住房問題的成因及解決途徑

住房問題的成因及解決途徑

住房是人類生活的基本需求之一。在現(xiàn)代社會,住房問題不但在諸多方面影響著個(gè)人的生活,而且會對社會政治經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。大致而言,滿足住房需求的方式有三種:一是自助式,二是靠市場機(jī)制來調(diào)節(jié),三是由國家進(jìn)行干預(yù)?？梢哉f,沒有一個(gè)現(xiàn)代國家的政府讓其所有的公民僅僅依靠“自助”或市場機(jī)制的方式來解決住房問題。所有發(fā)達(dá)國家的政府為了解決或減緩住房問題,都先后動用了政治、法律、經(jīng)濟(jì)等力量或資源,對住房的生產(chǎn)、供給和消費(fèi)實(shí)行干預(yù),因而形成了所謂的住房政策。住房政策問題專家鄧尼遜和溫格遜曾經(jīng)下過這樣一個(gè)定義:“住房政策是指任何持續(xù)的行動過程,旨在對住房狀況發(fā)生影響。”(Donnison&Ungerson,1982:13)從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)歷來看,影響住房政策的因素有很多,包括國際環(huán)境、國內(nèi)政治體制和意識形態(tài)、社會文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口和社會結(jié)構(gòu)、勞工市場狀況等。在住房政策和實(shí)踐的探索過程中,發(fā)達(dá)國家所積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),值得我們好好地進(jìn)行總結(jié)與反思。一、解決經(jīng)濟(jì)病發(fā)達(dá)國家住房政策的形成,是一個(gè)歷史過程。各個(gè)國家的政府對于住房實(shí)行干預(yù)的初衷不盡相同,有的是為了農(nóng)業(yè)改良與援助貧困地區(qū)的需要(如意大利和愛爾蘭),有的是要解決經(jīng)濟(jì)蕭條和建筑業(yè)的失業(yè)問題(如瑞典),有的是為了重建遭受戰(zhàn)爭重創(chuàng)的經(jīng)濟(jì)和防御共產(chǎn)主義(如前西德),還有的是針對住房短缺的問題加大住房供應(yīng)量(如法國)。當(dāng)然,其動機(jī)也可能是多元甚至是相互矛盾的(Donnison&Ungerson,1982)。我們首先以英國、荷蘭、美國為例,來說明住房政策在發(fā)達(dá)國家形成的歷史過程。兩次一個(gè)機(jī)制英國作為世界上第一個(gè)經(jīng)歷工業(yè)化的國家,其住房政策的演變很具有代表意義。英國政府對住房問題的干預(yù),可以上溯至19世紀(jì),那正是工業(yè)化、城市化快速發(fā)展的階段。當(dāng)時(shí),英國最發(fā)達(dá)的工業(yè)城市,也同時(shí)有著最悲慘的貧苦勞工聚集區(qū)。擁擠而惡劣的住房和衛(wèi)生條件,使得傷寒、霍亂等流行病日趨嚴(yán)重。從19世紀(jì)40年代至20世紀(jì)初,英國政府通過了一系列有關(guān)公共衛(wèi)生、工人階級住房的法律法規(guī),試圖改善勞工的生活狀況。19世紀(jì)80年代以后,人們開始從衛(wèi)生和健康的角度逐漸轉(zhuǎn)向從經(jīng)濟(jì)的角度認(rèn)識住房問題。一方面,由于城市人口高度集中,對住房的需求隨之劇增。而另一方面,伴隨著工業(yè)化、市場化,出現(xiàn)了勞動與福利的商品化,這導(dǎo)致大量居民、尤其是低收入移民無力以市場價(jià)格支付住房費(fèi)用。于是,工人階級組織起來,不斷呼吁,要求國家干預(yù)住房問題。因此,至19世紀(jì)末至20世紀(jì)初期,出現(xiàn)了少量由市政府提供的住房。盡管如此,在當(dāng)時(shí)典型的自由資本主義時(shí)期,輿論的主流是認(rèn)為應(yīng)該讓市場機(jī)制來調(diào)解住房需求,而盡量減少國家干預(yù)(Malpass&Murie,1999)。兩次世界大戰(zhàn)對英國的住房政策產(chǎn)生了深刻的影響,這是國家實(shí)行公共干預(yù)的關(guān)鍵點(diǎn)。當(dāng)時(shí)的住房政策有兩部分,一是針對私營出租業(yè)。1915年,英國政府開始實(shí)施《租屋法》,主要是進(jìn)行租金管制和保證租約穩(wěn)定。針對當(dāng)時(shí)私人租賃市場約占房屋總量90%的狀況,這項(xiàng)立法的效果是逐漸改變了集體和私人利益之間的力量對比。但接下來,房主因無法索取能反映市場需求的租金而選擇退出此項(xiàng)經(jīng)營,同時(shí)租戶也越來越希望有其他的住房方式。因此,從長遠(yuǎn)來看,這導(dǎo)致了私營租房領(lǐng)域的衰退。英國住房政策的另一部分是針對公共領(lǐng)域。1919年,英國以立法的形式,首次確立了公共住房政策的制度安排,即后來由地方政府部門實(shí)施的快速的、大規(guī)模的公共住房開發(fā)。當(dāng)時(shí),“國家一定要提供某種援助”(MalpassandMurie,1999:42)的口號已經(jīng)提出了兩三年,所要討論的是,國家究竟以什么樣的形式進(jìn)行干預(yù)。通過私營建造商發(fā)放補(bǔ)貼的意見遭到了否決。最終所采取的方式是,中央政府設(shè)定目標(biāo)框架,由地方政府負(fù)責(zé)開發(fā)公共住房。第二次世界大戰(zhàn)導(dǎo)致了更嚴(yán)重的住房短缺問題,也因此使得英國的住房政策更進(jìn)一步轉(zhuǎn)向集體化。事實(shí)上,將公共住房看作是一種社會服務(wù)的理念,同福利國家體制的大發(fā)展是相一致的。最初,所有的新建房都是由地方政府部門提供,公共住房的數(shù)量因此而大增。這樣大規(guī)模的公共住房建造持續(xù)了二十年左右,初期解決了戰(zhàn)后住房短缺問題,后來則同清除貧民窟結(jié)合在一起。