中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政府調(diào)控與引導(dǎo)一個(gè)新框架

中國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政府調(diào)控與引導(dǎo)一個(gè)新框架

中國(guó)是世界上人口最多、農(nóng)業(yè)（農(nóng)村）勞動(dòng)力最多的國(guó)家。中國(guó)的農(nóng)業(yè)承擔(dān)著世界上最大的人口。農(nóng)村農(nóng)業(yè)是國(guó)家發(fā)展的重要組成部分。改革開(kāi)放以來(lái),農(nóng)業(yè)農(nóng)村為工業(yè)、城市的發(fā)展提供了豐裕的糧食、低成本的原料和勞動(dòng)力,以及龐大的產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng),是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得成果的重要支撐。當(dāng)前,我國(guó)正在從“轉(zhuǎn)型中國(guó)家”轉(zhuǎn)向“城市化國(guó)家”,1在這一時(shí)期,農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作尤其具有特殊的重要意義。中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出,堅(jiān)持改革開(kāi)放,必須抓住農(nóng)村改革這個(gè)重點(diǎn);推動(dòng)科學(xué)發(fā)展,必須加強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展這個(gè)基礎(chǔ);促進(jìn)社會(huì)和諧,必須抓住農(nóng)村穩(wěn)定這個(gè)大局。政府需要在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中承擔(dān)關(guān)鍵責(zé)任,這已成為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究中的共識(shí)。通過(guò)辨析農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主要問(wèn)題,2研究者們已經(jīng)提出了政府調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略路徑,1討論了政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、2改革農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制、3推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、4構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障體系5和農(nóng)村社會(huì)管理體制6等方面的職能轉(zhuǎn)變要求,并在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的政策建議。政府是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的重要主體,但不是唯一主體,它需要在與市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)中解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題。中共十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》要求,“堅(jiān)持不懈推進(jìn)農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新,提高改革決策的科學(xué)性,增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,加強(qiáng)和改善國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的調(diào)控和引導(dǎo)”。這即是說(shuō),政府必須明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),選擇可行的實(shí)現(xiàn)路徑,轉(zhuǎn)變政府職能,創(chuàng)新公共管理體制以適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新要求。同時(shí),強(qiáng)調(diào)政府調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,并不意味著政府完全替代市場(chǎng)和社會(huì)力量。只有恰當(dāng)界分政府與市場(chǎng)、社會(huì)的邊界,政府才能真正找準(zhǔn)調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的著力點(diǎn),形成政策的累積效應(yīng)。如何進(jìn)行政府與市場(chǎng)、社會(huì)邊界的劃分?問(wèn)題的答案難以在抽象的討論中獲得?！坝卸嗌賯€(gè)國(guó)家,就有多少種組織政治與經(jīng)濟(jì)體制的方式”,7如果加上政府與社會(huì)關(guān)系的維度,可能的模式將會(huì)更多?；谶@樣一種認(rèn)識(shí),本文擬從評(píng)述我國(guó)政府現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策出發(fā),構(gòu)建一個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的新分析框架,并從中提出相應(yīng)的政策建議。一、是推行放權(quán)讓十一屆三中全會(huì)后,以中央一號(hào)文件的密集頒行為標(biāo)志,我國(guó)政府出現(xiàn)了兩輪對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的集中關(guān)注。第一輪對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的集中關(guān)注以1982—1986年連續(xù)五個(gè)中央一號(hào)文件為標(biāo)志,它以建立健全家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)為主要內(nèi)容,形成了“放權(quán)讓利”的改革特征,從而大大促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展,也推動(dòng)了工業(yè)、城市的發(fā)展。第二輪對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的集中關(guān)注以2004—2009年連續(xù)六個(gè)中央一號(hào)文件為標(biāo)志,它以農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收為主要目標(biāo),以取消農(nóng)業(yè)稅、投資農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推廣農(nóng)業(yè)技術(shù)等為主要內(nèi)容,形成了“多予少取”的改革特征,從而對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、縮小城鄉(xiāng)差距發(fā)揮了重要作用。下面我們主要對(duì)新世紀(jì)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策展開(kāi)回顧和評(píng)述,它們集中體現(xiàn)于農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展這三個(gè)方面。(一)新農(nóng)村建設(shè)中的國(guó)家干預(yù)特征鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和維護(hù)國(guó)家糧食安全,是我國(guó)政府農(nóng)業(yè)政策的主要目標(biāo),而如何確保糧食供給總量和價(jià)格穩(wěn)定則是其核心內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策集中體現(xiàn)了國(guó)家干預(yù)特征,它強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)業(yè)支持和保護(hù)力度提高的重要性,重視利用國(guó)家資源建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),采用宏觀調(diào)控政策實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的協(xié)調(diào)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的穩(wěn)定。同時(shí),隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的不斷發(fā)展,農(nóng)業(yè)發(fā)展中的市場(chǎng)化要求日益凸顯,政府也開(kāi)始在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、組織中逐步引入市場(chǎng)機(jī)制。