庫”、“以水養(yǎng)水”,自收自支、獨(dú)立經(jīng)營的實(shí)體。大中型灌區(qū)如大中型水庫,大型抽水泵站等。如前所述,湖北沙洋境內(nèi)的大中型水利設(shè)施主要有3類,一是來自特大型水庫漳河水庫的三干渠灌區(qū),設(shè)計(jì)灌溉能力為140萬畝;二是中小型水庫,沙洋縣境內(nèi)共有7座中型水庫,29座小一型水庫,設(shè)計(jì)灌溉面積在數(shù)十萬畝;三是引漢灌溉工程,即從漢江引水的灌溉工程,其中僅大碑灣泵站的設(shè)計(jì)灌溉面積即達(dá)40萬畝。這些大中型水利設(shè)施均為人民公社時(shí)期修建的,按當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn),發(fā)生50年一遇的天災(zāi),沙洋縣境內(nèi)農(nóng)田也是可以旱澇保收的。且更重要的是,沙洋縣內(nèi)的各大灌溉設(shè)施之間是相互銜接的,大中型水利設(shè)施是互補(bǔ)的,中小型水庫是作為漳河這個(gè)特大型水庫的三干渠的補(bǔ)充,而農(nóng)田水利則與大中小型水利設(shè)施直接對接,其對接的基礎(chǔ)恰是村社組織,村社是一個(gè)有效的灌溉單元。取消農(nóng)業(yè)稅前,村社這個(gè)基礎(chǔ)的灌溉單元就越來越習(xí)慣于拖欠大中型水利設(shè)施的水費(fèi),且有越來越多的村社逐步脫離大中型灌區(qū),而建立獨(dú)立的小型水利。有兩個(gè)原因造成了這種脫離,一是水利設(shè)施逐步市場化,水價(jià)越來越高,且越是旱情嚴(yán)重,管水單位越是指望通過放水來獲取更大收益;二是上游越來越指望通過偷水等搭便車行為來用便宜水,而幾十年失修的水利設(shè)施的滲漏也越來越嚴(yán)重,下游實(shí)際得到的水量與付費(fèi)水量差異頗大,成本過高。取消農(nóng)業(yè)稅后,之前依靠村社組織向農(nóng)戶強(qiáng)制收取共同生產(chǎn)費(fèi),從而由村社組織出面與大中型水利設(shè)施對接的體制解體,村社組織退出共同生產(chǎn)事務(wù),農(nóng)田灌溉被指望由農(nóng)民自下而上地組成“農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)”來與大中型灌區(qū)對接。這當(dāng)然是不可能的。其結(jié)果就是,大中型灌區(qū)根本無法與單家獨(dú)戶農(nóng)戶對接,農(nóng)戶要水而不得,灌區(qū)有水放不出。農(nóng)民形象地稱之為“關(guān)起水來過天干”。一旦大中型水利設(shè)施與農(nóng)戶不能對接,農(nóng)戶就不得不通過微型水利來自救,而農(nóng)戶的自救行為又進(jìn)一步減少了對大中型水利設(shè)施的需求,和復(fù)雜化了農(nóng)戶對大中型水利需求的偏好,從而導(dǎo)致村社更難組織起農(nóng)戶來與大中型水利對接。國家為了糧食安全,必須保證大中型水利設(shè)施的基本運(yùn)轉(zhuǎn),正如大碑灣泵站管理處負(fù)責(zé)人說的一樣,誰也不敢下令將大碑灣泵站拆掉,因?yàn)檎l也不敢保證不會(huì)再出現(xiàn)大旱之年。但在一般年景,農(nóng)民通過打井、挖堰而替代了部分大碑灣泵站的灌溉需要。即使天旱得比較嚴(yán)重,因?yàn)檗r(nóng)戶無法組織起來籌資抽水,大碑灣泵站也無法抽水,因此,即使每年灌區(qū)內(nèi)有相當(dāng)面積農(nóng)田被旱死,那也只能旱死。若有大旱,農(nóng)民情緒激烈,又可能有大片稻谷旱死而成為政治性事件,則縣市政府會(huì)來強(qiáng)制泵站抽水,農(nóng)民的錢仍然收不上來,縣市政府因?yàn)槌榈氖恰罢嗡?而不得不通過挪用其他經(jīng)費(fèi)比如防汛費(fèi)來支付抽水泵站的電費(fèi)。