同時(shí),政府逐漸加大了對自有住房的支持力度,對自有房主實(shí)行很優(yōu)惠的稅務(wù)補(bǔ)貼政策。隨著經(jīng)濟(jì)的繁榮,人們的工作更加穩(wěn)定,實(shí)際工資增加,建筑協(xié)會獲得的資源越來越多,這些因素都加大了對自有住房的需求,這個(gè)領(lǐng)域從此開始進(jìn)入一個(gè)持續(xù)的擴(kuò)張期。20世紀(jì)六、七十年代,英國的住房政策由兩部分組成:由市場向那些有負(fù)擔(dān)能力的人提供住房;而國家則為其他的人提供住房。因?yàn)樽杂凶》勘豢醋魇欠课菟兄频某B(tài),所以,有條件的人通常會買房自住。到1970年時(shí),多一半的人口擁有自己的住房。那些沒有財(cái)力擁有自己住房的人可以租住公房,公房部分占房屋總量的三分之一。需要強(qiáng)調(diào)的是,當(dāng)時(shí)公共住房所起的作用要大于一種“補(bǔ)充性”的角色,是許多工薪階層的人所希望的一種住房方式。另外,可以說,這種政策上的“雙軌制”,在大的方面也反映了兩個(gè)主要政黨力量對比的平衡(Doling,1997)。自70年代開始,英國住房政策再一次有了較大的轉(zhuǎn)變。伴隨著經(jīng)濟(jì)增長的減緩,戰(zhàn)后實(shí)行的福利體制引起極大的爭論,公眾對公共住房的支持開始消退。1979年保守黨上臺以后,重新強(qiáng)調(diào)市場的作用,試圖實(shí)現(xiàn)讓國家退出福利體制的理念。在住房領(lǐng)域,住房政策變得僅局限于住房自有制的補(bǔ)充。并以立法的方式推動公共房屋的私有化,鼓勵(lì)私人租房領(lǐng)域的發(fā)展,從而促使以國家供給為特征的住房集體制的解體。自此以后,英國便一直比較依賴市場機(jī)制來滿足住房需求(Forrest&Murie,1988)。社會住房政策荷蘭的住房政策在發(fā)達(dá)國家中代表著另一種典型。從時(shí)間上看,荷蘭所經(jīng)歷的大規(guī)模工業(yè)化與城市化同英國相近,然而,荷蘭政府的住房政策無論是在理念上還是在具體辦法上都與英國有很大的區(qū)別。荷蘭在“二戰(zhàn)”前主要依靠私人投資住房建設(shè)。盡管早在1901年,荷蘭政府便立法批準(zhǔn)建造社會住房,但那不過是“補(bǔ)缺”?！岸?zhàn)”后,在住房方面,荷蘭政府最初采用的辦法,是延續(xù)從戰(zhàn)爭開始就一直實(shí)行的租金管制,以及進(jìn)行少量的新建房項(xiàng)目。后來,為了解決因戰(zhàn)爭所造成的住房嚴(yán)重短缺問題,荷蘭政府調(diào)整了住房政策,開始大規(guī)模興建社會住房。這種不同于英國“雙軌制”的住房政策,同荷蘭實(shí)行的社會民主制的理念有很大的關(guān)系,也由此決定了其成為歐洲各國中對住房問題干預(yù)力度最大的政府之一(Doling,1997)。荷蘭在戰(zhàn)后大規(guī)模興建社會住房的過程中,依賴的主體與英國也有所不同。英國主要是靠地方政府直接供給住房,而荷蘭的地方政府部門負(fù)責(zé)制定相關(guān)法規(guī),建造社會住房則主要依靠非贏利的住房協(xié)會。這些住房協(xié)會都是在慈善組織的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,以族裔、宗教和地域劃分。隨著社會住房的大量建造,這些組織的數(shù)量和規(guī)模也越來越大。住房協(xié)會建造社會住房可以獲得政府提供的補(bǔ)貼,在出租房屋時(shí)要接受政府對于租金標(biāo)準(zhǔn)方面的限制,租戶的住房資格也要根據(jù)政府法規(guī)所制訂的標(biāo)準(zhǔn)來決定(Priemus,1971)。自20世紀(jì)70年代開始,由于住房短缺的問題基本得到緩解,國家對住房生產(chǎn)和消費(fèi)的補(bǔ)貼逐漸減少,市場機(jī)制的作用越來越大。但緊接著,出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)滑坡,物價(jià)和消費(fèi)者信心暴跌,對自有住房的需求也隨之大幅度下降,于是,國家繼續(xù)支持社會住房項(xiàng)目。盡管如此,70年代中期以后,荷蘭政府開始調(diào)整住房政策,逐漸減少對社會住房建造的補(bǔ)貼,并增加對租戶的補(bǔ)助,使他們可以負(fù)擔(dān)更高的租金水平。此后,因?yàn)楣查_支增加的壓力,荷蘭政府對這種補(bǔ)助設(shè)定了限額,但同時(shí)加大針對最低收入群體補(bǔ)助的力度,也不再對新建房屋提供優(yōu)惠貸款,而讓住房協(xié)會從私營機(jī)構(gòu)獲取貸款。住房問題的由來盡管美國同許多歐洲國家一樣,曾經(jīng)歷過急速的工業(yè)化、城市化變遷,也一直面臨各種住房問題,但美國的住房政策與許多歐洲國家有很大的差別。美國的住房政策非常側(cè)重于私營領(lǐng)域,特別是對自有住房的支持。美國對住房私有制的推動可以追溯到1913年,當(dāng)時(shí)聯(lián)邦稅制開始實(shí)行住房貸款和房地產(chǎn)稅的抵稅政策。這種稅收上的好處,加上對貸款業(yè)的優(yōu)惠政策以及從文化取向上對自有住房的偏好,都大大促進(jìn)了住房的普遍私有化。早在1960年,美國住房的自有率就超過了60%(Freeman,etal,1996)。美國的私營房屋出租業(yè)并未如在英國那樣受到壓制。稅制上的優(yōu)惠政策鼓勵(lì)私營機(jī)構(gòu)投資于住宅建設(shè),所以私營房屋出租業(yè)的規(guī)模一直很大。公共住房則是在20世紀(jì)30年代作為“新政”的一部分出現(xiàn)的,其規(guī)模很小,一直并未對住房需求的滿足起過主要作用。而且,即便是在30年代,也曾出現(xiàn)過很強(qiáng)烈的反對公共住房的意見。1949年的《住房法》提出,要使每一個(gè)人都住上好房子。但實(shí)際上僅僅是紙上談兵,美國政府對住房的公共投入力度不大,從聯(lián)邦預(yù)算中住房項(xiàng)目所占的比例來看也能說明這一點(diǎn)?！