國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)量和比重不斷提高,是近年來(lái)政府支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的重要表現(xiàn)。表1顯示了1978年改革開(kāi)放以來(lái)國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的數(shù)量和比重?？梢钥吹?從2004年起,國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的總量出現(xiàn)了較大提升,并在此后保持了較高增長(zhǎng)速度;在中央政府“新增財(cái)政主要用于農(nóng)村”的要求下,國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)支出的比重也以前所未有的增速不斷提高。2008年,中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的總量達(dá)到5955.5億元,比上年增長(zhǎng)37.9%;2009年,中央財(cái)政預(yù)算用于“三農(nóng)”支出安排為7161.4億元,比上年增長(zhǎng)20.2%。8政府對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展的國(guó)家干預(yù)特征也體現(xiàn)于農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)和內(nèi)容之中。張曉山指出,當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化的最重要特征是農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求關(guān)系形成了新格局,農(nóng)產(chǎn)品需求明顯增長(zhǎng),而農(nóng)產(chǎn)品供給增長(zhǎng)受到的資源約束也更加明顯,在這一背景下,恢復(fù)和提高主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力應(yīng)成為政府政策的主要內(nèi)容,9發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)構(gòu)成了新農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù),10但這必須在農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)穩(wěn)定的前提下進(jìn)行。在穩(wěn)定和效率的雙重目標(biāo)下,我國(guó)農(nóng)業(yè)政策重視在形式上借鑒現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn),重視提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資本、技術(shù)等現(xiàn)代生產(chǎn)要素比重,試圖通過(guò)國(guó)家投資建設(shè)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新基地、提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平程度等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造;同時(shí),政府在宏觀上對(duì)區(qū)域間農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)數(shù)量和種類進(jìn)行協(xié)調(diào),并對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)施調(diào)控,農(nóng)業(yè)服務(wù)體系、農(nóng)村流通服務(wù)體系建設(shè)也都服從于政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的干預(yù)要求。就農(nóng)產(chǎn)品總量穩(wěn)定這一目標(biāo)而言,國(guó)家干預(yù)的農(nóng)業(yè)政策取得了較好效果(表2)。當(dāng)前,國(guó)家干預(yù)仍然是我國(guó)農(nóng)業(yè)政策的主要特征,但隨著新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn),僅靠政府投資技術(shù)、資本建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的限度日益暴露,對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)分工深化、技術(shù)附加值提升和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易自由的需求不斷凸顯。已有研究者指出,如何在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中引入新的生產(chǎn)要素和實(shí)現(xiàn)要素重新配置,不僅在技術(shù)上,更在組織、制度上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新,是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求。11作為這一訴求的反映,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、企業(yè)化等開(kāi)始成為政府農(nóng)業(yè)政策中的高頻詞匯。而且,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化也日益以市場(chǎng)為取向,土地制度等農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度出現(xiàn)松動(dòng)。一些地方政府官員認(rèn)為,無(wú)論是實(shí)現(xiàn)科技興農(nóng)、12在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中引進(jìn)金融資本,還是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式,都必然要求土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)一定程度的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。13中共十七屆三中全會(huì)明確將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)作為下一階段政府調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要政策之一。這一“松綁”,既為土地流轉(zhuǎn)注入了新活力,也提出了政府如何在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展中超越國(guó)家干預(yù)、實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型的新議題。(二)“亂收費(fèi)”的政策基礎(chǔ)拓寬農(nóng)民收入渠道、保障農(nóng)民參與勞動(dòng)力市場(chǎng)的合法權(quán)益,是農(nóng)民增收政策的核心內(nèi)容。與農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的國(guó)家干預(yù)傾向不同,政府強(qiáng)調(diào)參與市場(chǎng)就業(yè)、非農(nóng)收入比重和水平提高對(duì)于農(nóng)民增收的重要性,它在政策內(nèi)容上集中體現(xiàn)為城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)、針對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力能力提升的就業(yè)服務(wù)供給等。從農(nóng)村居民收入總量和構(gòu)成的變化來(lái)看,農(nóng)民增收政策取得了較好效果,但與此同時(shí),農(nóng)村勞動(dòng)力的大量外流造成了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境,政府直接培訓(xùn)農(nóng)民等就業(yè)服務(wù)的績(jī)效有限,農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移缺乏可持續(xù)性等問(wèn)題日益嚴(yán)峻。三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比例與就業(yè)結(jié)構(gòu)的失調(diào)是農(nóng)林牧漁業(yè)從業(yè)人員收入低于其他行業(yè)職工平均工資的重要原因。2003年,僅占國(guó)民生產(chǎn)總值12.8%的一產(chǎn)卻容納了49.1%的就業(yè)人口,產(chǎn)業(yè)間就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為提高農(nóng)民收入的重要途徑。