市縣政府放“政治水”的大旱年景,其實(shí)也是灌區(qū)面積越來越小、有水放不出去的灌區(qū)急需借放水來收回運(yùn)營成本的年景。大中型水利設(shè)施就是等著這樣的大旱時(shí)期來放水以獲得營運(yùn)收入。在農(nóng)戶根本組織不起來的情況下,顯然只能由政府拿錢放“政治水”。而每放一次“政治水”,都會(huì)激化農(nóng)戶與大中型水利的矛盾,導(dǎo)致兩者關(guān)系的斷裂。近年來,因?yàn)閲艺J(rèn)識(shí)到大中型水利作為糧食安全基礎(chǔ)的重要性,和連續(xù)出現(xiàn)數(shù)次水庫垮壩的嚴(yán)重事件,而花費(fèi)越來越多錢維護(hù)大中型水利設(shè)施,比如大碑灣泵站最近數(shù)年先后獲得兩筆維護(hù)費(fèi)用,分別為1300萬元和9200萬元,都是巨大的數(shù)字。沙洋境內(nèi)的中型水庫的整險(xiǎn)費(fèi)一般為2000萬元,小一型水庫為300萬元。但其實(shí)大碑灣泵站已5年未抽水,大多數(shù)水庫也已成為養(yǎng)魚的水面,而無法灌溉了。國家巨額投資大中型水利,但大中型水利因?yàn)闊o法與農(nóng)戶對接,導(dǎo)致大中型水利設(shè)施長期無法使用,長期不使用,“用進(jìn)廢退”,水利設(shè)施很快又會(huì)毀損。更嚴(yán)重的是,因?yàn)榇笾行退O(shè)施不能灌溉,所以無法有營運(yùn)收入,指望依靠運(yùn)營收入來養(yǎng)活灌區(qū)管理人員和獲得日常經(jīng)營經(jīng)費(fèi)也就沒有可能。這樣,灌區(qū)只好長期放假,人員流失。以大碑灣泵站為例,全站有100多職工,每年事業(yè)經(jīng)費(fèi)才60萬元,10多年來,泵站已欠職工工資上千萬元。在泵站無法抽水的情況下,“以站養(yǎng)站,以水養(yǎng)水”成為一句空話。無人養(yǎng)護(hù)和管理的泵站,國家投巨額資金又有何用?顯然,大中型灌區(qū)的利益是,可以有比較大的灌溉面積,從而獲得比較多的灌溉收益,這些收益不僅可以養(yǎng)活職工,而且可以養(yǎng)護(hù)好設(shè)施。當(dāng)前大中型水利設(shè)施存在的問題有二,一是設(shè)施普遍老化,大都是30年甚至更早以前所建設(shè),二是大中型水利設(shè)施無法與農(nóng)戶對接,而鄉(xiāng)村組織又已從水利中脫身而去。大碑灣泵站灌區(qū)甚至已經(jīng)5年未與灌區(qū)所在4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)見過面,更不用說談事了。(六)每次1000公里小結(jié)一下以上所討論五方農(nóng)田水利的利益主體的情況如下。1.國家2.當(dāng)?shù)卣?.大型灌區(qū)4.村社區(qū)5.當(dāng)前農(nóng)田水利困境的成因有了以上五方利益主體行為邏輯的分析,我們再從不同利益主體的互動(dòng)中討論當(dāng)前農(nóng)田水利困境的成因,其中的核心是討論為什么當(dāng)前大中小型水利由互補(bǔ)變成替代乃至破壞,和為什么大中型水利無法與農(nóng)戶對接的原因。其中尤其要討論國家政策的失誤和縣鄉(xiāng)行政的角色。四、小微型水利的效率以沙洋縣境內(nèi)的水利設(shè)施的設(shè)計(jì)灌溉能力而言,早在人民公社后期,沙洋縣境內(nèi)就已經(jīng)建成了標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)高,灌溉能力相當(dāng)強(qiáng),甚至可以超過沙洋縣境內(nèi)一般年景灌溉需要1倍以上的灌溉能力。這一灌溉體系是以大中小型水利設(shè)施相互補(bǔ)充,且大中小水利設(shè)施可以與村社集體良好對接為基礎(chǔ)的?？梢哉f大集體時(shí)期持續(xù)數(shù)十年的農(nóng)田水利建設(shè),徹底地改變了沙洋縣的農(nóng)田灌溉條件,從而可以保證糧食的旱澇保收。