岸?zhàn)”后,公共住房雖然獲得了較廣泛的支持,但其作用仍然受到限制。大家把它理解成旨在幫助低收入人群,結(jié)果造成了一個(gè)極具“污名”(stigmatizing)的住房領(lǐng)域,從長遠(yuǎn)來看,失去了得到廣泛支持的可能性。自1981年共和黨總統(tǒng)當(dāng)政以后,美國的住房政策越發(fā)強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制而更加遠(yuǎn)離社會目標(biāo)(Doling,1997)。美國的住房政策同其社會文化背景也有關(guān)系。美國文化主導(dǎo)的價(jià)值觀是個(gè)人主義,其核心思想是個(gè)人而不是政府來為他或她自己的命運(yùn)負(fù)責(zé)。政府的責(zé)任是要為保證機(jī)會而非社會福利均等。再者,美國的社會文化傳統(tǒng)是強(qiáng)調(diào)私有制度,其結(jié)果是,“社會政策”的設(shè)計(jì)基本上是要扮演一種派生的和補(bǔ)充性的角色?！懊绹俗约阂?fù)責(zé)滿足自己的需求……。社會政策是‘選擇性’的,即它只用于對那些不能供養(yǎng)自己的人的補(bǔ)充,并運(yùn)用一套審查核實(shí)的方法來識別符合資格的人?！?Wolman,1975:4)。再從“大事件”影響的角度來看,美國并沒有經(jīng)歷歐洲那樣由戰(zhàn)爭所引起的住房短缺問題。美國政府對公共住房最大的投入是20世紀(jì)30年代,在“大蕭條”所造成的經(jīng)濟(jì)重創(chuàng)時(shí)期,人們關(guān)切的焦點(diǎn)主要不是政府如何承擔(dān)滿足公民住房需求的責(zé)任,而是要通過宏觀計(jì)劃擺脫經(jīng)濟(jì)困境。因此,刺激建筑業(yè)并維持對金融市場的信心成為重振經(jīng)濟(jì)的重要步驟。20世紀(jì)30年代,美國聯(lián)邦政府通過金融立法,建立了住房金融機(jī)構(gòu),由它提供長期、低廉的固定利率貸款,并由聯(lián)邦政府對貸款提供保險(xiǎn),使得人們可以較低的首付額和較低風(fēng)險(xiǎn)獲得購房貸款,因而促成了“二戰(zhàn)”以后大規(guī)模的住房建設(shè)和消費(fèi)(Ball,etal,1988)。還有人認(rèn)為,美國這種通過干預(yù)金融市場而推動住房供給和消費(fèi)的做法,是為了解決資本主義的積累過度而消費(fèi)不足的矛盾,因此要以借貸來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施并進(jìn)行空間調(diào)整(Harvey,1978)。綜上所述,住房問題是伴隨著近代工業(yè)城市發(fā)展而產(chǎn)生的。所有發(fā)達(dá)國家的政府都對住房問題實(shí)行了不同程度和各種方式的干預(yù)政策。然而,各個(gè)國家在不同的歷史時(shí)期,基于本國的政治經(jīng)濟(jì)狀況和社會文化傳統(tǒng)等,也采取了各自迥異的干預(yù)辦法。在研究發(fā)達(dá)國家的住房政策時(shí),需要格外關(guān)注這些政策形成的背景。二、文獻(xiàn)資料的特征對各國住房政策進(jìn)行比較,是一個(gè)復(fù)雜而難度很大的工作。從許多現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料來看,往往著重于概括特征(即模式或類型),或從時(shí)間的角度,強(qiáng)調(diào)階段和趨勢。似乎也只有這樣做,才能化繁為簡。本節(jié)將論述四項(xiàng)對發(fā)達(dá)國家住房政策比較和解釋的重要研究。1.以全面責(zé)任型住房政策為例鄧尼遜(Donnison)于1967年出版的《住房的政府》一書,是有關(guān)住房問題研究的經(jīng)典著作。1982年,經(jīng)過鄧尼遜和溫格遜(Ungerson)的共同修正,出版了《住房政策》。這兩部書對住房政策研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。鄧尼遜-溫格遜的命題是將市場經(jīng)濟(jì)國家中政府對住房問題所扮演的角色或承擔(dān)的責(zé)任,分為三種模式:一是雛生型(embryonic),二是社會型(social),三是全面責(zé)任型(comprehensive)住房政策。雛生型住房政策指的是在急速城市化進(jìn)程中,人口向大城市集中,人們往往以違規(guī)自建的方式解決住房問題。政府雖然已經(jīng)開始對住房采取某些干預(yù)措施,但因住房被視為一種消費(fèi)而非生產(chǎn)或投資,會阻礙經(jīng)濟(jì)增長,所以,政府傾向采取消極的態(tài)度來應(yīng)對住房需求。鄧尼遜當(dāng)時(shí)主要指的是希臘、葡萄牙、土耳其等,這些國家工業(yè)化發(fā)展較晚,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不太高,失業(yè)率卻比較高。這也是西方資本主義發(fā)展的早期階段及目前許多處于急速城市化中的發(fā)展中國家的狀況。社會型住房政策指的是將市場當(dāng)作解決住房問題最有效的辦法,因而主要依靠市場機(jī)制解決住房問題。政府可能會對市場進(jìn)行一定的干預(yù),補(bǔ)充市場機(jī)制的不足。然而,這種干預(yù)被看成是“滿足特殊的需求,解決特殊的問題,而且,無論其以建造、貸款、補(bǔ)貼、租金管制或其它辦法,這些辦法均被看作是例外的‘干預(yù)’——通常是臨時(shí)性的干預(yù)——在一個(gè)否則便是‘正常的’體系內(nèi)”(Donnison&Ungerson,1982:75)。例如,美國的住房制度便是社會型的代表,此外,還有比利時(shí)、瑞士、英國等。這些國家的住房政策并非為全體國民建立一套長久的住房制度,而主要是針對某些特定群體,即那些不能在“公開的”市場上獲得住房的人(低收入者、獨(dú)居老人、殘疾人、單親家庭等)。