刑法訴訟關于稅收立法聽證制度的研究

PAGEPAGE5薩發(fā)生反對薩芬撒反對薩芬薩范德薩范德薩反對薩芬撒旦飛薩芬撒旦撒大幅度薩芬撒關于稅收立法聽證制度的研究關于稅收立法聽證制度的研究

作者

浙江財經(jīng)學院法學院唐勇

內容提要：由司法聽證演變而來的立法聽證制度服務于立法的法治化、民主化和科學化。稅收作為政府存在和運作的財政來源，直接關系到每個社會成員的經(jīng)濟利益，因此稅法的制定迫切需要一種體現(xiàn)民主參與和科學決策的程序性制度。立法聽證制度引入稅收立法是民主法治建設的必然走向。稅收立法聽證制度在操作程序上亦有其獨特之處。

關鍵詞：稅法立法立法聽證制度

立法聽證制度，是指立法機關在制定規(guī)范性文件的過程中，組織相關部門、專家學者和其他有直接利害關系的當事人等通過一定方式（常見為聽證會）陳述意見，為立法機關審議法律法規(guī)提供依據(jù)的一種立法制度。該制度服務于立法的法治化、民主化和科學化，因而日益為學者和立法當局所重視?！皩駚碚f，政府服務的直接成本是稅收，課稅的方式會明顯地影響他對擴大或縮小這類服務的態(tài)度。”[1]由此可見，稅收是公民與國家之間最直接最根本的經(jīng)濟關系。進而言之，稅收是市民社會和政治國家之間的臍帶，經(jīng)典作家了揭示稅收是國家存在的物質基礎，“稅是喂養(yǎng)政府的娘奶?！盵2]筆者認為，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和市民社會的生成，稅收的合法性、民主性及科學性問題將越來越多地為人們所關注，立法聽證制度在稅收立法領域的采用將是社會發(fā)展的必然。

一、立法聽證制度的源流與本質

立法聽證制度是借鑒和移植司法聽證制度而形成的一項程序性制度，肇端于英國?！白匀徽x”(naturaljustice)原則要求裁判者聽取雙方的陳述?！妒ソ?jīng)》中“既聽取隆著者也聽取卑微者”的箴言，在司法上落實為“任何人的辯護必須被公平地聽取”(aman'sdefencemustalwaysbefairlyheard)原則。這是法官據(jù)以控制公共行為（publicbehavior）的程序手段之一，也被認為是現(xiàn)代聽證制度的直接的法理基礎。[3]在美國，與“自然正義”相對應的術語是“正當法律程序”（dueprocessoflaw），體現(xiàn)為“實體性正當程序”（substantivedueprocess）和“程序性正當程序”（proceduraldueprocess）兩部分。前者具體銘刻于聯(lián)邦憲法第14條修正案，即“無論何州不得不經(jīng)正當法律程序而剝奪任何人之生命、自由或財產(chǎn)”；而后者運用得更為靈活，從司法的“兩造對抗”逐步擴大到行政和立法領域。經(jīng)過50年的發(fā)展，美國的立法聽證制度日益完善，堪稱世界上立法聽證制度最完備的國家。隨后，歐洲大陸以及亞洲的日本等主要發(fā)達資本主義國家也相繼建立了自己的立法聽證體系。

在我國，聽證制度起步較晚，但發(fā)展迅速，大致分為兩個階段。第一階段，1996年至1999年，其標志是1996年10月施行的《中華人民共和國行政處罰法》第一次在我國的法律中確立了聽證制度；1998年5月施行的《中華人民共和國價格法》掀起價格聽證熱潮，聽證一詞正式為國人所接受。第二階段，1999年至今，其標志是1999年9月廣東省人大環(huán)境資源委員會就《工程招標投標管理條例（修訂草案）》的審議舉行我國第一次立法聽證；2000年7月施行的《中華人民共和國立法法》明確規(guī)定，“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構應當聽取各方面的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式?！保ǖ?4條）和“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關，組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（第58條）隨后，立法聽證在地方性法規(guī)的制定過程中得到了更多的采用，有些地區(qū)制定了立法聽證實施辦法，豐富了實踐性。