同時(shí),因?yàn)榇笾行⌒退O(shè)施互補(bǔ)配套,及可以與村社集體對接,而使用水體制運(yùn)作高效,農(nóng)田灌溉成本很低。一個(gè)低風(fēng)險(xiǎn)、低成本、可持續(xù)和高效益的灌溉體系已經(jīng)建成。但當(dāng)前的沙洋縣境內(nèi)灌溉體系則出現(xiàn)了巨大問題,擇要有以下3點(diǎn)。大型灌溉泵站電機(jī)老化。灌區(qū)渠系毀損嚴(yán)重,滲漏嚴(yán)重。河堰淤積嚴(yán)重等等。以前沙洋縣境內(nèi)建成的大量中小型水庫是所謂“結(jié)瓜工程”的一部分,即是從特大型水庫漳河水庫放水過來,以在干旱時(shí)作為機(jī)動(dòng)灌溉,是謂“順藤結(jié)瓜”?，F(xiàn)在大中小型水利設(shè)施不僅是相互脫鉤,而且是相互競爭、相互替代和相互破壞。隨著中小型水利設(shè)施逐步與漳河水庫脫鉤,漳河水庫灌區(qū)面積越來越小。而農(nóng)民自建的微型水利設(shè)施又逐步與中小型水利設(shè)施脫鉤,中小型水利設(shè)施的灌區(qū)也快速縮小,甚至也已經(jīng)死掉。小微型水利本來只能作為農(nóng)田水利的補(bǔ)充,現(xiàn)在已與大中型水利設(shè)施脫鉤的小微型水利當(dāng)然無法為農(nóng)戶提供有保障的灌溉能力。且小微型水利的成本很高。作為大中型水利設(shè)施替代者和破壞者的小微型水利越發(fā)展,大中型水利就越是無法發(fā)揮作用。反過來也是。如前已述,在中國式的“家庭承包,雙層經(jīng)營”體制下面,中國絕大多數(shù)土地承包使用權(quán)是以村民組為單位進(jìn)行分配的,村民組內(nèi)的所有人都有權(quán)參與土地承包權(quán)的分配。在人均耕地很少,且承包地往往分散在多處的情況下,村民組是最小的有效灌溉單元。取消農(nóng)業(yè)稅以后,村民組長被取消,及村社集體不再能向農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費(fèi),村民組這個(gè)最小灌溉單元解體,農(nóng)戶成為基本灌溉單元。一旦農(nóng)戶成為基本灌溉單元,在戶均不過10畝的如此之小的土地上,農(nóng)戶無法與任何超過農(nóng)戶的水利設(shè)施對接,不只是大中型水利設(shè)施無法使用,而且小型水利設(shè)施也不再可以使用。農(nóng)戶最為有效的用水單位是打井和挖堰,且打井和挖堰還是以當(dāng)代出現(xiàn)的新技術(shù):潛水泵和塑膠管的普及為前提的。潛水泵和可以長達(dá)數(shù)千米的塑膠軟管,可以將井水或堰塘的水抽到相隔很遠(yuǎn)的地方,從而可以在有水源時(shí),農(nóng)戶多出勞力單家獨(dú)戶抽水灌自己的各個(gè)小塊田地。小微型水利存在的問題是其成本高,不可持續(xù)及不能抗大旱。所有農(nóng)民都懂得打井灌溉水稻是不可持續(xù)的,因?yàn)榈叵滤怯邢薜?是難以補(bǔ)充的,且一戶打了50m的井,以前打的40m井就無水可抽,而另有人打60m的井,50m的井也無水可抽。井越打越深,灌溉成本越來越高,風(fēng)險(xiǎn)也就越來越大。不僅農(nóng)民知道打井灌溉不可持續(xù),而且縣鄉(xiāng)干部也都知道不可持續(xù)。當(dāng)?shù)卣€專門下文禁止打井。問題是,在農(nóng)戶無法與大中型水利設(shè)施對接的情況下,不允許農(nóng)民打井,總不能讓農(nóng)民不種稻谷。地方政府因此只能對農(nóng)民打井睜一眼閉一只眼,聽之任之。當(dāng)前農(nóng)田水利存在的嚴(yán)重問題是,成本高,風(fēng)險(xiǎn)高,農(nóng)戶費(fèi)時(shí)費(fèi)勞甚多。