白沙洲都市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作剖析

白沙洲都市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作剖析

建設(shè)項目環(huán)境評估體系在武漢武昌實施了20多年。根據(jù)不同項目的布局和批準，一些項目是單獨的評估，但環(huán)境沖突。特別是近年,區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,退二進三,工廠退出的土地開發(fā)建設(shè)住宅,常有擾民事件發(fā)生。于是,規(guī)劃環(huán)評提上了議事日程。2005年,武漢市成為國家環(huán)?？偩执_定的首批規(guī)劃環(huán)評試點城市,市政府要求市、區(qū)環(huán)保局積極推進規(guī)劃環(huán)評工作,武昌區(qū)白沙洲都市工業(yè)園作為區(qū)級第一個規(guī)劃環(huán)評項目進行了“試水”。本研究旨在通過對都市工業(yè)園規(guī)劃環(huán)評籌備、撰寫、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的剖析,探討如何在城市中心發(fā)展都市工業(yè)園區(qū),推進并落實規(guī)劃環(huán)評工作,為實現(xiàn)城區(qū)經(jīng)濟又好又快發(fā)展提供經(jīng)驗與實證。1白沙洲城市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境分析1.1武漢都市工業(yè)園區(qū)概況白沙洲工業(yè)區(qū)是武漢市建國初期布局的六大工業(yè)基地之一,位于武漢市武昌區(qū)西南部,毗鄰長江左岸,以長江三橋為紐帶東西連接東湖高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū),公鐵水空運便捷,為武漢經(jīng)濟發(fā)展作過積極貢獻。園區(qū)總面積455hm2,有制造業(yè)和倉儲物流企業(yè)226家,其中制造業(yè)涉及到國民經(jīng)濟行業(yè)分類中的9大類,2006年園區(qū)產(chǎn)值約38.5億元。園區(qū)居民總?cè)丝诩s17000人。隨著國企改革的深化及城市工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,該地區(qū)2004年被確定為市級都市工業(yè)園。2006年8月,武漢市白沙洲都市工業(yè)園區(qū)管委會編制了《白沙洲都市工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃》。目前正在進行擴區(qū)規(guī)劃,擬將近鄰的武昌造船廠等沿江造船企業(yè)納入,擴大后的園區(qū)面積為495hm2,園區(qū)產(chǎn)值目標達到80億元,2020年達到200億元。1.2園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價指標為了預防規(guī)劃實施對環(huán)境造成不良影響,促進園區(qū)經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》,武昌區(qū)環(huán)保局2006年即協(xié)調(diào)白沙洲都市工業(yè)園管委會進行規(guī)劃環(huán)境影響評價工作。工業(yè)園管委會隨即委托中煤國際工程集團武漢設(shè)計研究院編制園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價報告書。評價單位于2007年4月完成了《武漢市白沙洲都市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價實施方案》,交由武漢市環(huán)保局組織實施方案技術(shù)咨詢會,根據(jù)專家咨詢意見和修改后的實施方案,編制完成《武漢市白沙洲都市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響報告書(送審稿)》。2007年10月,武漢市環(huán)保局主持召開了園區(qū)規(guī)劃環(huán)評技術(shù)評審會,經(jīng)過專家組評審,形成《武漢市白沙洲都市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響報告書審查意見》,評價單位據(jù)此并結(jié)合白沙洲組團城市規(guī)劃和正在修編的白沙洲都市工業(yè)園區(qū)空間擴區(qū)規(guī)劃,進一步修改、評價,經(jīng)過一年多的努力,最終編制完成了《武漢市白沙洲都市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響報告書》。