立法聽證的核心就是給予所制定的法律法規(guī)有直接利害關系的當事人一個陳述意見表達觀點的機會，它的本質是一種程序法，是保證立法活動順利進行的程序法，是對實體法的必要補充。現(xiàn)代政治哲學和法哲學對政府[4]權力合法性的質疑，推動了權力控制的實踐，即用行政法等實體法的形式，讓公權力在既定的軌道上運行?！皩嶓w法的控權效果是與其縝密程度成正比的?！盵5]然而政府在面對復雜多變的社會生活時，要求權力行使的靈活性，即允許權力在一定范圍內有自由裁量的空間，由此實體法對權力的控制產(chǎn)生了困境。因為實體法對權力運作范圍的合理推定不是自足的，于是程序法開始被人們所重視，以此為契機，聽證制度從司法領域擴展到立法領域，從事后補救走向事先預防。聽證制度給利害關系人和政府一個博弈的平臺，在“討價還價”（bargain）的公平對抗中，來求證權力運作的界限。

二、立法聽證制度引入稅收立法的必要性共和國消費稅暫行條例》制定有關征稅范圍和稅率的部委規(guī)章。（2）主持人，由立法機關指定，并且沒有利害關系，一般可以由國家稅務總局的國家工作人員擔任，也可以由民間團體組織或學術機構的代表擔任，如稅法學會的理事等，立法機關予以協(xié)助和監(jiān)督。但立法起草小組的成員不能成為主持人。（3）聽證員，由立法機關指定，協(xié)助主持人組織控制聽證運行，一般可以由國家稅務總局和財政部從事法律事務的國家工作人員擔任，也可以由民間協(xié)會或大學相關領域的資深人士擔任，如從事涉稅業(yè)務的律師、會計師、教師等。（4）書記員。（5）當事人及其代理人，即與所立之法有直接利害關系并經(jīng)組織機關同意參與聽證的人，消費稅的納稅義務人是生產(chǎn)、委托加工和進口應稅消費品的單位和個人，又進一步轉嫁到消費品使用者身上，所以參加聽證的當事人應包括石油化工的生產(chǎn)企業(yè)，原油或成品油的進出口企業(yè)，交通運輸企業(yè)以及私家車主代表等等。（6）其他參加人，亞太經(jīng)合組織國家在對于“環(huán)保型”稅制的初步研究中，汽車和燃油征稅越來越多地考慮到環(huán)保因素，將生態(tài)稅思想貫徹到對能源產(chǎn)品的征收中，成為我國消費稅改革的理念。[10]因為含鉛汽油、無鉛汽油和柴油對環(huán)境污染存在差別，所以可以用差別稅率來引導燃油消費。三種燃油之間的稅率的相對關系的數(shù)據(jù)分析是一個純技術課題，這就要求環(huán)境保護機構從事燃油污染的工作人員參加聽證。此外，從事消費稅研究的專家學者也應當參加聽證，從各國實踐中總結出適合中國國情的稅收制度。其他參加人是一個兜底的范圍，立法機關根據(jù)實際需要，可以靈活采納，其目的主要是保證稅收立法的科學性。立法起草小組成員在地方立法實踐中往往是聽證的主持人，筆者認為，立法起草人員與當事人一樣是立法聽證的參加人，可以圍繞起草的法案進行質證和辯論。

（三）、稅收立法聽證的程序

立法聽證制度是程序性的規(guī)則，所蘊涵的價值，所實現(xiàn)的目標都要通過程序來實現(xiàn)，否則該制度將形同虛設，并造成政府資源的浪費。一般將立法聽證程序分為三個基本步驟：準備程序，進行程序和筆錄使用問題。[11]筆者仍以汽油柴油的消費稅立法為例，進行具體分析。