其采用的手段則是通過組織建立長期的、運(yùn)作良好的私營資本市場,對住房建造和消費(fèi)提供信用貸款。全面責(zé)任型住房政策是指政府視滿足全體國民的住房需求為己任,并不視這種責(zé)任為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱,而認(rèn)為這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分,其對住房問題的干預(yù)力度大、涵蓋面廣。盡管這些國家具體的政策可能有所差別,但其總的宗旨很一致,即對住房需求和資源有長遠(yuǎn)的規(guī)劃,在住房供給方面有長久的項(xiàng)目。實(shí)行全面責(zé)任型住房政策的國家有瑞典、荷蘭、前西德、法國等。這些國家所采取的方式并不一定是直接的公共供給,而主要依靠“準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)”,包括非政府合作社、房屋公司、住房協(xié)會等。鄧尼遜不但將各個(gè)國家的住房政策納入到上述模式或類型中,其劃分的三種類型還暗含著階段和趨勢,也就是說,所有的國家都會先后經(jīng)歷上述三個(gè)階段。從20世紀(jì)60年代的情況來看,他的分析是成立的。當(dāng)時(shí)工業(yè)化國家正在經(jīng)歷戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張與成長,公共開支上升,并不斷投入到住房領(lǐng)域,全面責(zé)任型似乎是許多國家住房政策的發(fā)展方向。然而,70年代以后發(fā)生了很大的變化,經(jīng)濟(jì)增長的“黃金時(shí)代”似已成為過去,許多發(fā)達(dá)國家也逐漸減少其對住房體系的干預(yù),有些過去的全面責(zé)任型反而卻變成了社會型。另外,在現(xiàn)實(shí)中,即便是同一類型的國家之間,其住房政策也有差別;還有的國家可能同時(shí)具有兩種類型的特征。因此,他的分類僅可以作為理想范式,以幫助對各類不同的住房政策有所認(rèn)識。2.住房政策的變遷巴赫維爾和范德海登(1992)研究了7個(gè)歐洲國家從1945年到1990年的住房政策的演變,提出住房政策發(fā)展的四個(gè)階段:第一個(gè)階段,是“二戰(zhàn)”以后,因?yàn)閼?zhàn)爭對已有住房的破壞和新房建造的不足,再加上大規(guī)模的人口遷移,導(dǎo)致了嚴(yán)重的住房短缺問題,對各國政府提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。于是,各國政府便調(diào)動了各種政治經(jīng)濟(jì)資源大力興建住房。這個(gè)階段住房政策的焦點(diǎn)是在盡量短的時(shí)間里大量建房,以解決供需之差。第一階段在每個(gè)國家所持續(xù)的時(shí)間是不同的。第二階段,住房政策的重點(diǎn)從數(shù)量轉(zhuǎn)到了質(zhì)量。各國政府開始調(diào)整政策,要求按更高的面積和設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)建造新房,并通過清除貧民區(qū)和改造升級而改善現(xiàn)有住房質(zhì)量。在這個(gè)階段,房屋的供給與分配從滿足需要到注重需求,即從強(qiáng)調(diào)公平、反對收入差距,到承認(rèn)可以利用收入差距來調(diào)節(jié)住房消費(fèi)。在第三階段,由于經(jīng)濟(jì)增長的“黃金時(shí)代”結(jié)束,巨大的公共開支給各國政府造成了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān),于是,各國政府便削減住房補(bǔ)貼,并進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整,從對住房建造的補(bǔ)貼變成對住房消費(fèi)的補(bǔ)貼。這主要造成了兩個(gè)后果:一是新建住房總量減少,二是住房補(bǔ)貼的對象更加限定于低收入群體。最后一個(gè)階段是住房短缺的問題重新出現(xiàn),既有絕對短缺,也有對于低收入群體而言負(fù)擔(dān)不起的相對短缺,需要制定新的政策以應(yīng)對“新的”問題。上述研究的假定是,一個(gè)國家的住房政策會依次經(jīng)歷這四個(gè)階段。當(dāng)然,幾個(gè)階段之間有時(shí)也會重疊,或者說,一個(gè)國家在某一時(shí)期同時(shí)經(jīng)歷一個(gè)以上的階段。另外,每個(gè)國家經(jīng)歷每個(gè)階段的時(shí)間也是不同的,有的國家至今也未經(jīng)過所有的階段。但從許多發(fā)達(dá)國家住房政策的變遷過程來看,這幾個(gè)階段還是清晰可辨的:在工業(yè)化和城市化過程中,住房政策的發(fā)展往往從上述第一階段開始,目的是為急速增加的城市人口提供最基本的住房條件。這個(gè)目標(biāo)達(dá)到之后,便進(jìn)入到第二個(gè)階段,在這個(gè)階段,政策的重點(diǎn)是要達(dá)到比較高的居住標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)居民戶數(shù)和房屋數(shù)量之間基本平衡,開始強(qiáng)調(diào)住房質(zhì)量時(shí),便進(jìn)入到第三個(gè)階段。最后,當(dāng)大部分人都住上質(zhì)量較好的房子以后,國家就會加大對低收入群體的幫助,而讓其他人通過私有市場解決住房問題,此時(shí),住房自有率便會明顯提高。3.英國的房屋所有制肯曼尼(1981,1992,1995)從社會結(jié)構(gòu)出發(fā),提出按自有住房和成本租房在全部住房中的占有率,將住房政策分為兩大模式。前者主要是說英語的國家,包括澳大利亞、新西蘭、加拿大及美國,這些國家自有住房在數(shù)量上占主導(dǎo)地位,公共出租房主要局限于低收入群體。