2白沙洲工業(yè)區(qū)規(guī)劃和評估工作特點2.1白沙洲工業(yè)區(qū)規(guī)劃評價特色2.1.1充分利用園區(qū)特點，確定考核目標2.1.1.園區(qū)實際環(huán)境監(jiān)測白沙洲工業(yè)園早已存在,規(guī)劃修編已進行過兩輪,園區(qū)工業(yè)發(fā)展也已成型,基本環(huán)境矛盾日趨凸顯。此次規(guī)劃環(huán)評從某種意義上說只是補作環(huán)評,這與新區(qū)開發(fā),在規(guī)劃可行性研究階段同步進行的規(guī)劃環(huán)評有很大的不同。該規(guī)劃環(huán)評從工業(yè)園實際環(huán)境影響入手,由于園區(qū)環(huán)境現(xiàn)狀清晰,因而環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀監(jiān)測、區(qū)域現(xiàn)狀調(diào)查分析及規(guī)劃實施的主要環(huán)境問題均有的放矢。該環(huán)評根據(jù)園區(qū)環(huán)境實際狀況,按照清潔生產(chǎn)原則對園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的合理性進行分析,對園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地利用變化和園區(qū)布局、選址合理性進行的論證也顯得更加合理。2.1.1.污染問題催生生態(tài)治理白沙洲工業(yè)區(qū)建設(shè)之初,位于武昌起義門外的城鄉(xiāng)結(jié)合部,離城區(qū)中心較遠。由于歷史原因,工業(yè)區(qū)規(guī)劃未考慮環(huán)境因素,運行中引發(fā)了很多環(huán)境問題,如在工業(yè)園內(nèi)和周邊配套建職工宿舍,新建居民小區(qū),還有大中小學校,園區(qū)企業(yè)的噪聲、廢水、廢氣等污染影響了居民的正常生活,投訴不斷;園區(qū)排污管網(wǎng)及污水處理廠建設(shè)滯后,未經(jīng)處理的廢水直接排往夾套河及巡司河,最后流入長江,對下游兩個自來水廠的取水安全構(gòu)成嚴重威脅。隨著城市化的快速發(fā)展,白沙洲地區(qū)已成為武昌“都市”的一部分,對環(huán)境質(zhì)量的要求越來越高,2006年武漢市就曾調(diào)整提高該區(qū)域的空氣環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)類別標準。此次規(guī)劃環(huán)評中,突出了都市工業(yè)園的特點。提出了適應(yīng)于都市要求的產(chǎn)業(yè)布局和企業(yè)準入條件;對現(xiàn)存的環(huán)境敏感點提出了相應(yīng)的治理對策及搬遷建議;著重對水環(huán)境的影響特別是對飲用水源的影響進行了評價,提出了夾套河的治理要從箱涵改造變?yōu)樯鷳B(tài)景觀河綜合治理的思路。這些建議和措施都體現(xiàn)了規(guī)劃促進“工業(yè)園”與“都市”和諧共存,既要適宜創(chuàng)業(yè),又要適宜人居的人本精神。2.1.2園區(qū)發(fā)展方向在白沙洲工業(yè)園規(guī)劃環(huán)評中,根據(jù)規(guī)劃區(qū)域環(huán)境和資源狀況,以及園區(qū)定位、發(fā)展目標,特別列出了清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟與企業(yè)準入條件專章,分別提出了園區(qū)清潔生產(chǎn)分析及要求、循環(huán)經(jīng)濟分析和企業(yè)準入條件,建議以低能耗、低水耗、低污染、“零排放”、高科技、環(huán)保型項目為園區(qū)發(fā)展方向。該規(guī)劃環(huán)評共列出了鼓勵類5個門類15個大類、限制類4個門類10個大類,禁止類3個門類18個大類的園區(qū)項目準入清單,并列出了11個可優(yōu)先發(fā)展的項目清單。這兩個清單使園區(qū)和管理部門謝絕污染企業(yè)進入、鼓勵清潔生產(chǎn)企業(yè)進入的工作變得簡潔而科學,一旦需要了解入園項目環(huán)保要求時,可按圖索驥,查閱清單即可一目了然,環(huán)保部門亦可據(jù)此實行“項目限批”。