如果說大中型水利能被使用,則農(nóng)田灌溉成本應(yīng)在20～30元/畝,現(xiàn)在農(nóng)戶灌溉成本則普遍在100元/畝以上,且以前灌溉費(fèi)勞甚少,現(xiàn)在灌溉季節(jié),農(nóng)戶幾乎天天都在抽水。因?yàn)樾∥⑿退荒芸勾蠛?每到灌溉季節(jié),農(nóng)村各種矛盾集中爆發(fā),水稻因旱減產(chǎn)甚至絕收的情況也變得常見。農(nóng)戶不能使用大中型水利而修建小微型水利的投資巨大。曾有報(bào)道將農(nóng)戶投資小微型水利作為取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)熱情高漲的表現(xiàn),而不知其背后的辛酸,及有人將農(nóng)民對小微型水利作為資產(chǎn)投資計(jì)算,而不知這種資產(chǎn)是進(jìn)一步破壞了而不是增加了農(nóng)田水利的灌溉能力。進(jìn)一步清理,則造成取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)田水利困境的原因主要有以下幾點(diǎn)。首先是村社灌溉單元的解體,而其核心又是一直作為“雙層經(jīng)營”中的一層的村社集體的職能被取消。當(dāng)前的政策忽視了農(nóng)戶作為一個(gè)獨(dú)立經(jīng)營者過于弱小和分散的現(xiàn)實(shí),從而導(dǎo)致不一定符合農(nóng)村實(shí)際的政策的出臺(tái)(如土地政策中的“長久不變”,取消村民組長,取消村社向農(nóng)戶收費(fèi)的權(quán)利等等)。其次是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后,地方政府與農(nóng)戶利益的脫節(jié)。取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)民失去了與地方政府討價(jià)還價(jià)的能力,地方政府也越來越將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村看作麻煩與負(fù)擔(dān)。地方政府說他們的作用是“協(xié)調(diào)、服務(wù)和指導(dǎo)”,而不是直接插手農(nóng)民的生產(chǎn)事務(wù),正如荊門市水利局負(fù)責(zé)人所說:“在這種玫瑰色陷阱中,地方政府推卸了他們在灌溉上的責(zé)任”。農(nóng)戶灌溉成本高低,是否方便,是否費(fèi)時(shí)費(fèi)勞,只要不找政府,政府也就不會(huì)去管。第三,一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的旱災(zāi),農(nóng)民強(qiáng)烈要求地方政府介入農(nóng)田灌溉,地方政府也只能是應(yīng)急式反應(yīng),即挪點(diǎn)錢出來讓大中型水利設(shè)施抽水放水抗旱,但在農(nóng)戶與大中型水利對接機(jī)制并未建立起來的情況下,這種應(yīng)急也就成為了一次性的事情。為了減少農(nóng)戶因旱來找政府,政府鼓勵(lì)農(nóng)民打井挖堰。正如一個(gè)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)人所說:“打一口井就減少一個(gè)可能上訪的農(nóng)戶,挖一口萬方大堰就減少一方可能上訪的農(nóng)戶”。至于農(nóng)戶打井挖堰會(huì)對大中型水利造成什么惡果,及其灌溉成本多高,風(fēng)險(xiǎn)多大,地方政府就顧不得了。有些地方的打井甚至就是政府出資打井的,一方面有人畜飲水工程可以打井用于人畜飲水,而這樣的井往往比較深,出水量大,正好用于灌溉。一方面,有些地區(qū)農(nóng)戶持續(xù)上訪,政府打一口井,安撫一方,平息一方矛盾。這種做法無異于飲鴆止渴。第四,中央政府高度重視糧食安全,及相應(yīng)地高度重視農(nóng)田灌溉體系的建設(shè)。