2004年中央一號(hào)文件指出:農(nóng)民可以進(jìn)入“法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域?！边@為農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供了契機(jī);而“進(jìn)一步清理和取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理收費(fèi),簡(jiǎn)化農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工的各種手續(xù),防止變換手法向進(jìn)城就業(yè)農(nóng)民及用工單位亂收費(fèi)”的規(guī)定,則降低了農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)的門檻。在最初的政策中,政府對(duì)農(nóng)村內(nèi)部的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和向城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移給予了同等的重視,但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力日漸式微的情況下,以“城市化”吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力,已成為中國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要形式。由此,城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)構(gòu)成了政府調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的重要內(nèi)容。由于農(nóng)村勞動(dòng)力總體上教育程度較低、技能水平不高,政府將勞動(dòng)力培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)也列入了促進(jìn)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策體系。2003年,政府出臺(tái)了《2003—2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》,由農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部等六部門共同組織實(shí)施農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)陽(yáng)光工程。截至2008年12月,已有16個(gè)省市完成示范性培訓(xùn)任務(wù),另有8個(gè)省市完成90%以上的培訓(xùn)任務(wù)。農(nóng)民增收政策的效果主要體現(xiàn)在兩方面。第一,農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移數(shù)量上升。2005年農(nóng)村從業(yè)人員中從事農(nóng)林牧漁業(yè)的勞動(dòng)力比重已降至59.5%,其中還包括兼業(yè)非農(nóng)的勞動(dòng)力(圖1)。2008年第二次《全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》則顯示,2006年全國(guó)農(nóng)村外出從業(yè)勞動(dòng)力已達(dá)13181萬(wàn)人。從產(chǎn)值和就業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看,2007年一產(chǎn)占GDP比例為11.3%,就業(yè)人口則降至40.8%,相比2003年有所改善。第二,農(nóng)村居民非農(nóng)收入提高。圖2是90年代到2006年農(nóng)村居民人均純收入的構(gòu)成情況,其中,農(nóng)林牧漁業(yè)收入比重逐年下降,而工資性收入比重則不斷提高。相應(yīng)地,2004年后農(nóng)村居民人均純收入實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)(表3)。當(dāng)然,當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入差距仍未有明顯縮小。在農(nóng)民增收政策取得良好成效的同時(shí),這一以促進(jìn)勞動(dòng)力參與市場(chǎng)為主要取向的政策也開(kāi)始顯現(xiàn)其限度,這些限度已經(jīng)體現(xiàn)或指明了政策的未來(lái)走向。首先,以提高農(nóng)民參與市場(chǎng)程度、能力為導(dǎo)向的增收政策與以國(guó)家干預(yù)為特征的農(nóng)業(yè)發(fā)展政策不相協(xié)調(diào)。表4描述了2006年我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力的文化程度構(gòu)成,其中農(nóng)村勞動(dòng)力的文化水平較外出勞動(dòng)力的文化程度更低,這意味著農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移并非均質(zhì)進(jìn)行,具有較高文化程度的勞動(dòng)力更傾向于流動(dòng)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)以獲取更高回報(bào)。從各類數(shù)據(jù)分析來(lái)看,具備較強(qiáng)勞動(dòng)能力(性別、年齡、受教育程度等)的壯勞力轉(zhuǎn)移較多。通過(guò)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移盡管能夠減少務(wù)農(nóng)人員總量以促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展,但較高素質(zhì)勞動(dòng)力的大量外流使得“3861部隊(duì)”(婦女、兒童)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力,這已成為制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要因素。上述政策的第二個(gè)限度體現(xiàn)在政府就業(yè)、培訓(xùn)服務(wù)的有效性逐漸受到質(zhì)疑。從數(shù)量上看,各省完成示范性培訓(xùn)的比例已經(jīng)較高,但農(nóng)民工培訓(xùn)所獲技能與滿足就業(yè)之間的鴻溝仍然顯著,企業(yè)招工難與農(nóng)民工就業(yè)難并存的現(xiàn)象凸顯了這一限度。作為對(duì)這一問(wèn)題的應(yīng)對(duì),一些地方政府開(kāi)始尋求引入市場(chǎng)機(jī)制,采用培訓(xùn)券、訂單培訓(xùn)等方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移培訓(xùn)與市場(chǎng)需求的對(duì)接,或借助社會(huì)力量,鼓勵(lì)社區(qū)、非政府組織向農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供非規(guī)?；木蜆I(yè)服務(wù)。14政府通過(guò)轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給中的角色,尋求與市場(chǎng)、社會(huì)建立合作關(guān)系以提高績(jī)效?，F(xiàn)有農(nóng)民增收政策的第三個(gè)限度體現(xiàn)在農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移的制度設(shè)計(jì)中。在城鄉(xiāng)二元分割的體制下,農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移僅僅體現(xiàn)為促進(jìn)就業(yè)的意義,附著于戶籍制度的政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能尚未發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變,這導(dǎo)致了農(nóng)民工群體的形成。在2008年世界性金融危機(jī)發(fā)生后,農(nóng)民工群體受到的強(qiáng)烈沖擊凸顯了其社會(huì)權(quán)利缺失的困境。基于此,政府如何有計(jì)劃地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化,與調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的第三類主要政策——協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展政策密切相關(guān)。(三)制度化的城鄉(xiāng)發(fā)展政策縮小城鄉(xiāng)差距是政府協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的核心目標(biāo),其政策內(nèi)容集中體現(xiàn)為旨在改善農(nóng)村面貌的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升農(nóng)民能力的各類公共服務(wù)供給和體現(xiàn)政府再分配職能的社會(huì)保障體系建設(shè)等,而公共財(cái)政體制是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制度基礎(chǔ)。