2.1.3園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展建議由于園區(qū)老企業(yè)是計劃經(jīng)濟時代分批建設(shè),部屬各異,企業(yè)小而全,都未形成規(guī)模經(jīng)營,雖然部分企業(yè)的產(chǎn)品可供下游企業(yè)作原材料,但園區(qū)沒有形成比較清晰的產(chǎn)業(yè)鏈,而且企業(yè)環(huán)保各自為陣,采用末端污染治理方法,既不能從根本上消除污染物對環(huán)境的污染,又浪費了一些可再生利用的資源。此次規(guī)劃環(huán)評建議,園區(qū)保留鋼材深加工、機電和新型建材產(chǎn)業(yè),重點加強物流市場建設(shè),發(fā)展信息安全、軟件研發(fā)等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè);引入循環(huán)經(jīng)濟理念,從企業(yè)內(nèi)部、園區(qū)企業(yè)之間、園區(qū)內(nèi)外企業(yè)之間三個方向拓展循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展思路,逐步形成動力鏈、原料鏈和產(chǎn)成品鏈。2.1.4對下一步城市規(guī)劃和園區(qū)規(guī)劃編制的環(huán)保建議由于城市化的大舉推進和都市工業(yè)園改造建設(shè)的緩慢漸進,園區(qū)環(huán)境建設(shè)壓力越來越大,需要有關(guān)方面共同努力,綜合治理。此次規(guī)劃環(huán)評對下一步城市規(guī)劃和園區(qū)規(guī)劃修編提出了環(huán)保建議,對園區(qū)產(chǎn)值發(fā)展目標、人口控制規(guī)模、規(guī)劃實施進度、現(xiàn)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染企業(yè)的轉(zhuǎn)產(chǎn)搬遷,還對園區(qū)規(guī)劃與周邊區(qū)域建設(shè)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致提出了明確的規(guī)劃建議。在市環(huán)保局組織的技術(shù)咨詢會和專家評審會上,城市規(guī)劃部門和有關(guān)建設(shè)管理以及行業(yè)管理部門特別歡迎指向明確的規(guī)劃修編建議和意見,且承諾在新一輪規(guī)劃修編中充分考慮環(huán)境因素和環(huán)評意見。2.2不得對規(guī)劃評審的編制環(huán)按現(xiàn)行職能職責,區(qū)環(huán)保局既不能組織園區(qū)規(guī)劃的編制,又不能參與規(guī)劃環(huán)評的撰寫、而且還無權(quán)審批環(huán)評報告書。區(qū)環(huán)保局究竟該如何推動規(guī)劃環(huán)評,在規(guī)劃環(huán)評中應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用呢?2.2.1規(guī)劃評定是依法行政、科學決策關(guān)系的必然要求在啟動白沙洲都市工業(yè)園規(guī)劃環(huán)評之初,各方人士認識差異很大,好多同志認為,白沙洲都市工業(yè)園是老工業(yè)區(qū)改造項目,省市早已批準實施規(guī)劃,規(guī)模又不大,按環(huán)評法精神,可以老事老辦法,不進行規(guī)劃環(huán)評。但武昌區(qū)環(huán)保局認為,白沙洲工業(yè)園區(qū)由城外融入城內(nèi),由傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)到都市工業(yè)園,前期規(guī)劃未進行環(huán)評,不利項目控制,帶來一些環(huán)境問題,引發(fā)許多環(huán)境糾紛,現(xiàn)在,特別是將來園區(qū)加速發(fā)展受到環(huán)境嚴重制約,必須通過規(guī)劃環(huán)評,從源頭理清和諧發(fā)展的思路,進而強化環(huán)境建設(shè),引清激濁,把好項目關(guān),引導園區(qū)又好又快發(fā)展。環(huán)保部門的正確意見得到政府及有關(guān)部門負責同志的重視,大家統(tǒng)一了對規(guī)劃環(huán)評與依法行政、科學決策關(guān)系的認識,自覺地依法編制規(guī)劃,依法進行規(guī)劃環(huán)評。在環(huán)保局組織各方專家對該規(guī)劃環(huán)評進行籌備、編制、咨詢、論證、評審的過程中,區(qū)領(lǐng)導和有關(guān)部門負責同志多次聽取園區(qū)發(fā)展意見和建議,區(qū)政府主要領(lǐng)導表示:哪怕放棄園區(qū)規(guī)劃,也決不走“先污染,后治理,先破壞、后恢復”的老路,規(guī)劃環(huán)評不擺空架子,今后嚴格按照規(guī)劃環(huán)評指導園區(qū)建設(shè)。