中央政府減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),給農(nóng)民以各種直補(bǔ),但中央政府并不信任地方政府和村社組織。中央政府因此傾向于直接投資大中型水利設(shè)施,和給農(nóng)戶以直接的水利補(bǔ)貼,而不愿意給地方政府和村社組織以水利資金。中央政府及地方各級(jí)政府給農(nóng)民的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金,基本上都是補(bǔ)貼到戶了。而補(bǔ)貼到戶的資金越多,以戶為灌溉單位的小微型水利就越是分割和破壞了大中型水利。中央投巨資維護(hù)的大中型水利設(shè)施也就仍然不能發(fā)揮作用。第五,大中型水利設(shè)施的市場化改革,使大中型水利設(shè)施本身也站在了與農(nóng)民利益相對立的位置,比如,大中型水利設(shè)施希望通過提供灌溉用水來獲得收入,以養(yǎng)活人員和養(yǎng)護(hù)設(shè)施。農(nóng)民心中不滿,認(rèn)為水庫是在大集體時(shí)代由自己修的,現(xiàn)在變成少數(shù)人賺錢的工具。而國家對大中型水利設(shè)施的巨額投資,也變成了大中型水利設(shè)施用以向農(nóng)民賺錢的工具。越是干旱,大中型灌溉越是指望可以從農(nóng)民那里收取更多灌溉費(fèi)用,因此越是要卡農(nóng)民的脖子。農(nóng)民也因此越是要打“嘔氣”井,挖“嘔氣”堰,加速脫離大中型水利體系。而有些水利設(shè)施為了養(yǎng)活人員,而在農(nóng)田灌溉以外經(jīng)營,典型是將水庫承包養(yǎng)魚,而養(yǎng)魚與灌溉本身是一對矛盾。尤其是大量的小型水庫普遍被承包出去養(yǎng)魚,以致喪失了灌溉功能。大中型水庫本來是具有極強(qiáng)公共性和公益性的事業(yè),這些設(shè)施的建設(shè)和維護(hù),都來自國家和大集體時(shí)期的農(nóng)民投勞,以及取消農(nóng)業(yè)稅前農(nóng)民出的“兩工”,其公共性和公益性的一面,要求大中型水利設(shè)施不能按市場價(jià)來向農(nóng)民提供灌溉用水,而應(yīng)十分廉價(jià)但又不至于讓農(nóng)民浪費(fèi)性灌溉為限。荊門市在取消農(nóng)業(yè)稅后,曾提出“兩部制水價(jià)”的設(shè)想,即一方面,灌區(qū)所有農(nóng)田都收取每畝5元的基本水費(fèi),另一方面降低方量水費(fèi)的價(jià)錢,將每方由5分降低到3分,這樣可以平衡大型灌區(qū)上下游的利益關(guān)系。而其根本則在于降低用水的價(jià)格,從而可以將更多農(nóng)民用利益納入到大中型灌區(qū)的水利體系中來?？上?shí)踐中并不成功?？偨Y(jié)以上取消農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)田水利陷于困境的邏輯,大致如下。1.取消農(nóng)業(yè)稅前,國家向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅,鄉(xiāng)村向農(nóng)民收取三提五統(tǒng)和各種集資款,村社集體向農(nóng)民收取用于共同生產(chǎn)的“共同生產(chǎn)費(fèi)”。2.國家向農(nóng)民收取稅費(fèi),地方政府能否完成稅費(fèi)任務(wù),事關(guān)地方政府的財(cái)政狀況。能否按時(shí)足額向農(nóng)民收取稅費(fèi)是地方政府能否維持運(yùn)轉(zhuǎn)的基本前提,因此收取稅費(fèi)是地方政府的首要關(guān)切,是鄉(xiāng)村干部必須完成的硬任務(wù)。3.地方政府要完成收取稅費(fèi)的任務(wù),就要與一家一戶農(nóng)戶打交道,農(nóng)民正好借此要求鄉(xiāng)村解決農(nóng)田灌溉問題,最常見的說法是“因旱減產(chǎn)絕收,所以不交稅費(fèi)”。