舟山海洋開發(fā)政策的確立和發(fā)展

舟山海洋開發(fā)政策的確立和發(fā)展海涂是重要的海洋資源，是指淤泥質海岸的潮間帶淺灘。中國有渤海、黃海、東海和南海四大領海，因此海涂資源相當豐富。隨著耕地的不斷減少、人口的迅速增加，海涂資源作為后備土地資源的重要性越來越突顯出來。而對于海島城市舟山，一方面相對其他沿海城市而言海涂資源更加豐富；另一方面土地資源卻又嚴重不足。據資料顯示，目前舟山市人均耕地面積僅0.019h皿,為浙江省人均耕地占有數的1/2,全國人均耕地占有數的1/6.因此，舟山海涂的開發(fā)利用，不僅可以緩解海島人多地少的矛盾，而且可以為海島經濟建設提供更多的潛在土地資源，具有重要的意義。然而海涂上連接陸地，下連接海洋，生物種類繁多，生態(tài)環(huán)境獨特，而且又極其脆弱，因此如何科學地開發(fā)利用舟山市海涂資源，成為擺在我們面前的巨大挑戰(zhàn)。因為如果開發(fā)得當，土地資源可以得到明顯增加，土地資源短缺現狀能夠得到有效緩解，直接推動舟山經濟建設，反之，如果開發(fā)不當，回報我們的將是一場生態(tài)災難。因此海涂開發(fā)宜謹慎行事，必須制定合理的政策加以指導。通過資料研究發(fā)現，舟山海涂開發(fā)政策大體可以劃分為3個時期：改革開放前，傾向于擴大耕地面積和開展鹽業(yè)生產；改革開放至20世紀末，開始強調合理開發(fā)；進入21世紀，逐步走向科學開發(fā)。本研究擬對新中國成立后后舟山海涂開發(fā)的政策進行全面的歷史考察，總結海涂開發(fā)的歷史成功經驗和海涂開發(fā)失敗的教訓。20世紀五六十年代舟山出現第一次圍墾高潮。這時期舟山海涂開發(fā)政策的特點是：傾向于農業(yè)種植和鹽業(yè)，同時也支持海涂養(yǎng)殖。20世紀五六十年代，海涂開發(fā)政策主要傾向于擴大耕地面積五六十年代海涂開發(fā)政策主要傾向于擴大耕地面積，但也有海涂養(yǎng)殖等政策，政策內容主要有以下幾個方面。擴大耕地面積政策?！盀榱藬U大耕地面積，發(fā)展國營農場增加國民經濟收入，進一步解決本地區(qū)人多地少的問題，今后必須是大力開展海涂圍墾工作。為此，省人委已于本月五日召開了專業(yè)會議作了布置：要我們在最近時間內搞出‘三五’期間的分年圍墾安排計劃，逐級上報中央，爭取納入國家經濟建設計劃，以便安排經費”.“一九五六年全縣規(guī)劃養(yǎng)殖面積5520畝……目前在放養(yǎng)、繁殖保護上亟待解決如下幾個問題。為此，特作如下指示：各地應從思想上引起重視，加強對近洋生產的領導……解決涂面使用問題：海涂應屬全民所有，任何人不得作為私產出租……禁止盜竊，對蓄意破壞屢教不改的壞分子，公安司法機關根據情節(jié)輕重依法懲處……禁止投毒藥魚……縣銀行在養(yǎng)蜂貸款上不及時……必須迅速發(fā)放到群眾手里去，今后，如因貸款不及時，延誤了放養(yǎng)季節(jié)，致使整個養(yǎng)殖計劃不能實現，應由銀行負完全責任”.海涂開發(fā)經費相關政策。“溫州、臺州、寧波、舟山……杭州市人民委員會：1958年圍墾計劃根據省委關于圍墾海涂‘除個別重點工程由國家投資或補助外，一般工程完全由人民公社自圍、自墾、自種’的精神……”.“1.同意將定?？h釣門海涂和象山縣竿頭門海涂兩處圍墾工程列入1958年基建項目……3.象山竿頭門工程要求國家投資65萬元，平均每畝須投資50元，亦嫌過高，應盡量依靠群眾力量舉辦，降低國家投資數字，使每畝平均投資能降低至35元左右”.“岱山縣農林辦公室……一、同意圍墾樟套海涂……三、這個工程的性質是民辦公助，應以自力更生為主，國家僅能在材料和技工等方面給予必要的扶助，故在進行技術設計和編報經費預算時，應充分和群眾商量……”.“同意小干海涂圍涂建場面積兩千一百畝，核定總投資五十七萬元；所需資金從舟山地區(qū)地方機動財力中自籌解決”.