2.2.2項目單位和專家對景觀規(guī)劃和進展的意見,支持園區(qū)領(lǐng)導重視園環(huán)評的費用居高難下是業(yè)界不爭的事實,而規(guī)劃環(huán)評由于其重要性及編寫的難度,資金需求更大,如武漢市已經(jīng)完成或正在編制的規(guī)劃環(huán)評,百萬以上的不在少數(shù)。合理充足的經(jīng)費是規(guī)劃環(huán)評質(zhì)量的重要保障。如果規(guī)劃環(huán)評與規(guī)劃同步進行,可將環(huán)評列為規(guī)劃編制的一部分,環(huán)評經(jīng)費與規(guī)劃經(jīng)費一并預算列支?？墒窃搱@區(qū)規(guī)劃已經(jīng)完成,下一輪規(guī)劃修編尚未開始,這種辦法行不通。再說環(huán)評經(jīng)費應(yīng)由項目委托方支付,而園區(qū)辦公室只是協(xié)調(diào)機構(gòu),無力支付規(guī)劃環(huán)評的經(jīng)費。經(jīng)環(huán)保部門的協(xié)調(diào)和努力,區(qū)政府調(diào)撥了部分專項資金;園區(qū)辦協(xié)調(diào)規(guī)劃單位免費提供相關(guān)資料;環(huán)保監(jiān)測站按成本安排現(xiàn)場監(jiān)測并免費提供監(jiān)測歷史數(shù)據(jù);環(huán)評單位將該項目作為開展規(guī)劃環(huán)評工作的嘗試,不以營利為目的,在不影響環(huán)評質(zhì)量的前提下盡可能的節(jié)約成本;評審機構(gòu)和專家充分理解試點難度,傾情支持。就這樣,多方的配合促成了園區(qū)規(guī)劃環(huán)評如期完成。3重視規(guī)劃評審成果的編制長達15萬余字的園區(qū)規(guī)劃環(huán)評報告書通過審批,只是環(huán)境保護長征路上的第一步,并不是整個規(guī)劃環(huán)評工作的終結(jié),充分利用規(guī)劃環(huán)評的成果來指導園區(qū)環(huán)境保護工作,才是編制規(guī)劃環(huán)評的目的所在。3.1園區(qū)發(fā)展模式“十二五”規(guī)劃已經(jīng)萌動,在園區(qū)新一輪規(guī)劃開始編制之際,環(huán)保局應(yīng)加強與園區(qū)辦、城市規(guī)劃和發(fā)改部門的聯(lián)系,確保規(guī)劃環(huán)評提出的規(guī)劃修編意見落到實處,特別是園區(qū)周邊控制區(qū)域、綠化隔離帶、公路、鐵路、碼頭、橋梁、隧道、污水處理廠及排污管網(wǎng)、通信電力設(shè)施規(guī)劃建設(shè)以及河流整治項目布局安排,還有園區(qū)內(nèi)按武漢城市圈建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會綜合配套改革試驗區(qū)要求,繼續(xù)轉(zhuǎn)變發(fā)展模式,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),打造都市工業(yè)品牌,向第三代工業(yè)園區(qū)模式即生態(tài)工業(yè)園挺進。近期,武漢市已決定調(diào)整園區(qū)過江橋隧道和快速通道方案,開建巡司河治理工程,加速鄰近的黃家湖污水處理廠收納管網(wǎng)建設(shè)工程以及新建變電站工程。3.2園區(qū)項目準入依據(jù)規(guī)劃。在思在規(guī)劃環(huán)評前,武昌區(qū)環(huán)保局對入園企業(yè)實行項目審批,有了規(guī)劃環(huán)評,則更便于從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、項目關(guān)聯(lián)、資源循環(huán)、節(jié)能減污、環(huán)境影響等多視角審查環(huán)保情況,決定取舍。規(guī)劃環(huán)評期間,有一個前景利好的應(yīng)用潲水油和植物油生產(chǎn)燃料油的生物柴油項目接洽入園,因不符合園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向,又無法解決污水零排放問題,環(huán)保局堅決拒批。現(xiàn)在有了園區(qū)項目準入清單和園區(qū)優(yōu)先發(fā)展項目清單,各有關(guān)方面都把守好企業(yè)準入這個關(guān)口。在環(huán)評審批階段,園區(qū)有一家改制企業(yè)掛牌出讓土地,土地管理部門就要求園區(qū)提供規(guī)劃環(huán)評門檻條件,由于有這兩個清單,土地管理部門在土地批租環(huán)節(jié)就把住了環(huán)保準入關(guān)。