地方政府有義務(wù)和責(zé)任為農(nóng)民提供基本的灌溉保障。4.村社組織借向農(nóng)民收取稅費(fèi)而搭車收取“共同生產(chǎn)費(fèi)”。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅具有強(qiáng)制性,而使共同生產(chǎn)費(fèi)實(shí)際上也有一定強(qiáng)制性,就是說,拒絕交共同生產(chǎn)費(fèi)的農(nóng)戶將作為債務(wù)記錄在村組往來賬上。因?yàn)橛泄餐a(chǎn)費(fèi),地方政府就可以統(tǒng)籌大中型水利設(shè)施與村社集體組織下的農(nóng)戶的農(nóng)田對接,從而基本上解決灌溉問題。5.到20世紀(jì)90年代后期,農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重,種田比較效益進(jìn)一步下降,農(nóng)民缺少種田積極性,且干群關(guān)系越趨緊張。農(nóng)民拖欠稅費(fèi)越來越普遍,地方政府為了完成收取稅費(fèi)任務(wù),而鼓勵(lì)鄉(xiāng)村借貸上繳,鄉(xiāng)村債務(wù)迅速擴(kuò)大,農(nóng)村形勢進(jìn)一步惡化。這個(gè)過程中,農(nóng)田灌溉體系因?yàn)榇迳缂w越來越不能按時(shí)支付大中型水利設(shè)施的抽水費(fèi),而破壞了供需雙方的基本信任。大中型水利越來越要求村社組織先出錢再放水,村社組織向農(nóng)民收錢困難,對大中型水利設(shè)施的水費(fèi)只能是能拖就拖。有些地區(qū)的大中型水利設(shè)施因?yàn)榇迳缂w拖欠水費(fèi)太多,而無法運(yùn)作,大中型水利設(shè)施的灌區(qū)面積開始萎縮。6.到2002年,因?yàn)檗r(nóng)村形勢過于嚴(yán)峻,中央開始推行農(nóng)村稅費(fèi)改革直至2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅,其間,中央對農(nóng)村形成的各種債務(wù)關(guān)系采取了“凍結(jié)”的措施,對農(nóng)戶欠村社集體和欠國家的各種稅費(fèi),一律停止“清欠”,這造成了實(shí)際上的農(nóng)民所欠稅費(fèi)的一筆勾銷,這對于那些按時(shí)完成各項(xiàng)稅費(fèi)任務(wù)從而不欠集體和國家任何債務(wù)的農(nóng)民,是一次巨大打擊,這種不分緣由地禁止“清欠”,搞亂了農(nóng)民基本的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,從此使任何自上而下的收費(fèi)不再可能:農(nóng)民人人都計(jì)劃搭這次便車。7.國家也不再向農(nóng)民收取任何稅費(fèi),且自2004年開始,每年增加對農(nóng)民的各項(xiàng)直補(bǔ),到2009年,中央給農(nóng)民的直補(bǔ)款畝平達(dá)到150元左右。同時(shí),因?yàn)槿∠r(nóng)業(yè)稅前,地方政府和村社組織在造成嚴(yán)重干群關(guān)系和三農(nóng)困境方面的負(fù)面形象,中央不再信任地方政府和村社組織,中央采取的惠農(nóng)政策大多是直面農(nóng)民,而繞過鄉(xiāng)村。并且國家采取了削弱鄉(xiāng)村組織的改革措施,比如取消了鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收費(fèi)的各種權(quán)利,限制鄉(xiāng)村組織調(diào)整農(nóng)民的土地利益,減少村干部,取消村民組,合村并組,撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等等。8.