“為了支持群眾圍墾海涂，一九九六年計劃從省機動財力中拿出一百萬元作為圍墾的長期無息貸款……圍墾海涂的貸款每畝掌握十元左右，由各相關專署因地制宜，自行安排”.20世紀70年代，舟山海涂開發(fā)更加兼顧鹽業(yè)生產經過新中國成立后10多年的圍墾海涂和在海涂上種植的經驗和教訓，70年代，更加重視在一些不適應耕種的已圍海涂上開展鹽業(yè)生產。例如：“西泥盤海涂圍成后共有面積2160畝……，島小山低，水源奇缺，全社現有1400多畝水稻。晚稻常因缺水只能種八、九百畝。因此，我們已建西泥盤的新圍海涂，上涂土質較好、含鹽量低的460畝，種植棉花和麥子；下涂的1700畝，作為鹽田。并分別作為公社農場和鹽場，由公社統一核算”.這個階段海涂開發(fā)政策是由我國當時的社會生產力和國家經濟形勢決定的，分析如下。舟山擴大耕地面積的迫切需要。眾所周知，舟山相對內陸地區(qū)來說，人多地少的矛盾比內陸地區(qū)要尖銳得多，所以強調擴大耕地面積，解決人多地少的矛盾，這是非常必要的，也是舟山發(fā)展的需要。改變北鹽南調格局的需要。舟山地區(qū)地處長江、錢塘江、甬江三江的入海交匯處，所以海涂資源豐富，而且海水鹽濃度較高，這些對發(fā)展鹽業(yè)生產非常有利。因而海涂開發(fā)政策上支持鹽業(yè)，體現了因地制宜的原則，是實事求是的表現。由中國計劃經濟決定的當時海涂開發(fā)經費籌措形式。這個時期，在海涂經費的籌措上，采用的是民辦公助，國家補助僅限于圍墾工程的“三材”和技工費（包括國家的貸款），投勞主要依靠的集體經濟，組織群眾投工，最后圍墾的海涂歸全民所有，這是符合當時計劃經濟實際的。但是，政策上一味強調農業(yè)種植和鹽業(yè)生產，導致出現“重圍輕養(yǎng)”的現象，在適宜養(yǎng)殖的港灣涂區(qū)，也開展了一些圍墾海涂的工程，從而影響了海涂養(yǎng)殖，減少了人民的收入。另外，即使政策支持海涂養(yǎng)殖，卻出現群眾減少養(yǎng)殖面積或者不敢養(yǎng)殖的情況。例如，“該村原養(yǎng)500畝蜂，現在群眾只放養(yǎng)100畝。其余400畝不敢放養(yǎng)……”.筆者認為造成群眾不敢海涂養(yǎng)殖和減少養(yǎng)殖面積的主要原因還在于養(yǎng)殖政策上并沒有真正放寬，群眾得不到應該得到的利益。改革開放后，舟山市在國民經濟大調整的形勢下，認真總結了海涂開發(fā)利用正反兩個方面的經驗教訓，制定了適當的海涂開發(fā)政策，把舟山的海涂開發(fā)推向了第二次高潮。這個時期的主要特點是，強調合理開發(fā)海涂，具體體現在兩個時期：改革開放初到20世紀80年代，大力支持海涂養(yǎng)殖；20世紀90年代到20世紀末，舟山海涂開發(fā)最大的特點是支持海涂綜合利用，海涂經費籌措上采用了股份制入股等新的籌措形式。改革開放初到20世紀80年代，海涂開發(fā)政策注重支持海涂養(yǎng)殖黨的十一屆三中全會至80年代末，舟山海涂開發(fā)政策在強調合理開發(fā)利用海涂資源的同時大力支持海涂養(yǎng)殖?！案鳚O業(yè)指揮部：我區(qū)港灣遼闊、可供海水養(yǎng)殖的灘涂、水面眾多，鯔魚、對蝦、河鰻等自然苗種資源和餌料來源都比較豐富，具有發(fā)展海水養(yǎng)殖的良好自然條件……必須加強對養(yǎng)殖生產的領導，大力發(fā)展海水養(yǎng)殖生產”.已圍海涂征用政策?！盀榱私鉀Q黃沙堆場和滿足其他建筑材料經營上的倉儲需要，經研究同意你們在定海甬東大隊征用已圍海涂12.6畝堤外泥涂3.7畝”.“經研究同意在西碼頭港區(qū)征用海涂600皿,作停車場地用，所需經費自籌解決”.“地區(qū)建材公司……經研究同意你們在定?？h甬東大隊征用已圍海涂12.6畝堤外泥涂3.7畝，共計16.3畝，所需資金八萬元（包括補償費、平整場地、遷移民房、圍翳等）在保證今年上繳利潤任務的前提下，從你公司業(yè)務經營費用中開支”.