就政策變遷角度看,政府協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的政策已經(jīng)從“硬件”建設(shè)逐漸走向“軟件”建設(shè),并在公共服務(wù)的供給范圍和水平上體現(xiàn)出逐步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。當(dāng)前政策設(shè)計(jì)聚焦于如何促進(jìn)公共財(cái)政從增量投入向存量結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變,促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)的制度化建設(shè)并進(jìn)而突破公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),而較少涉及調(diào)動(dòng)社會(huì)力量共同參與公共事務(wù)治理等方面。建立健全公共財(cái)政體制一直是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的重點(diǎn),它是落實(shí)各項(xiàng)公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)。有論者認(rèn)為,必須靠國(guó)家投入為主,提高公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍,提高農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重。15“十一五”規(guī)劃要求:“擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍,確保財(cái)政用于‘三農(nóng)’投入的增量高于上年,新增教育、衛(wèi)生、文化財(cái)政支出主要用于農(nóng)村,中央和地方各級(jí)政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的重點(diǎn)要放在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村?！睆膬?nèi)容上看,政府對(duì)農(nóng)村的投入以實(shí)現(xiàn)“村容整潔”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為起點(diǎn),逐步走向教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障體系等領(lǐng)域。在政府主導(dǎo)下,農(nóng)村公路建設(shè)、飲水工程建設(shè)、農(nóng)村能源建設(shè)以及電力、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等都取得了良好成效,同時(shí),醫(yī)療、養(yǎng)老等農(nóng)村社會(huì)保障體系初步建立,農(nóng)村公共衛(wèi)生、教育情況得到改善?！?008年我國(guó)衛(wèi)生改革與發(fā)展情況》顯示,我國(guó)農(nóng)村公共衛(wèi)生的各類統(tǒng)計(jì)指標(biāo)均有明顯提升,新型農(nóng)村合作醫(yī)療取得明顯進(jìn)展。截至2008年9月,全國(guó)有8.14億人參加新農(nóng)合,參合率達(dá)到91.5%,全國(guó)籌資達(dá)到710.0億元,2008年前三季度新農(nóng)合支出429.1億元,累計(jì)受益3.7億人次。在教育領(lǐng)域,我國(guó)在2005年頒發(fā)了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》,要求逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍,建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制,以應(yīng)對(duì)后稅費(fèi)時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境。養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村社會(huì)保障體系的核心內(nèi)容,在一些地區(qū)率先進(jìn)行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)后,2009年中央一號(hào)文件要求“抓緊制定指導(dǎo)性意見(jiàn),建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。2009年《政府工作報(bào)告》也將“新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)要覆蓋全國(guó)10%左右的縣(市)”作為年度政府主要任務(wù)。這意味著政府在建立制度性財(cái)政支持農(nóng)村醫(yī)療、教育后,將進(jìn)一步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度性財(cái)政保障體系。在公共財(cái)政投入總量和比例日益提高的背景下,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展政策將從加大投入逐步轉(zhuǎn)向制度設(shè)計(jì)、政策制定等更為中、微觀層面,而提高資金使用效率和效益則成為政策的核心取向。協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展政策的制度化趨勢(shì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一,公共財(cái)政向農(nóng)村的投入由項(xiàng)目化向制度化轉(zhuǎn)變,由增量投入向存量結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變。換言之,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育以及社會(huì)保障體系建設(shè)等都應(yīng)納入政府日常管理事務(wù)之中,形成制度化的協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展政策。第二,城市化快速擴(kuò)張和農(nóng)民工頻繁流動(dòng)要求政府正視城鄉(xiāng)關(guān)系的處理。從已有政策來(lái)看,政府多傾向于將城市化進(jìn)程中的郊縣“失地”農(nóng)民作為過(guò)渡群體加以對(duì)待;16而限于公共財(cái)政能力,各項(xiàng)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展政策仍未能體現(xiàn)城鄉(xiāng)銜接的特征,但在一些發(fā)達(dá)地區(qū),已有地方政府試圖以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)進(jìn)行公共服務(wù)的制度設(shè)計(jì)。17在農(nóng)民工問(wèn)題上,繼2007年9月教育部頒發(fā)《中小學(xué)學(xué)生學(xué)籍信息化管理基本信息規(guī)范》,宣布對(duì)義務(wù)教育采取屬地化的學(xué)籍管理模式,改革教育經(jīng)費(fèi)劃撥模式并將農(nóng)民工子女義務(wù)教育服務(wù)的提供納入城市政府職能范圍后,2009年2月人力資源和社會(huì)保障部向全社會(huì)公開(kāi)征集對(duì)《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》、《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的意見(jiàn),也顯示了對(duì)農(nóng)民工問(wèn)題的重視。但這些辦法存在固化農(nóng)民工群體的傾向,消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的取向仍不明顯?？傮w而言,我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策顯示了政府承擔(dān)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展責(zé)任的決心,并在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面都取得了較大進(jìn)展。但與此同時(shí),國(guó)家干預(yù)影響了市場(chǎng)在資源配置中基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮,政府主導(dǎo)忽略了社會(huì)共同參與治理對(duì)公共服務(wù)績(jī)效提升的積極作用,對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)背景的把握不足導(dǎo)致了一些政策間存在著不協(xié)調(diào)甚至沖突。