地方政府不再向農(nóng)民收取稅費(fèi),其財(cái)政狀況也與農(nóng)民不再有關(guān)系。地方政府正好不再去管農(nóng)田灌溉,不再愿在組織農(nóng)戶與大中水利的對接上發(fā)揮作用。如果出現(xiàn)嚴(yán)重旱災(zāi),農(nóng)民因此而群體上訪,地方政府傾向作為應(yīng)急事務(wù),采取無法制度化的臨時(shí)措施來安撫上訪農(nóng)民。9.取消農(nóng)業(yè)稅后,村社集體不再有能力收取共同生產(chǎn)費(fèi),村社集體作為一個(gè)灌溉單元迅速解體。村社灌溉單元的解體,使得大中型水利設(shè)施無法找到對接的對象,因?yàn)檗r(nóng)戶作為市場主體顯然太小,不能成為一個(gè)有效率的最小灌溉單元。10.水利部門在2003年推行水利設(shè)施市場化改革,進(jìn)一步加速了超農(nóng)戶水利設(shè)施與個(gè)體小農(nóng)之間的利益競爭關(guān)系,面對水利設(shè)施卡農(nóng)民脖子的現(xiàn)象,農(nóng)戶加速通過修挖小微型水利來退出市場化的灌區(qū),農(nóng)民稱這種情況下的打井是打“嘔氣井”,可謂生動(dòng)形象。11.水利部門在推動(dòng)農(nóng)村水利設(shè)施市場化改革的同時(shí),試圖通過組織農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)來再造農(nóng)村基本的灌溉單元。但農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)因?yàn)槿鄙購?qiáng)制性而先天不足,從全國情況來看,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)和“一事一議”制度,成功的例子極少。12.與大中型水利設(shè)施脫節(jié)的農(nóng)戶小微型水利快速發(fā)展,農(nóng)民掀起了投資水利的高潮,但這種投資進(jìn)一步使農(nóng)民對大中型水利的需求多樣化,從而使農(nóng)民集體組織起來與大中水利對接更為困難。13.農(nóng)民投資小微型水利不能解決農(nóng)田灌溉問題,農(nóng)業(yè)成災(zāi)面積迅速上升,取消農(nóng)業(yè)稅后,農(nóng)民的灌溉困境引起中央注意。中央下決心向大中型水利投資以彌補(bǔ)積年的水利欠賬,同時(shí)拿出部分資金作為小型水利的“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”費(fèi)用。地方政府也拿出資金用于農(nóng)民修建水利的以獎(jiǎng)代補(bǔ)。14.農(nóng)民小微型水利困境,使得干旱季節(jié),農(nóng)民群體到地方政府上訪,要求地方政府解決抗旱問題,地方政府挪用資金用于應(yīng)急。地方政府為了減少麻煩,而默許乃至鼓勵(lì)農(nóng)民采取短期行為,如打井、挖堰,因?yàn)榇蛞豢诰头乐沽艘粦艮r(nóng)民上訪,挖一口堰就保了一方的平安。地方政府的默許和鼓勵(lì),進(jìn)一步使脫離乃至破壞大中型水利的小微型水利不可控地發(fā)展。15.最后的結(jié)果就是,國家出了巨資;大中型水利灌區(qū)的有效灌溉面積迅速縮小,生存越來越艱難;農(nóng)戶的水利基礎(chǔ)條件越來越差,糧食生產(chǎn)越來越難;糧食安全得不到保障;村社集體進(jìn)一步瓦解;地方政府雖然暫時(shí)減少了麻煩,但不久就會(huì)發(fā)現(xiàn)農(nóng)村的基本秩序再難維持。這真是一個(gè)多方皆輸?shù)母窬帧＿@種格局顯然是不可能存在下去的。從以上討論中,我們可以看到,農(nóng)田水利的關(guān)節(jié)點(diǎn)其實(shí)有三,一是村社作為基本的灌溉單元具有合理性。村社這個(gè)基本的灌溉單元需要重建。