后者主要指瑞典、前西德、荷蘭等,這些國家的房屋中有大量的以成本價(jià)而不是由供需狀況決定的出租房屋,其自有住房者和租房者的比例更為均衡。肯曼尼認(rèn)為,上述兩種類型住房的發(fā)展與社會結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。他提出,可以將發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的社會結(jié)構(gòu)分為集體主義和私有主義兩種,而這種劃分與工業(yè)化程度無關(guān),也同福利體制無關(guān)。例如,瑞典就是一個(gè)高度集體主義的社會,福利發(fā)達(dá),城市的聚集形態(tài)是高密度,公共交通發(fā)達(dá),住房以出租的形式及合作公寓的形式為主。反之,澳大利亞社會的私有化程度高,反映為福利體制較不發(fā)達(dá),房屋大都是私有的形式,居住密度很低,出行必須依靠私人交通。英國的社會結(jié)構(gòu)則介于瑞典和澳大利亞之間,社會住房比澳國多但比瑞典少。英國的房屋格局以半獨(dú)立屋和連棟屋為主,不像澳國有那么多獨(dú)棟房,也不像瑞典有那么多的公寓房?？下嵴J(rèn)為,所有的國家都會有一種他稱之為“政治性的房屋所有制策略”(politicaltenurestrategy)。它不是政府精心規(guī)劃設(shè)計(jì)出來的,而是其一系列特定的行動反映在法律法規(guī)和制度安排中,其效果是影響了居民對房屋所有制的選擇。在以自有住房為主的社會,人們普遍對于自有住房有正面的看法,而擁有自有住房也更現(xiàn)實(shí)和有利可圖,如有自己的住房可以享有財(cái)產(chǎn)的增值收益、獨(dú)立性和穩(wěn)定性強(qiáng),還是身份的象征。反之,人們把租房子住看成是沒有成就或是一種被迫之舉。同理,在以出租房為主的社會,許多人會更愿意選擇租房住。僅有少數(shù)人擁有住房,而且也并不一定是有錢人。另外,在瑞典和芬蘭,合作住房的形式很普遍,人們很習(xí)慣共用某些設(shè)備。所以說,住房所有制的選擇同政府的政策導(dǎo)向很有關(guān)系,而政府行為所反映的卻是以集體主義或私有主義為特征的社會結(jié)構(gòu)的差別。在以自有住房為主的社會,“政治性的房屋所有制策略”包括以下幾方面:第一,建立了某些制度上的安排,如以優(yōu)惠政策支持的、專門面向住房業(yè)的金融機(jī)構(gòu),這樣可以鼓勵(lì)中等收入群體貸款買房。第二,政府提供的各種補(bǔ)助是針對某一種房屋所有制的,例如給自有房主比租戶更大的補(bǔ)貼,或者對自有房主的補(bǔ)貼說得更名正言順,而對租戶則有“污名”。在許多國家,自有房主可以通過稅收體制獲得補(bǔ)貼,而租戶則通過很顯眼的福利付款得到補(bǔ)助。第三,某些法律更偏向自有房主而非租戶。第四,政府可能會阻止建造大規(guī)模的成本出租房,而阻止的方式是給成本出租戶加“污名”從而限制需求,或者制定極其嚴(yán)格的分配標(biāo)準(zhǔn)。最后,也是最簡單的限制辦法,即不提供最初的建房補(bǔ)貼。在成本租房占比重較大的社會,上述“政治性的房屋所有制策略”就會傾向于成本租房。成本租房指的是,依據(jù)房屋最初的建設(shè)成本而非市場價(jià)值收取租金。在工業(yè)化社會,房屋建造成本和市場租金都在不斷升高,這意味著舊房的成本租金一般低于新房的成本租金和市場價(jià)值。如果政府的法規(guī)允許“租金聯(lián)營”(rentpooling)的話,對于一個(gè)同時(shí)擁有新房和舊房的房主來說,其新建房屋的成本租金因有舊房成本租金的補(bǔ)貼而降低,這樣可以保持房屋建筑業(yè)的活力。在成本租房體制下,因公共住房的租金占主導(dǎo)地位,所以能抑制私有租房市場租金的上漲。另外,成本租房也并不限于低收入群體,人們可以從各種經(jīng)濟(jì)的和社會的因素出發(fā),在人生的不同階段選擇適合自己的住房形式。4.住房政策的分類巴洛和鄧肯(1994)的研究,是對新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所提出的市場機(jī)制能最大限度地發(fā)揮效率,而國家法規(guī)則會限制、甚至降低效率的反駁。他們從制度環(huán)境出發(fā),比較了市場和國家在住房供給上的各種組合模式及其對效率的影響,并參照了艾思賓和安德遜(Esping-Andersen)在分析福利國家體制時(shí)提出的理論架構(gòu),將住房政策分為四類:在初級的體制下,如希臘、葡萄牙等,并未將福利看成是很重要的一種權(quán)利。在快速工業(yè)化過程中,人們解決住房問題仍主要靠傳統(tǒng)的自助、家庭互助或教會的幫助。在自由主義體制下,如愛爾蘭、英國(20世紀(jì)80年代)及美國,自由市場被認(rèn)為是最有效率的調(diào)節(jié)住房生產(chǎn)與分配之手段。這些國家的自有住房比例很高,政府會對自有住房提供可觀的補(bǔ)貼;對社會住房的支持有限,主要針對低收入群體,且有很不光彩的含義。在法團(tuán)主義體制下,如前西德、法國等,社會住房的比例會高于自由主義的體制,住房補(bǔ)貼的數(shù)額也較大,但政府并不試圖通過調(diào)整住房結(jié)構(gòu)來縮小現(xiàn)存的社會差異。在社會民主體制下,如丹麥、荷蘭、瑞典等,國家法規(guī)被看作是實(shí)現(xiàn)效率與社會公平之關(guān)鍵,住房政策的目標(biāo)是對市場進(jìn)行管理,為所有的人提高住房標(biāo)準(zhǔn)、降低住房費(fèi)用。上面以幾個(gè)著名的研究為參考,分別從工業(yè)化、社會結(jié)構(gòu)、福利國家體制等角度,對發(fā)達(dá)國家的住房政策做了進(jìn)一步的比較和解釋。三、住房補(bǔ)貼的方式國家干預(yù)住房問題的方式是多種多樣的,從開發(fā)、建設(shè)、分配,到修繕改造,既可以直接參與住房供給,又可以制定法規(guī),通過財(cái)政金融體系發(fā)揮影響力。