“現將浙江省財政廳財農第133號、省農墾局農墾字第69號撥給我區(qū)的1982年第一批人民公社開荒補助費15萬元下達給你們……圍墾海涂要繼續(xù)發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的精神，發(fā)動社員進行勞動投資，組織社隊集資聯辦，同時國家給予必要的支持”.20世紀90年代到20世紀末，海涂開發(fā)政策傾向于綜合開發(fā)利用由于大力支持海涂養(yǎng)殖，80年代后期舟山興起的海水養(yǎng)殖業(yè)服務，但進入90年代，對蝦養(yǎng)殖業(yè)發(fā)生滑坡等原因，舟山海涂開發(fā)政策進一步調整，強調綜合開發(fā)利用海涂資源，在海涂開發(fā)經費的籌措上也出現了一些新的形式。海涂綜合利用政策?！爸凵绞杏嬑瓌t同意開發(fā)普陀東港海涂工程。本工程是圍海拓疆，增加陸域解決城市用地的工程，因此，整個工程應按城市發(fā)展的總體規(guī)劃要求進行規(guī)劃，實施可采取分期進行的辦法……東港區(qū)開發(fā)對舟山市、尤其是普陀的經濟和社會發(fā)展具有重要意義和作用。東港對沈家門港及蓮花洋航道的影響須十分注意，應在前期工作中進行充分論證”.“舟山市電力公司……經與定海區(qū)農林水利局和有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)協商，廠址予先白泉浪洗，同意在該處圍墾海涂，并將意見函告如下……本著以最小投資取得最大效益的原則，貴公司所圍海涂面積，在統一規(guī)劃前提下，應力求與整片海涂開發(fā)予以銜接”.海涂開發(fā)經費政策?！肮膭?、支持國內外投資者以合資、合作、獨資和股份制等形式投資進行灘涂圍墾。國家依法保護投資者的合法權益……灘涂圍墾專項資金的主要來源是：國家安排的專項資金；省及沿海、沿江市、縣、區(qū)從造地改田資金中安排用于灘涂圍墾建設的資金；其他渠道籌集的資金”.“舟山市計委……同意建設東港海涂開發(fā)一期圍涂工程……所需資金由省、舟山市、普陀區(qū)共同采取集資方式籌措，具體入股額和參股單位，待可行性研究后另行商定”.“舟山市電力公司……按照誰開發(fā)、誰得益的原則，今后按負擔大小處理分配、共享成陸海涂和岸線”.這個階段海涂開發(fā)政策的轉型是由我國改革開放的大好形勢決定的，分析如下。能夠根據國家和省的政策及時調整舟山海涂開發(fā)政策。例如，改革開放后舟山根據浙江省放寬養(yǎng)殖政策，大力支持海水、海涂養(yǎng)殖，從而使舟山海涂開發(fā)到20世紀80年代后期再次推向了歷史高潮。能夠在實踐中不斷總結舟山海涂開發(fā)經驗教訓，及時調整舟山海涂開發(fā)政策。針對20世紀90年代，舟山對蝦養(yǎng)殖業(yè)發(fā)生滑坡，圍墾區(qū)農業(yè)種植又不適宜，鹽業(yè)效益低下，舟山海涂開發(fā)跌入低谷的實際，舟山海涂開發(fā)在政策上更強調海涂的綜合運用，在資金的籌措上也根據省的規(guī)定采取股份制以及引進外資等新方式，為舟山海涂開發(fā)走向21 321世紀，逐步走向科學化的海涂開發(fā)政策21世紀是海洋世紀，為了適應舟山海洋經濟和社會發(fā)展對土地的需要，科學合理地開發(fā)、利用和保護灘涂資源，保護生產用地和保護耕地，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，就成為新世紀制定舟山海涂開發(fā)的前提條件。在此前提下制定的海涂開發(fā)政策，使得舟山海涂開發(fā)再次推向了歷史發(fā)展的高潮。這時期，舟山海涂開發(fā)呈現出比以前更加科學性的一面。主要相關政策：“各市、縣（市、區(qū)）人民政府，省政府直屬各單位……堅持灘涂資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護相統一的原則，修訂完善全省灘涂圍墾總體規(guī)劃。