3.3外化工企業(yè):清理門戶,大力推進“污染”工程根據(jù)園區(qū)污染源調(diào)查結(jié)果,該環(huán)評列出了現(xiàn)有企業(yè)污染物排放清單,給企業(yè)建了一本“污染戶籍簿”。對排量占園區(qū)污染物排放總量比例較大的企業(yè),對園區(qū)環(huán)境質(zhì)量影響相對較重的企業(yè),對可能存在較大環(huán)境風險的企業(yè),環(huán)評報告開列“黑名單”,建議其轉(zhuǎn)產(chǎn)或搬遷,以改善園區(qū)環(huán)境質(zhì)量。一家園外化工企業(yè)利用園內(nèi)關(guān)停的化工原料儲運企業(yè)原有的鐵路專線和倉儲條件轉(zhuǎn)運黃磷,環(huán)保局會同園區(qū)辦、公安和安監(jiān)部門積極敦促其搬遷退場,消除影響園區(qū)發(fā)展的安全隱患和產(chǎn)業(yè)“異物”。今年結(jié)合全國第一次污染源普查工作,環(huán)保局和園區(qū)辦開始著手“清理門戶”,動員污染企業(yè)搬遷、停產(chǎn)或轉(zhuǎn)產(chǎn)。環(huán)保局停批“黑名單”企業(yè)除環(huán)保設(shè)施改造外的改擴建申請。目前已有一家水泥廠停產(chǎn)改制,一家玻璃廠去遠城區(qū)工業(yè)園征地擴建,一家焦化廠決定關(guān)停轉(zhuǎn)向經(jīng)營。4問題和對策的反思4.1建立項目測評協(xié)調(diào)機制,明確研究制定規(guī)劃安全目標按照環(huán)評法的規(guī)定,規(guī)劃環(huán)評的審批權(quán)由審批規(guī)劃的審批機關(guān)執(zhí)行。給人的感覺就像“領(lǐng)隊當了裁判員”,運動員的成績難以保真。各級環(huán)保部門,包括國家總局在內(nèi),都只有項目環(huán)評的審批權(quán),而無規(guī)劃環(huán)評的審批權(quán)。在推動規(guī)劃環(huán)評實施過程中,環(huán)保部門處境尷尬,既不是規(guī)劃的主管部門,又不能編制規(guī)劃環(huán)評,更無權(quán)審批規(guī)劃環(huán)評。只有通過宣傳,喚起有關(guān)規(guī)劃編制和審批部門重視;只能通過協(xié)調(diào),發(fā)動各方支持、參與規(guī)劃環(huán)評;通過項目環(huán)評把關(guān),激發(fā)政府和有關(guān)部門開展和實施規(guī)劃環(huán)評的積極性,以便全面推行規(guī)劃環(huán)評。據(jù)悉,國家環(huán)?？偩?005年就開始醞釀規(guī)劃環(huán)評的立法建議,起草了《規(guī)劃環(huán)評條例》,其中,將規(guī)劃環(huán)評的審批權(quán)賦予各級環(huán)保部門。但由于種種原因,該項法規(guī)遲遲未能出臺。正如一位資深環(huán)保權(quán)威人士所指出的,由于規(guī)劃環(huán)評所注重的長期利益、全局利益往往與一些部門和地方所追求的短期利益、局部利益相沖突,致使一些部門對這項工作不僅不支持,甚至還以種種理由逃避規(guī)劃環(huán)評的應(yīng)有責任。當前“兩型社會”建設(shè)的形勢和即將全面展開的“十二五”規(guī)劃修編工作,迫切需要切實推進規(guī)劃環(huán)評工作,從規(guī)劃的源頭落實科學發(fā)展觀,實行科學決策。應(yīng)該在國務(wù)院“大部制”改革設(shè)立環(huán)境保護部的同時,理順環(huán)保工作體制和運行機制,組織、協(xié)調(diào)、指導、督促各部門和地方政府把思想統(tǒng)一到科學發(fā)展觀上,積極探索資源節(jié)約、環(huán)境友好的又好又快的發(fā)展模式。武漢市在新一輪綜合配套改革浪潮中,再次登上船頭,也要利用規(guī)劃環(huán)評試點取得的一批成果,大膽試驗新型工業(yè)化、新型城市化和城市圈城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展路徑,把規(guī)劃環(huán)評措施變成兩型社會構(gòu)件,把規(guī)劃藍圖變成現(xiàn)實美景。4.2加強公眾參與的法律地位現(xiàn)在環(huán)評公眾參與工作一般是由項目業(yè)主單位委托環(huán)評單位進行,環(huán)評單位也僅僅是將其作必備程序機械操作,并不一定是把它當作環(huán)評中重要的環(huán)節(jié)來重視。而環(huán)評法對公眾參與的規(guī)定不詳,只有一般程序要求,沒有將公眾意見采納與否的情況公示反饋的要求,更沒有強制措施保障