水利部門試圖以自下而上的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)來代替村社組織曾經(jīng)發(fā)揮的作用,是誤判了當(dāng)前中國農(nóng)村的實(shí)際情況;二是大中型水利設(shè)施的基本建設(shè)要加強(qiáng)。離開了國家的投人,大中型水利設(shè)施的建設(shè)就沒有可能;三是必須將大中型水利設(shè)施與村社這個(gè)基本的灌溉單元對接起來。五、“水利補(bǔ)貼”能否作為“農(nóng)田灌溉”的“水工藥”?從目標(biāo)上講,我們是要建立一個(gè)低風(fēng)險(xiǎn)、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田灌溉體系,這個(gè)體系要在尊重既有水利體系的情況下,充分考慮實(shí)際情況的變化,尤其是相關(guān)水利技術(shù)進(jìn)步和相關(guān)基層組織分化的狀況,進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、戰(zhàn)略決策。我們可以從兩個(gè)層面來討論解決當(dāng)前農(nóng)田水利困境的辦法。一是建設(shè)良好的大中型水利設(shè)施;二是建立基本的超出農(nóng)戶的有效率的基本灌溉單元。只有在這兩個(gè)基礎(chǔ)上,才可能建立一個(gè)大中小型水利設(shè)施相互銜接與互補(bǔ),及大中小型水利設(shè)施可以與農(nóng)戶良好對接的低風(fēng)險(xiǎn)、低成本、可持續(xù)和高效益的農(nóng)田水利體系。因此,我們的問題就變得簡單,即當(dāng)前中國農(nóng)田水利可以從兩個(gè)方面著手,一是建設(shè)和維護(hù)有效率的大中型水利,大中型水利可以將灌溉用水放到村社;二是重建村社這個(gè)基礎(chǔ)的灌溉單元。具體來講,我們可以考慮以下一些具體的解決當(dāng)前農(nóng)田水利困境的辦法。1.以國家投入為主,在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上,以大集體時(shí)期的大中型水利設(shè)施為基礎(chǔ),重建一個(gè)有效率的灌溉體系,這個(gè)灌溉體系可以保證有保障的灌溉用水到達(dá)村社,即干支斗農(nóng)渠要修建到村社農(nóng)田的閘口。2.國家不僅應(yīng)該將水利設(shè)施修建到村社閘口,而且必須將村社建設(shè)成為一個(gè)有效率的灌溉單元,這需要在體制、機(jī)制方面做文章。其中之一是可以仿照“糧補(bǔ)”進(jìn)行“水利補(bǔ)貼”。“水利補(bǔ)貼”并不補(bǔ)到農(nóng)戶,而是按田畝補(bǔ)到村社集體,比如每畝補(bǔ)30元。相對目前每畝150元的糧補(bǔ)來講,“水利補(bǔ)貼”不是大數(shù),國家應(yīng)該是補(bǔ)得起的。3.為了調(diào)動(dòng)村社用水管水積極性,可以規(guī)定,凡是村社集體灌溉,每年從大中型水利設(shè)施灌溉用水超過300方/畝,按市場價(jià)收取水費(fèi),低于300方/畝給予一定節(jié)約用水獎(jiǎng)勵(lì)。4.為了調(diào)動(dòng)農(nóng)戶用水管水積極性,可以規(guī)定,農(nóng)田灌溉要收取一定費(fèi)用,但這個(gè)費(fèi)用很低,比如每畝10～20元,這個(gè)費(fèi)用比農(nóng)戶用小微型水利的成本要低得多,以至于小微型水利不可能脫離大中型水利而有效率地運(yùn)作。5.從農(nóng)戶收取的費(fèi)用和從大中型水利設(shè)施獲得的節(jié)約用水獎(jiǎng),均用于村社集體的水利專項(xiàng)基金,這個(gè)專項(xiàng)基金的用途有二,一是發(fā)放管水員工資。管水員工資可以與其管水效果掛鉤。管水員工資可以定得比較高,從而能有效調(diào)動(dòng)管水員的積極性,