灘涂圍墾總體規(guī)劃應符合我省海洋功能區(qū)劃、土地利用總體規(guī)劃和錢塘江治理規(guī)劃，與《浙江省環(huán)杭州灣產業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃》、《溫臺沿海產業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃》和城市發(fā)展規(guī)劃等銜接。同時，明確近期和遠期開發(fā)功能和目標，充分發(fā)揮灘涂資源的經濟、社會和生態(tài)效益。各有關市、縣（市、區(qū)）政府要按照全省灘涂圍墾總體規(guī)劃，認真組織修編區(qū)域灘涂圍墾規(guī)劃，并報省政府批準后實施。今后灘涂圍墾開發(fā)項目必須符合經批準的省、市、縣（市、區(qū)）灘涂圍墾總體規(guī)劃，符合生態(tài)保護的要求，提高科學圍墾水平”.“海涂圍墾開發(fā)促淤保護并舉，為舟山可持續(xù)發(fā)展提供用地保障，為浙江海洋經濟發(fā)展拓展重要區(qū)域空間。充分發(fā)揮區(qū)域‘港、景、漁’資源優(yōu)勢，科學圍墾開發(fā)，提升海洋資源綜合利用效能”.“舟山市海島圍墾造地區(qū)劃分為七個造地區(qū)……造地區(qū)規(guī)劃與海洋功能區(qū)規(guī)劃、港口岸線開發(fā)發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等相銜接；宜圍則圍、宜港則港、圍促結合。以實現社會、經濟、生態(tài)效益最佳為目標，將本市圍墾造地區(qū)劃分為可圍區(qū)、限圍區(qū)和禁圍區(qū)三類……可圍區(qū)指的是可按常規(guī)程序進行圍墾的區(qū)域；限圍區(qū)指的是比較重要又比較敏感需要嚴格控制的區(qū)域；禁圍區(qū)指的是原則上不允許圍墾的區(qū)域”.這個階段海涂開發(fā)政策的轉型順應了舟山大開發(fā)的大好形勢，分析如下。舟山經濟社會科學發(fā)展的需要。舟山發(fā)展的歷史就是一部圍墾史，不管是五千多年前的新石器時代舟山先人的圍墾造田，還是現在舟山人進行海涂圍墾，都是為了解決舟山土地資源不能滿足人民需要的矛盾。隨著經濟的發(fā)展，社會的進步，對海涂的開發(fā)不僅滿足面積的增多，而且強調海涂開發(fā)與生態(tài)的銜接，強調海涂開發(fā)的可持續(xù)性，從而促進經濟、社會、生態(tài)和環(huán)境的協調發(fā)展。所以在新時期科學開發(fā)利用也就成為舟山海涂開發(fā)的必要前提。浙江舟山群島新區(qū)建設的迫切要求。2011年6月30日舟山被國務院正式批準為浙江舟山群島新區(qū)，成為我國首個以海洋經濟為主題的國家戰(zhàn)略層面新區(qū)，這標志著舟山開發(fā)開放上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略。按照國務院要求，舟山群島新區(qū)的功能定位為“浙江海洋經濟發(fā)展的先導區(qū)、海洋綜合開發(fā)試驗區(qū)、長江三角洲地區(qū)經濟發(fā)展的重要增長極”.所以在舟山的大開發(fā)的大背景之下，舟山對土地的要求必將更加迫切，對生態(tài)環(huán)境的關心程度也必將更加密切，這些要求最終體現為舟山海涂開發(fā)決策的科學性和可持續(xù)性?？v觀舟山海涂開發(fā)的發(fā)展歷程，我們可以看到在新中國成立初期到改革開放前、直到改革開放以后的各個歷史時期，舟山始終堅持海涂開發(fā)政策與不同時期的國情、省情、市情緊密聯系在一起。據此，可以得出以下歷史經驗及現實啟示。舟山海涂開發(fā)政策的制定，必須同舟山市情、浙江省情，乃至我國國情相結合?；仡櫺轮袊闪⒑蟮闹凵桨l(fā)展的歷史，我們可以看到，舟山在改革開放前、改革開放后各個歷史時期的海涂開發(fā)政策都與當時舟山實際情況、國家經濟戰(zhàn)略密切聯系在一起。改革開放前，解決人民的生活問題是最基本的問題，所