這些問(wèn)題集中表現(xiàn)為,現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的限度日益顯現(xiàn),政府公共服務(wù)供給的效率和效益未盡如人意;農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移政策與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的人力資本之間產(chǎn)生矛盾,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展政策與城市化推進(jìn)、農(nóng)民工流動(dòng)之間存在脫節(jié)等方面。相應(yīng)地,在界分政府與市場(chǎng)、社會(huì)邊界的基礎(chǔ)上,重塑政府的角色,是加強(qiáng)和改善政府調(diào)控、引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。二、注重發(fā)揮社會(huì)力量參與治理公共事務(wù)就內(nèi)容而言,國(guó)外政府的農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策均包含了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)容。在實(shí)現(xiàn)路徑上,市場(chǎng)機(jī)制的積極作用盡管在各國(guó)不斷得到肯定,但基于各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段,它的發(fā)揮方式卻呈現(xiàn)了較大差異:具備較強(qiáng)政府能力和較完備公共服務(wù)體系的歐美國(guó)家多關(guān)注農(nóng)業(yè)政策本身,并逐步發(fā)展出了一套適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的農(nóng)業(yè)政策;那些傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)深厚的新興工業(yè)化國(guó)家則多重視消除那些制約農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化的制度因素,重視培育農(nóng)民和弱質(zhì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)主體,同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府在匡正市場(chǎng)失靈中的重要性。從政府與社會(huì)關(guān)系來(lái)看,歐美國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)凸顯了社會(huì)力量參與治理公共事務(wù)的顯著成效。一些拉美國(guó)家發(fā)展的教訓(xùn)表明,缺乏一個(gè)現(xiàn)代化、理性化的政府體制和公共管理體系,將會(huì)制約發(fā)展中國(guó)家包括農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展在內(nèi)的整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程。(一)通過(guò)注重市場(chǎng)機(jī)制的作用尋求促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展美國(guó)積極的農(nóng)業(yè)政策始于大蕭條時(shí)期的羅斯福政府,為了避免農(nóng)產(chǎn)品總量過(guò)剩導(dǎo)致的價(jià)格下跌,政府采用對(duì)撂荒農(nóng)民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償和制定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持等政策維持農(nóng)業(yè)健康運(yùn)行。18第二次世界大戰(zhàn)后的歐共體為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改善農(nóng)業(yè)人口生活水平、穩(wěn)定市場(chǎng)、保證以合理價(jià)格向消費(fèi)者供給產(chǎn)品,制定了《羅馬條約》。19而隨著國(guó)際市場(chǎng)糧食供給總量的穩(wěn)定,各國(guó)政府農(nóng)業(yè)政策的基本目標(biāo)從維持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)、改善農(nóng)業(yè)人口生活水平,20逐步轉(zhuǎn)向了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率及其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。到20世紀(jì)80年代,原有以政府干預(yù)為主的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)剩、農(nóng)民收入下降和政府財(cái)政支出過(guò)重等問(wèn)題,市場(chǎng)機(jī)制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的重要性得到重新認(rèn)識(shí),21這在第三世界國(guó)家也是如此。22人們逐漸認(rèn)識(shí)到,相比于直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn),政府如何創(chuàng)造環(huán)境,構(gòu)建一個(gè)自我調(diào)節(jié)的市場(chǎng)機(jī)制將更有助于農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),23而政府為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展而花費(fèi)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面,將比直接花費(fèi)在嚴(yán)格意義上的農(nóng)業(yè)部門更劃算。24由此,以世界貿(mào)易組織1994年簽訂的《烏拉圭農(nóng)業(yè)協(xié)議》、克林頓總統(tǒng)1996年簽署的《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)和改革法》等為標(biāo)志,各國(guó)農(nóng)業(yè)政策逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)性作用的調(diào)控和引導(dǎo)方式。一項(xiàng)分析報(bào)告顯示,與1986—1988年相比,OECD成員國(guó)在2003—2005年間減少了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總體支持,并且更注重采用扭曲性較小的“不掛鉤”支付方式。25在農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變后,政府如何通過(guò)工具選擇以消除對(duì)市場(chǎng)的扭曲,以及策略性地適應(yīng)WTO規(guī)則,就成為農(nóng)業(yè)政策研究領(lǐng)域的重要議題。26如歐盟在WTO規(guī)則下采取并隨即被美國(guó)仿效的“藍(lán)箱”政策改革,引發(fā)了國(guó)際農(nóng)業(yè)專家與研究者的熱議,得到了各國(guó)政府尤其是農(nóng)業(yè)大國(guó)的重新審視和對(duì)待。27從政策工具選擇來(lái)看,“農(nóng)業(yè)選擇權(quán)”的出現(xiàn)就是一種典型反映,即政府提供各種扶持農(nóng)業(yè)的項(xiàng)目,農(nóng)民可以自己決定是否參與,這種權(quán)利在產(chǎn)品控制政策方面尤其受到尊重。28這一方式被認(rèn)為能夠在不破壞市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)的前提下,減少農(nóng)民市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),增加農(nóng)產(chǎn)品出口和減少政府支農(nóng)開(kāi)支?？梢钥吹?歐美國(guó)家政府最初重視市場(chǎng)機(jī)制作用是以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)穩(wěn)定為前提的,而市場(chǎng)化帶來(lái)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高則鞏固了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的穩(wěn)定性,并提高了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力,改善了農(nóng)民收入狀況。(二)、政府主導(dǎo)的土地制度改革和農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展?fàn)顩r與歐美國(guó)家不同,新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)根深蒂固,落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與落后的工業(yè)生產(chǎn)并存。在趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略下,政府廣泛而強(qiáng)烈地干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的幾乎所有方面。一個(gè)強(qiáng)政府,在培育現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上扮演著關(guān)鍵角色。東亞新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)的政府選擇了“以農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè),以工業(yè)扶植農(nóng)業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略,學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村進(jìn)行大規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼和投資,除了實(shí)施價(jià)格保護(hù)、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)外,政府主導(dǎo)的土地制度改革和農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展是新興工業(yè)化國(guó)家和地區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策的突出特點(diǎn)。韓國(guó)政府于1994年頒布《農(nóng)地基本法》,廢除1949年《土地改革法》對(duì)農(nóng)戶最大土地?fù)碛辛康南拗?1997年起實(shí)施農(nóng)民退休支付計(jì)劃規(guī)定,超過(guò)65歲的農(nóng)民如果愿意把土地出售或出租給專業(yè)農(nóng)民5年以上,可一次性獲得每公頃2580美元的補(bǔ)貼。這些政策、措施使小農(nóng)經(jīng)營(yíng)逐步轉(zhuǎn)向了較為寬松的土地流轉(zhuǎn)。29在農(nóng)業(yè)合作社發(fā)展方面,伴隨著“新村運(yùn)動(dòng)”的開(kāi)展,韓國(guó)政府積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)合作社的組織與專業(yè)化功能,使其逐漸成長(zhǎng)為獨(dú)立自治、多功能發(fā)揮的農(nóng)業(yè)合作組織。隨著農(nóng)業(yè)合作社向現(xiàn)代企業(yè)化管理與經(jīng)營(yíng)一體化的轉(zhuǎn)變,政府角色也從積極引導(dǎo)走向了規(guī)范和稽查。30在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的技術(shù)官僚理性和務(wù)實(shí)的公共政策,曾被世界銀行評(píng)價(jià)為持續(xù)繁榮增長(zhǎng)的動(dòng)力根源。31但是,強(qiáng)政府角色并未能始終實(shí)現(xiàn)新興工業(yè)化國(guó)家的持續(xù)發(fā)展。從土地改革來(lái)看,韓國(guó)政府長(zhǎng)期限制農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng),導(dǎo)致農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化程度始終無(wú)法提高,32“新村運(yùn)動(dòng)”盡管強(qiáng)調(diào)發(fā)揮農(nóng)民的積極性和參與性,但這種政治性的動(dòng)員并沒(méi)有形成一種源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身的內(nèi)在動(dòng)力?？梢哉J(rèn)為,未能及時(shí)轉(zhuǎn)變的政府角色造成了韓國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不足。(三)均等化的公共服務(wù)供給在通過(guò)改革農(nóng)業(yè)政策、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度以推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、提高農(nóng)民參與市場(chǎng)能力的同時(shí),構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系、提供均等可及的公共服務(wù),從而縮小城鄉(xiāng)差距,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展,是各國(guó)政府調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要內(nèi)容。從政策目標(biāo)來(lái)看,政府財(cái)政支持的公共服務(wù)和收入再分配體系除了致力于消除農(nóng)民面對(duì)的自然、市場(chǎng)雙重風(fēng)險(xiǎn),穩(wěn)定其收入、生活水平外,還包含了投資人力資本、社會(huì)資本,以提高農(nóng)民參與市場(chǎng)能力的目標(biāo)。因此,歐美國(guó)家特別強(qiáng)調(diào)社會(huì)保障體系建設(shè)以及農(nóng)村基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健等公共服務(wù)的供給。在公共服務(wù)均等化落實(shí)較好的情況下,城市與農(nóng)村區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等的重要原因。在歐美國(guó)家,為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展,它們通常在經(jīng)濟(jì)援助、社會(huì)保障和公共服務(wù)等項(xiàng)目上設(shè)立專項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃,由中央政府統(tǒng)籌撥款給欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。33這意味著,均等化的公共服務(wù)供給體系是以制度化的轉(zhuǎn)移支付體系為保障的。除了公共服務(wù)體系的制度設(shè)計(jì)外,歐美國(guó)家在公共服務(wù)供給中體現(xiàn)了社會(huì)共同參與公共事務(wù)治理的重要性。薩拉蒙在考察了美國(guó)福利體制中政府與非營(yíng)利部門的伙伴關(guān)系后指出,在美國(guó)聯(lián)邦政府提供了絕大部分政府人員服務(wù)項(xiàng)目的資金、州和地方政府承擔(dān)了大部分的管理工作后,非營(yíng)利組織事實(shí)上承擔(dān)著絕大部分服務(wù)的供給職能,“私營(yíng)化”已經(jīng)是美國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域長(zhǎng)期存在的事實(shí)。34歐美其他國(guó)家的實(shí)踐也體現(xiàn)了類似特征,如德國(guó)的志愿組織是其福利供應(yīng)制度體系中的強(qiáng)大支柱。35越來(lái)越多的研究者指出,由政府和志愿者組織、社區(qū)等社會(huì)力量在公共衛(wèi)生、教育、環(huán)境和其他政策領(lǐng)域形成多組織合作,通過(guò)利用潛在的“資源依賴結(jié)構(gòu)”,有助于提高資源的使用效率。36(四)治理失敗原因。在缺乏相應(yīng)與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家和新興工業(yè)化國(guó)家形成鮮明對(duì)比的是非洲和拉美國(guó)家,政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展政策的失靈常常源自農(nóng)業(yè)政策之外的政府體制及其治理能力。研究者們指出,許多第三世界國(guó)家的政府具有“柔性國(guó)家”特征,它們“軟弱、不安全,勉強(qiáng)執(zhí)行政策”,“發(fā)展中的國(guó)家政府總是組織得不好,支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力有限”,以致“來(lái)自贊助者的關(guān)于管理失敗的許多抱怨、緩慢的決策,以及不完善的經(jīng)濟(jì)政策常常根源于政府體系”。37人們發(fā)現(xiàn),低收入國(guó)家農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展中,宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策的效果受到農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易政策、交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)研發(fā)技術(shù)推廣和勞動(dòng)力知識(shí)水平等限制,而地方政府缺乏良好的財(cái)政制度和管理能力,也是導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)支持計(jì)劃失敗的主要原因。38基于此,世界銀行和一些學(xué)者提出,應(yīng)以賦予農(nóng)民權(quán)利、加強(qiáng)政府自身建設(shè)來(lái)促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。