其政策干預(yù)的對象,包括房屋生產(chǎn)者、所有者、使用者等。比較普遍的做法是國家運(yùn)用財(cái)政手段提供補(bǔ)貼,以降低住房費(fèi)用和提高支付能力。住房補(bǔ)貼的方式有很多種,一般可分為兩大類:一是對于住房供給方的補(bǔ)貼,有時(shí)稱為“磚灰補(bǔ)貼”(bricksandmortarsubsidies)(有譯成“補(bǔ)磚頭”)或客體補(bǔ)貼(objectsubsidies),如向開發(fā)者免費(fèi)或以較低的成本供應(yīng)土地,提供資金、低息貸款,或降低建筑材料的銷售稅率。如果開發(fā)者不將上述補(bǔ)貼截留的話,最終便會降低使用者的費(fèi)用。另一類的補(bǔ)貼是對于需求方的補(bǔ)貼,是對人或主體的補(bǔ)貼(personalorsubjectsubsidies,有譯成“補(bǔ)人頭”),如降低房屋貸款利率,給購房者以稅務(wù)方面的優(yōu)惠,還可以支付現(xiàn)金或發(fā)放住房券用于住房方面的費(fèi)用(Haffner&Oxley,1999)。以下將結(jié)合房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì),說明上述兩類補(bǔ)貼的運(yùn)用。1.通過中央和地方兩個(gè)部門對住房開發(fā)和建設(shè)支持進(jìn)行管理與參向供給方提供補(bǔ)貼的主要目的是降低住房的建造成本。特別是“二戰(zhàn)”剛結(jié)束的那些年,許多國家采用了一系列補(bǔ)貼措施,鼓勵(lì)大規(guī)模的住房開發(fā),包括無償或以低于市場的價(jià)格供應(yīng)土地、低息貸款、稅收減免、資金扶持、修建基礎(chǔ)設(shè)施等。與此同時(shí),也對開發(fā)者提出約束條件,如規(guī)定開發(fā)者所建房屋必須在質(zhì)量、面積、價(jià)格等方面符合某些標(biāo)準(zhǔn),或要求將房屋供給對象限定為中低收入居民。國家對供給方的補(bǔ)貼以社會住房方面最為顯著。社會住房常常是公私機(jī)構(gòu)合作進(jìn)行開發(fā)和建造的。例如在德國,中央政府負(fù)責(zé)制定有關(guān)房屋供給的法律和金融框架,并向區(qū)域政府提供資金支持。區(qū)域政府決定開發(fā)方案,尋找土地等資源,也可以提供一些資金。再往下一層的地方政府部門(如市縣等)對住房供給的介入更深,它們有規(guī)劃權(quán)和獲得土地權(quán),還可以直接聯(lián)合社會住房公司進(jìn)行開發(fā)。許多大城市的政府為了對開發(fā)產(chǎn)生直接的影響,在開發(fā)公司中持有股份。在決定開發(fā)的地點(diǎn)、房屋占地面積、住房面積分布、租金標(biāo)準(zhǔn)等方面,地方政府都起很大的作用。另外,地方政府部門還負(fù)責(zé)登記那些符合社會住房資格的居民,以便了解需求狀況。所以說,地方政府同時(shí)扮演著三個(gè)角色,一是有規(guī)劃權(quán),二是在土地交易上起重要作用,三是與社會住房機(jī)構(gòu)在房屋開發(fā)上是伙伴關(guān)系。地方政府部門會派代表進(jìn)入住房公司的董事會,而非贏利的住房公司在地方政府部門的管轄之內(nèi),要確保住房獲得的公平性(Doling,1997)。前述巴洛和鄧肯的研究提出,各國對住房開發(fā)與建設(shè)具體的干預(yù),也同其福利體制有直接的關(guān)系。例如,一個(gè)國家的福利體制越是接近集體主義,其對土地開發(fā)的限制就越嚴(yán);反之亦然。在瑞典的社會民主體制下,土地的供應(yīng)由國家控制,私營公司不能從土地開發(fā)中獲利,因此房屋的售價(jià)較低。反之,英國實(shí)行自由主義的社會政策,因此在房屋的開發(fā)與建設(shè)過程中,就允許私營公司從土地開發(fā)中獲利,而政府的法規(guī)也為其提供便利。向社會住房的房主提供補(bǔ)貼,他們便可以按低于市場價(jià)格的建造成本收取租金。從這個(gè)角度來看,居民也分享了供給方補(bǔ)貼的好處。在實(shí)際操作中,計(jì)算房租的辦法有很多種。例如,政府可以對租金實(shí)行最高限額,但仍要讓房主有足夠的收入以支付費(fèi)用甚至有少量贏利。隨之而來的問題是,如果租金的最高限額因物價(jià)指數(shù)的上漲而增加的話,那么新房的租金會比舊房高很多,而新房的地點(diǎn)、質(zhì)量、面積不一定好過舊房,這樣會導(dǎo)致居民不愿租住新房而使新房的建造受到抑制。英國的經(jīng)驗(yàn)是,房主(即市房管部門)經(jīng)過多年參與房地產(chǎn)開發(fā),會有各種新舊房屋的組合,于是將新舊房的費(fèi)用、收取的房租以及得到的政府補(bǔ)貼都放在一起核算,因此可以維持運(yùn)行(Donnison&Ungerson,1982)。2.住房稅收優(yōu)惠政策對于住房需求方的補(bǔ)貼因房屋性質(zhì)的不同有所差異。針對購買自住房者的補(bǔ)貼主要是通過稅收體制進(jìn)行。但某些減免稅措施,究竟是否算對購買自住房者給予了補(bǔ)貼優(yōu)惠,這同住房被看作是一種消費(fèi)品還是投資有很大的關(guān)系。如果是前者,那么因?yàn)橐话阆M(fèi)品是不能以貸款利息抵稅的,所以,倘若允許住房貸款利息抵稅,便應(yīng)看作是補(bǔ)貼優(yōu)惠。如果是后者,即將住房看作是投資的話,那么因?yàn)橘J款利息抵稅是對投資的慣例,所以也談不上什么補(bǔ)貼優(yōu)惠了。而同時(shí),自住房者所獲得的“名義租金”(imputedtaxvalue)收入則相當(dāng)于投資所得,本來是應(yīng)當(dāng)納稅的,如果免稅的話,便相當(dāng)于一種補(bǔ)貼優(yōu)惠了?？梢宰繁舅菰?按以上分析將發(fā)達(dá)國家分為三類:一類是實(shí)行社會民主體制的北歐國家,將住房看作是投資,既允許住房貸款利息抵稅,同時(shí)也對名義租金收入征稅,也就是說,政府并未給自有住房者優(yōu)惠政策。