第一，立法聽證會的準備。國家稅務總局和財政部在確定召開聽證會后，發(fā)布公告和規(guī)范性法律文件的征求意見稿，擬定聽證會的議題、時間、地點和相關權利義務，在規(guī)定期限內接受社會公眾的申請。書面通知可以在部委定期的公報和政府網(wǎng)站上發(fā)布，可以向主要科研機構如社會科學院財政與貿易經(jīng)濟研究所、天則經(jīng)濟研究所和高校發(fā)出邀請函。鑒于稅收立法多以中央立法為主，各地參加者直接現(xiàn)場參加未必現(xiàn)實，那么可以開辟網(wǎng)頁吸收意見，發(fā)表意見者必須留下真實姓名，對自己的言行負責，遵守基本的說理規(guī)范，其意見才被立法機關采納。

第二，立法聽證會召開。由書記員宣讀立法聽證會的紀律，由主持人宣布主持人、聽證員、書記員、當事人的名單以及工作單位和職務，介紹其他參加人，并詢問回避事宜。立法機關介紹草案的內容，提出議題，并就有關問題接受參加人的詢問。當事人和其他參加人圍繞立法聽證的議題發(fā)表意見。燃油的生產(chǎn)、進口企業(yè)以及交通運輸企業(yè)可以提供合理的模型，說明稅收問題對其行業(yè)的影響。環(huán)境保護機構可以提供統(tǒng)計分析的數(shù)據(jù)，說明三種燃油的污染問題。科研機構合高校的學者可以提供國外的或歷史上的理論成果及個案材料，幫助確定博弈的均衡點。聽證參加人在主持人的引導下相互辯論。立法機關作最后發(fā)言。聽證筆錄經(jīng)由各方參加人核對簽字，并收集各方提供的書面材料合證據(jù)。這一階段，是立法聽證的主要階段，而立法聽證的思想源于司法，司法程序當然可以予以借鑒?！皩徟行吐犠C”將是稅法立法聽證的發(fā)展方向，在這個模式下，主持人和聽證員完全獨立于國家稅務總局和財政部，可以是民間學術機構的公共知識分子，而包括立法起草小組成員在內的其他參加主體根據(jù)其代表的利益不同形成質證和辯論的雙方。

第三，聽證報告的公布。聽證會結束后，主持人根據(jù)聽證筆錄，綜合各方意見，作出聽證報告，并將爭議焦點和采信理由一并呈報國家稅務總局和財政部。立法機關應當在一定期限內，向轄區(qū)公開；新聞媒體可以進行相關報道，或者舉行新聞發(fā)布會，接受社會監(jiān)督。

稅收是公民與國家最重要的經(jīng)濟關系，“國家存在的經(jīng)濟體現(xiàn)就是捐稅，共和國以收稅人的姿態(tài)表明了自己的存在?！盵12]稅法是調整稅收關系的規(guī)范性文件，稅收無償性、強制性和固定性的特點要求稅收立法實行法治化、民主化和科學化。稅收立法采納聽證制度有其必要性和必然性。在深化稅制改革，推進稅收立法之際，分析立法聽證制度的實踐價值，將其引入稅收立法，也是制定“中華人民共和國稅收基本法”的一個議題。

注釋

[1][美]詹姆斯·M·布坎南：《民主財政論》，穆懷朋譯，商務印書館1993年版，第14頁

[2]《馬克思恩格斯全集》第7卷，人民出版社1982年版，第94頁

[3]參見汪全勝著：《立法聽證研究》，北京大學出版社2003年版，第8頁

[4]本文所使用的“政府”是經(jīng)濟學意義上的范疇，而不僅僅包括行政機關，泛指國家權力的存在形式[5]黃鳳蘭、甫玉龍：《論立法聽證的必要性》，載《求索》2003年第2期

[6]參見前引[3]汪全勝書，第13頁下

[7]周旺生主編：《立法學》，法律出版社2000年版，第124頁

[8][美]卡爾·科恩：《論民主