39政府體制重構(gòu)、農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)村公共服務(wù)提供等,盡管也是歐美、新興工業(yè)化國(guó)家調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要組成部分,但這些問(wèn)題顯然在發(fā)展中國(guó)家更為突出。弱政府、無(wú)能政府或失敗國(guó)家,是許多發(fā)展中國(guó)家治理失敗的主要原因之一。由于缺乏一個(gè)有效的公共管理體制,使得發(fā)達(dá)國(guó)家以市場(chǎng)化促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn),無(wú)法在許多發(fā)展中國(guó)家取得良好效果。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展來(lái)說(shuō),不僅要關(guān)注如何選擇更適合本土的政策工具,更要關(guān)注如何構(gòu)建一個(gè)能理性選擇政策工具并對(duì)其有效貫徹執(zhí)行的政府體系。在這方面,一些拉美國(guó)家提供了典型案例。20世紀(jì)50年代以來(lái),拉美國(guó)家的工業(yè)化、城市化進(jìn)程加快,到70年代末一直維持著較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但從80年代以來(lái),一些拉美國(guó)家進(jìn)入停滯甚至倒退階段,被學(xué)者們?cè)嵅椤袄老葳濉被颉袄垃F(xiàn)象”,也有學(xué)者反對(duì)如此寬泛地談?wù)摾垃F(xiàn)象,反對(duì)將一切負(fù)面現(xiàn)象歸結(jié)為“拉美陷阱”。40所謂“拉美現(xiàn)象”主要表現(xiàn)為:經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失衡,分配不公、貧困現(xiàn)象嚴(yán)重;城市與農(nóng)村發(fā)展失衡,城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。在對(duì)拉美經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的原因總結(jié)中,政府與市場(chǎng)關(guān)系處理失當(dāng)、對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)度依賴、政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和再分配能力的缺失等,構(gòu)成了學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)。41三、不完全社會(huì)混合體系是一個(gè)完整的政府與市場(chǎng)、不完全社會(huì)之間的不完全結(jié)合在政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間進(jìn)行選擇是復(fù)雜的,因?yàn)樗窃诓煌耆c不完全市場(chǎng)、不完全社會(huì)之間的不完全結(jié)合。綜合前文論述,我們?cè)噲D提出一個(gè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系的新分析框架。(一)農(nóng)村社會(huì)組織中的政府地位農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展首先體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題,城鄉(xiāng)就業(yè)市場(chǎng)的一體化則加大了政府提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、擴(kuò)大農(nóng)業(yè)贏利空間的緊迫性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是勞動(dòng)分工演進(jìn)的一個(gè)過(guò)程,而市場(chǎng)能夠通過(guò)逐步的社會(huì)試驗(yàn)發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)分工的有效模式。42我們盡管已經(jīng)積累了許多關(guān)于市場(chǎng)失靈的系統(tǒng)性理論,但無(wú)數(shù)事實(shí)證明,“市場(chǎng)體制在資源的使用上,往往在特定的時(shí)間段中更有效率,并且隨時(shí)更具創(chuàng)新性”。43即便不考慮政府失靈的可能,以國(guó)家干預(yù)為特征的農(nóng)業(yè)政策雖然可以學(xué)習(xí)已經(jīng)被發(fā)達(dá)國(guó)家借助于市場(chǎng)試驗(yàn)得到的勞動(dòng)分工有效模式,通過(guò)采用增加要素投入、變化生產(chǎn)組織形式等方式促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè),但正如楊小凱所指出,若體制沒(méi)有自我創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度創(chuàng)新能力的制度基礎(chǔ)設(shè)施,模仿只可能在短期內(nèi)創(chuàng)造績(jī)效,并且是以犧牲社會(huì)試驗(yàn)機(jī)會(huì)為代價(jià)的。當(dāng)模仿潛力耗盡或勞動(dòng)分工網(wǎng)絡(luò)日益復(fù)雜時(shí),這種策略的長(zhǎng)期代價(jià)將超過(guò)其短期收益。44政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家的實(shí)證研究表明,在農(nóng)業(yè)發(fā)展中,國(guó)家干預(yù)市場(chǎng)失敗同時(shí)可能引發(fā)政府失敗,并且難以保證后者不壞于前者。45農(nóng)業(yè)政策中的國(guó)家干預(yù)除了導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高空間有限,還可能帶來(lái)政府財(cái)政壓力過(guò)重等后果,這已在多國(guó)實(shí)踐中得到證明。因此,政府需要認(rèn)識(shí)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,以及篩選農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式的有效性,在促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中將其置于優(yōu)先地位。農(nóng)業(yè)農(nóng)村的發(fā)展同時(shí)是一個(gè)縮小城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平發(fā)展的問(wèn)題。楊小凱和賴斯的分析表明,在經(jīng)濟(jì)從低水平分工向高水平分工演進(jìn)的過(guò)程中,將會(huì)出現(xiàn)城鄉(xiāng)非對(duì)稱分工的轉(zhuǎn)型階段,城市居民借助高交易效率產(chǎn)生的高專業(yè)化水平將得到比農(nóng)村居民更高的人均真實(shí)收入,46這意味著轉(zhuǎn)型期的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展需要非市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充調(diào)節(jié);另一方面,市場(chǎng)通過(guò)非人格化的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)了公平,但它難以應(yīng)對(duì)參與市場(chǎng)主體由于起點(diǎn)差異和來(lái)自自然、社會(huì)不確定性下各類風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的非公平性,城鄉(xiāng)一體化勞動(dòng)力市場(chǎng)構(gòu)建中對(duì)農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)的需求正顯示了起點(diǎn)非公平性的負(fù)面影響,這就要求非市場(chǎng)機(jī)制承擔(dān)起農(nóng)村教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生和社會(huì)保障等供給的責(zé)任,但非市場(chǎng)機(jī)制中的主體并不只有政府一家,它還包括了各類社會(huì)主體,如社區(qū)、非營(yíng)利組織等,政府承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)責(zé)任,并不意味著對(duì)其他供給主體的取代和排斥。奧斯特羅姆夫婦曾經(jīng)提出公共服務(wù)制度結(jié)構(gòu)概念,區(qū)分了公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)。47而以新公共管理和治理理論的興起為代表,政府可選擇的職能履行工具更是得到了巨大拓展。