第二類是實(shí)行自由主義的或“社會型”的澳大利亞、加拿大及新西蘭等國,這些國家將住房當(dāng)作是消費(fèi)品,既不允許將貸款利息抵稅,也不對名義租金收入征稅,政府也算不上實(shí)行了什么優(yōu)惠政策。第三類是美國、英國等,既允許貸款利息抵稅,又不對名義租金收入征稅,算是在稅制上對自有住房支持力度最大的國家。當(dāng)然,以上分類似過于靜態(tài)。從發(fā)展上看,這些年以來,有逐漸把自住房從投資轉(zhuǎn)而看作是消費(fèi)品的趨勢。這同減少“磚灰補(bǔ)貼”、不特別鼓勵(lì)新房建設(shè),到增加“人頭補(bǔ)貼”、促進(jìn)存量房銷售的趨勢也是一致的。特別是對名義租金收入征稅的法規(guī),因于情于理都不太充分,所以許多國家都相繼把它取消了(Doling,1997)。另一項(xiàng)針對自有住房的稅則是資本增值稅。在許多國家,雖然規(guī)定資產(chǎn)價(jià)值的增值要支付增值稅,但這一般并不包括居民的自住房。還有一些國家,自住房的增值稅是要交的,但在特定的條件下,可以緩交或抵銷一部分。例如在美國,如果自有住房出售之后再購買的房子比前套住房價(jià)格貴的話,那么出售房子的增值稅便可延付。除了通過稅制來對自有住房進(jìn)行干預(yù)之外,有些國家給自有住房者和租戶都發(fā)放住房津貼。需要強(qiáng)調(diào)的是,這種津貼是針對房屋日常開銷的,同給購房者的補(bǔ)貼不同。前者是經(jīng)常性開支,后者則是一次性的。在那些僅將補(bǔ)貼付給購房費(fèi)用的國家,其效果是促使那些經(jīng)濟(jì)狀況處在邊緣的居民購買新房,而并不鼓勵(lì)他們維修改善,反而給他們帶來了經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)或潛在風(fēng)險(xiǎn)(Lowe,2004)。此外,許多國家的政府給自住房者優(yōu)惠的同時(shí),更將他們看成是“財(cái)神”,征收一次性的費(fèi)用,如交易稅,或定期征收房產(chǎn)稅,用于地方政府的財(cái)政開支。對租房戶的補(bǔ)貼一般是以減免房租或發(fā)放住房津貼的方式進(jìn)行的,補(bǔ)貼的數(shù)額取決于家庭收入和住房費(fèi)用。通行的做法是,住房津貼隨住房費(fèi)用的增加而增加,隨家庭收入的增加而減少。住房津貼的數(shù)額還會根據(jù)家庭結(jié)構(gòu)或其群體特征(如是否為少數(shù)族裔或老年人等)而有所不同。在實(shí)際操作過程中,有很多種不同的發(fā)放住房津貼的辦法,而各種做法的差別在于如何定義住房費(fèi)用,從而決定住房津貼的適用范圍。住房費(fèi)用可能包括租金、煤電費(fèi)、家具、房產(chǎn)稅、物業(yè)等,因此有“冷租”和“熱租”之說?！盁嶙狻卑ㄅ瘹赓M(fèi)(Kemp,1990)。另外,對于私營房屋出租市場,發(fā)達(dá)工業(yè)化國家通行的做法,是對私營房主收取的租金征稅,但在某些條件下可減免。如法國,僅出租一套房屋的房主可以免稅。在前西德,擁有房屋兩年以上的房主出租房屋時(shí)租金可以免稅。大部分國家都允許房主從稅賦中扣除各種費(fèi)用。這些費(fèi)用包括房屋折舊、貸款利息、房屋維修費(fèi)、管理費(fèi)及保險(xiǎn)。當(dāng)然,在住房極其短缺時(shí)期,有些國家的政府采用租金管制的辦法,對私有房主所收租金有所限制,使租戶不至于負(fù)擔(dān)不起房租。但從長遠(yuǎn)來看,這個(gè)政策對私營房屋出租業(yè)的抑制作用也是不小的(Doling,1997)。需要說明的是,盡管上述各種住房補(bǔ)貼是國家干預(yù)住房問題常用的手段,但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到其局限性。在現(xiàn)實(shí)中,有許多其它因素的影響可能會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過它們的作用。其一,實(shí)際上,政府對住房市場的干預(yù)是多方面的,相互交織在一起,而且常常并不以住房政策的形式出現(xiàn),但卻對住房的供求產(chǎn)生重要影響。例如地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略,因其對人口的地理分布和就業(yè)狀況有直接的作用,所以會對住房需求產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。其二,有的政府行為不但不會降低住房費(fèi)用,反而會增加住房費(fèi)用。例如,所有的發(fā)達(dá)工業(yè)化國家都對住房的地理位置、建筑標(biāo)準(zhǔn)和材料等制定了相關(guān)的法規(guī),這些法規(guī)對市場機(jī)制設(shè)定許多限制,結(jié)果往往增加了住房的開發(fā)和建造成本,因而最終增加了住房費(fèi)用。其三,政府并不一定從自己的口袋里掏錢。如以租金管制的辦法干預(yù)市場價(jià)格,增加的成本由房東“買單”,但對國家財(cái)政卻毫無影響。其四,盡管國家向供求中的一方或雙方都提供了補(bǔ)貼,但這可能并不會降低市場價(jià)格。如某地方政府向開發(fā)者免費(fèi)提供一塊土地,但并未對房屋的面積、銷售價(jià)格等做出限制,結(jié)果是開發(fā)者得到了高額利潤,而消費(fèi)者卻并未少付費(fèi)用。四、當(dāng)代中國住房政策的歷史回顧。在這以上對發(fā)達(dá)國家住房政策的論述說明,各個(gè)國家住房政策形成的背景、理念、制度安排、運(yùn)作方式等是千差萬別的。盡管可以試圖從中尋找一些具有共性的特點(diǎn),但即便是所謂的規(guī)律也有很強(qiáng)的制約條件。因此,我們需要非常清醒而理性地借鑒外國經(jīng)驗(yàn),深入了解各種政策產(chǎn)生的背景和運(yùn)行條件,在對我國國情充分了解的基礎(chǔ)上,制定并不斷調(diào)整我國的住房政策。