公共服務(wù)的供給者也可以是非政府組織,如果將由多種多樣供應(yīng)單位和生產(chǎn)單位組成的公共服務(wù)業(yè)看成公共經(jīng)濟(jì),它將根據(jù)多樣性改善公民福利。48非政府組織逐漸介入公共服務(wù)供給領(lǐng)域的事實(shí)表明,政府僅僅需要在社會(huì)未能履行供給職能的領(lǐng)域承擔(dān)責(zé)任,即承擔(dān)“兜底”職能。基于這種認(rèn)識(shí),與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中市場(chǎng)機(jī)制之于效率的作用一樣,鼓勵(lì)農(nóng)村社會(huì)組織自主管理,同樣能夠增進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村社會(huì)主體參與的重要性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,采用村民自治等形式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民意愿的表達(dá)和集結(jié),鼓勵(lì)農(nóng)民參與公共事務(wù)治理,能夠克服政府日?；顒?dòng)中官僚機(jī)制的固有消極特征,如拖沓、武斷等;第二,通過(guò)培育和構(gòu)建社會(huì)組織,政府能夠獲得相比官僚制更為有效的行動(dòng)工具。從20世紀(jì)70年代政府開(kāi)始區(qū)分自身作為提供者和生產(chǎn)者的角色開(kāi)始,第三部門組織作為政府行動(dòng)工具,在各類旨在促進(jìn)公平的公共服務(wù)供給中得到了蓬勃發(fā)展,一些發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)甚至顯示,第三部門組織作為工具并非補(bǔ)充性的,而是和市場(chǎng)機(jī)制一樣具有基礎(chǔ)性、優(yōu)先性的地位。49討論政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系是為了在不完善事物中進(jìn)行不完全選擇?？隙ㄊ袌?chǎng)實(shí)現(xiàn)效率的基礎(chǔ)地位和社會(huì)協(xié)調(diào)公平的積極作用,并不意味著政府的完全退出,政府仍然需要擔(dān)負(fù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重任。一方面,市場(chǎng)、社會(huì)無(wú)法自我運(yùn)行,政府需要為市場(chǎng)、社會(huì)運(yùn)行提供制度基礎(chǔ),如通過(guò)制度構(gòu)建減少分工和專業(yè)化導(dǎo)致的協(xié)調(diào)成本上升等。另一方面,政府需要分析市場(chǎng)、社會(huì)的不足來(lái)調(diào)整自身職能,應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈,防止社會(huì)自我調(diào)節(jié)機(jī)制造成危害。50而且,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)致的政府事務(wù)復(fù)雜性和多樣性,以及市場(chǎng)、社會(huì)機(jī)制有限性導(dǎo)致政府需要“為那些它們不能真正控制的項(xiàng)目”負(fù)責(zé)的困難程度加深,都進(jìn)一步凸顯了政府資源的有限性,并對(duì)政府能力提高提出要求。弗朗西斯·福山在《國(guó)家建構(gòu)》中區(qū)分了國(guó)家活動(dòng)范圍和權(quán)力強(qiáng)度的概念,51指出新自由主義者僅關(guān)注了政府職能范圍的縮小,卻忽視了政府力量強(qiáng)度的建設(shè),造成了非洲國(guó)家的治理失敗,而一些拉美國(guó)家的發(fā)展實(shí)踐也印證了福山的批評(píng)。人們?nèi)找婵吹?一個(gè)高度自律、有效的政府能夠在農(nóng)業(yè)發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。52必須指出,政府在為市場(chǎng)、社會(huì)提供運(yùn)行的制度基礎(chǔ),補(bǔ)充和匡正市場(chǎng)、社會(huì)失靈之外,它還必須重視對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)能力的培育和發(fā)展。后發(fā)國(guó)家市場(chǎng)和社會(huì)主體都相對(duì)較為弱小,在農(nóng)業(yè)農(nóng)村中尤其如此。在這一背景下,政府不僅需要認(rèn)識(shí)市場(chǎng)和社會(huì)自主管理的重要性,還需要對(duì)它們提供階段性的扶持和培育,防范因?yàn)槠淠芰Σ蛔愣鴮?dǎo)致市場(chǎng)失靈、社會(huì)失靈。同時(shí),新興工業(yè)化國(guó)家的已有經(jīng)驗(yàn)顯示,政府的這一扶持應(yīng)隨著市場(chǎng)、社會(huì)的能力提升而逐步退出,以防止政府行政力量對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)自主性的侵蝕。圖3描述了以政府職能范圍為關(guān)注點(diǎn)的政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系。它表示,市場(chǎng)、社會(huì)分別是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、協(xié)調(diào)公平發(fā)展的首要路徑,政府則需要承擔(dān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的“兜底”職能;在市場(chǎng)、社會(huì)能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域,政府應(yīng)避免多此一舉的干預(yù),但它仍然需要在提供市場(chǎng)/社會(huì)運(yùn)行制度、匡正市場(chǎng)/社會(huì)失靈以及培育市場(chǎng)/社會(huì)主體中發(fā)揮作用;最后,政府能力建設(shè)是政府落實(shí)以上職能的基礎(chǔ)保障。基于此,政府是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中市場(chǎng)和社會(huì)力量的最終補(bǔ)充,它強(qiáng)調(diào)了政府職能的“兜底”性,通過(guò)將市場(chǎng)/社會(huì)置于優(yōu)先地位,突出了政府不同職能的邏輯次序:構(gòu)建市場(chǎng)/社會(huì)運(yùn)行制度環(huán)境是政府的首要職能,匡正和補(bǔ)充市場(chǎng)/社會(huì)失靈需要以不破壞市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制為前提進(jìn)行,而培育市場(chǎng)/社會(huì)主體則是政府階段性的工作職能,需要隨著市場(chǎng)/社會(huì)能力的提升而調(diào)整、弱化。(二)加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理體制,強(qiáng)化農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給的自我管理基于上述分析框架,可以得出結(jié)論:明確農(nóng)業(yè)發(fā)展中市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)地位,構(gòu)建符合市場(chǎng)化要求的制度環(huán)境,為農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化、組織化的推進(jìn)提供制度基礎(chǔ)設(shè)施,是當(dāng)前我國(guó)政府調(diào)控和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展的首要職能。從具體內(nèi)容來(lái)看,政府應(yīng)深化和擴(kuò)展農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革,促進(jìn)農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地抵押貸款發(fā)展;創(chuàng)新農(nóng)村金融體制和產(chǎn)品,擴(kuò)大農(nóng)業(yè)貸款抵押范圍,將農(nóng)田、土地、林地、牧場(chǎng)等承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)村住房的使用權(quán)等納入農(nóng)業(yè)貸款抵押范圍;促進(jìn)村級(jí)集體資產(chǎn)的股份制和非身份化;適度放松糧食產(chǎn)品市場(chǎng),加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作等規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)作。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下,農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的改革目標(biāo)應(yīng)注重城鄉(xiāng)基本制度的對(duì)接,建立城鄉(xiāng)一體化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境?；谵r(nóng)業(yè)中的市場(chǎng)失靈,及其