尤其需要注意以下3點(diǎn):1.比較前述對住房政策的“類型”和“階段”的分析,我國的社會經(jīng)濟(jì)條件和住房問題,比任何一個(gè)發(fā)達(dá)國家在任何發(fā)展階段的情況都要復(fù)雜,是一種多“類型”和多“階段”的混合體。就“類型”來說,我國的城市住房體制曾采用過多年同“全面責(zé)任型”的“社會住房”形式相似的福利房,目前似正在轉(zhuǎn)向以“自由主義”的“自有住房”形式為主導(dǎo)。就“階段”而言,我國同時(shí)具有發(fā)達(dá)國家四個(gè)階段的特征:(1)我國正經(jīng)歷快速的城市化階段,大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移,需要或即將需要大批的住房,這很像19世紀(jì)西方發(fā)達(dá)國家的急速城市化時(shí)期的狀況。(2)隨著經(jīng)濟(jì)快速增長,人們收入和生活水平的提高,人口和家庭結(jié)構(gòu)的變化,已經(jīng)形成并不斷壯大的中產(chǎn)階級對住房在數(shù)量和質(zhì)量上提出較高的要求,這類似于20世紀(jì)五、六十年代歐美國家的情形。(3)經(jīng)過多年推行福利房政策,國家不堪重負(fù),于是進(jìn)行住房改革,減少在住房方面的干預(yù),越來越依賴市場機(jī)制解決住房問題,這同20世紀(jì)70年代以后發(fā)達(dá)國家的情況有不謀而合之處。(4)我國也正面臨全球化、信息化時(shí)代的到來,勞動力的技能和收入有兩極分化的趨勢。那些缺乏教育和技能的人越來越被推向收入低的和非正規(guī)的就業(yè)領(lǐng)域。他們包括住房在內(nèi)的基本需求難以得到滿足,不單單給其個(gè)人和家庭造成困境,也向整個(gè)社會提出了巨大的挑戰(zhàn),這也正是許多所謂的后工業(yè)化國家或信息社會所正在面對的重大問題。2.在“住房資源”長期處于“稀缺”的狀態(tài)下,我們要處理好各種住房干預(yù)機(jī)制和住房所有制形式的關(guān)系,并制定相應(yīng)的住房政策。(1)自助式、市場機(jī)制、政府干預(yù)是三種解決住房問題的基本辦法,既有各自的功能,又有各自的局限性,不能互相代替,應(yīng)當(dāng)同時(shí)并存。在過去的很多年,我們曾經(jīng)以完全的國家干預(yù)代替市場機(jī)制解決城市的住房問題,這固然行不通,但目前似有過于依賴市場機(jī)制的傾向。中國不同于美國,我們的自然、人口、經(jīng)濟(jì)等條件決定了,我們的“住房資源”會長期處于一種比較“稀缺”的狀態(tài),這要求我國政府不能把國家干預(yù)像美國那樣定位在一種“補(bǔ)充性”的角色,而應(yīng)考慮確立由國家干預(yù)主導(dǎo)的市場機(jī)制調(diào)節(jié)的住房政策理念。(2)各種住房所有制形式,如自有住房、社會住房、合作住房、私營出租住房等,也是各有各的作用和局限性。對于自有住房的形式,要清楚地認(rèn)識其制約條件,不能盲目推崇提高自有住房率。許多的研究把自有住房率當(dāng)成一個(gè)重要的參照指標(biāo),以此反映某個(gè)國家的住房狀況和住房政策,甚至認(rèn)為住房自有率越高越好。事實(shí)上,這是一個(gè)非常復(fù)雜的概念,在不同的歷史時(shí)期和不同的國家,有著極為不同的含義,且不一定同福利體制或經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有關(guān)。發(fā)達(dá)國家的房屋自有率從30%多到70%多不等。在前工業(yè)化國家,住房自有率可能反而會很高。在同一個(gè)國家的不同地區(qū)或城市,住房自有率也有很大的差別,如在美國,自有住房的比例占全部住房約三分之二,但紐約市的住房自有率卻僅約三分之一。一般而言,購買、持有自有住房,需要有充足的收入或長期穩(wěn)定的就業(yè)和收入來源,才有能力承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)。如前所述,美國的住房政策是以自有住房為主導(dǎo)的,這個(gè)針對中產(chǎn)階級的住房政策生長的土壤,除美國的地理人口特點(diǎn)、社會文化傳統(tǒng)及價(jià)值取向等因素以外,還由于在“二戰(zhàn)”后的經(jīng)濟(jì)增長時(shí)期,專業(yè)技術(shù)人員組成的中產(chǎn)階級不斷擴(kuò)大,而藍(lán)領(lǐng)工人的就業(yè)、收入及福利待遇穩(wěn)步上升,再加上適當(dāng)?shù)耐ㄘ浥蛎浡?使得收入和房產(chǎn)的價(jià)值均有增加,因此滿足了自有住房比例上升的條件。而我國目前自有住房比例高,是實(shí)施房改政策的結(jié)果。從長遠(yuǎn)發(fā)展看,上述擁有自住房的條件是否能在我國實(shí)現(xiàn),或者說,能在多大比例的人群范圍里實(shí)現(xiàn),是不容樂觀的事情。(3)如果我國的住房政策定位在市場機(jī)制調(diào)節(jié)、并以自有住房為主導(dǎo),那么我們的公共住房或“廉租房”政策必然只能扮演一種“補(bǔ)充性”的角色,僅僅專門針對最低收入、住房最困難者。但這樣的定位可能帶來的問題卻不能忽視:一是收入、住房狀況的審核問題,即因社會誠信普遍缺失,信用體制尚未建立,而造成的收入和住房狀況核定的困難。二是住在“廉租房”里的租戶會遭受“污名”,并因受到多重的社會排斥而處在社會的邊緣,不但可能使他們自己及后代的生活和發(fā)展陷入困境,而且會增加社會管理的成本。在某些發(fā)達(dá)國家,這是曾經(jīng)有過的教訓(xùn),所以近年來基本上不主張興建這種“孤島”式的公共住房。而我國目前住房上呈現(xiàn)出的明顯的分層趨勢,即分別針對不同群體的高檔別墅、一般商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等,是同旨在反對社會隔離、推動社會融合的大潮相