陜西省土地利用變化情況分析報告

陜西省土地運(yùn)用變化狀況分析匯報（陜西省國土資源廳）

根據(jù)國土資源部的安排布署，陜西省土地運(yùn)用現(xiàn)實(shí)狀況變更調(diào)查工作嚴(yán)格執(zhí)行過渡《土地分類》系統(tǒng)，并按照技術(shù)規(guī)程規(guī)定，以的成果資料為基礎(chǔ)，對全省11月1日至12月31日期間的土地運(yùn)用變化狀況進(jìn)行了全野外調(diào)查，準(zhǔn)時記錄匯總出了精確翔實(shí)的有關(guān)數(shù)據(jù)?，F(xiàn)將全省本年度土地運(yùn)用變化狀況分析如下：一、各類土地增減趨勢、規(guī)模。１．土地運(yùn)用現(xiàn)實(shí)狀況全省土地總面積20.58萬平方公里。截止12月31日，農(nóng)用地27716.5萬畝，占總面積的89.8%（耕地6075.5萬畝,占總面積的19.7%；園地1059.1萬畝，占總面積3.4%；林地15531.2萬畝，占總面積50.3%；牧草地4596.6萬畝，占總面積14.9%；其他農(nóng)用地454.0畝，占1.5%）；建設(shè)用地1225.1萬畝，占總面積的3.9%(其中交通用地99.0萬畝，占總面積的0.3%；居民點(diǎn)工礦用地1065.4萬畝，占總面積的3.4%；水利設(shè)施用地60.7萬畝，占總面積的0.2%)；未運(yùn)用地1927.6萬畝，占總面積的6.2%。

２．增減趨勢、規(guī)模從調(diào)查成果看，全省各類土地運(yùn)用的增減趨勢和規(guī)模展現(xiàn)如下幾種特點(diǎn)：（1）耕地總量略有上升。全省耕地凈減少365.4萬畝；全省耕地凈減少172.5萬畝；耕地凈減少269.2萬畝；耕地凈減少414.1萬畝；耕地凈減少131.6萬畝，耕地凈減少97.8萬畝；耕地凈減少46.4萬畝;耕地凈減少13.8萬畝。耕地凈增長19546.5。（2）新增建設(shè)用地總量上升，占用耕地的比重有所下降。全省年內(nèi)新增建設(shè)用地14萬畝，其中占用耕地9.2萬畝（占65.7%），新增建設(shè)用地8.3萬畝，其中占用耕地5.9萬畝（占71.1%）（3）園地發(fā)展規(guī)模不不小于往年，發(fā)展規(guī)模趨于平穩(wěn)。，全省新增園地51.5萬畝，其中89.7%來源于耕地；，全省新增園地52萬畝，其中92.5%來源于耕地；，全省新增園地只有11萬畝，其中84.5%來源于耕地；，全省新增園地31.3萬畝，其中88.5%來源于耕地。，全省新增園地3.0萬畝，其中96.7%來源于耕地。，全省新增園地3.1萬畝，其中74.2%來源于耕地。（4）林地面積增大，牧草地面積下降。以來，陜西省生態(tài)退耕以質(zhì)量和效益型為主，進(jìn)入穩(wěn)步退耕時期。內(nèi)，全省林地凈增長10.8萬畝，其用地構(gòu)成比例由年初的56.0%，上升為年末的56.1%；牧草地凈減少6.9萬畝，其用地構(gòu)成比例由年初的16.6%，下降為年末的16.5%。內(nèi)，全省林地凈增長0.6萬畝，牧草地凈減少2.3萬畝。二、耕地變化狀況分析：１.耕地減少重要去向分析

建設(shè)占用農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整生態(tài)退耕災(zāi)毀數(shù)量（萬畝）9.22.50.80.3比例(%)72%19.4%6%2.5%

(1)建設(shè)占用耕地狀況全省當(dāng)年各類新增建設(shè)14萬畝，其中占耕地9.2萬畝，占耕地減少總量的72%。新增建設(shè)重要是陜西省加大了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，重要包括商界高速公路、西柞高速公路、西漢高速、藍(lán)商高速、安康至毛壩高速公路建設(shè)、靖王高速公路、柞小高速公路、小康高速公路、商漫高速公路、福銀高速公路。新農(nóng)村建設(shè)、抗震救災(zāi)等都增大了對耕地的需求。(2)農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整占用耕地狀況陜西屬于蘋果、獼猴桃、仁用杏、大棗、花椒等果品的優(yōu)生區(qū)，近兩年來，盡管果品市場價格下跌，新增園地面積有所減慢，但許多地方在生態(tài)退耕坡地上積極發(fā)展適生園林，園地的增長面積達(dá)3.1萬畝（其中74.2%來源于耕地）。從今年的調(diào)查成果看，以改園挖塘為主的農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整占用耕地2.5萬畝，占耕地減少總量的19.4%。(3)生態(tài)退耕狀況今年是本省實(shí)行生態(tài)退耕戰(zhàn)略的第，根據(jù)土地部門土地變更調(diào)查原則記錄，整年共退耕還林還草0.8萬畝，占耕地減少總量的6%，生態(tài)退耕規(guī)模較上年度有較大下降。重要原因是本省近幾年的生態(tài)退耕以質(zhì)量和效益型為主，進(jìn)入制度化穩(wěn)步實(shí)行時期。(4)災(zāi)毀耕地狀況今年本省各類自然災(zāi)害毀地總計0.3萬畝，其中以地震、水毀、泥石流和山體滑坡為主。重要波及漢中寧強(qiáng)、略陽、南鄭，商洛的丹鳳、柞水、鎮(zhèn)安等地。２.耕地增長來源狀況分析為穩(wěn)定耕地面積，本省在實(shí)行生態(tài)退耕戰(zhàn)略和西部大開發(fā)戰(zhàn)略的同步，通過多種方式積極補(bǔ)充耕地。年內(nèi)增長耕地14.8萬畝，其中：開發(fā)8.9萬畝，復(fù)墾3.8萬畝，整頓增長耕地1.8萬畝，農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整增長耕地0.05萬畝（重要是關(guān)中某些非優(yōu)生區(qū)的園地逐漸還耕和延安等陜北地區(qū)坡度在15度如下的糧草間作草地復(fù)耕），其他方式增長耕地0.2萬畝。三、建設(shè)用地變化狀況分析：1、建設(shè)用地擴(kuò)展規(guī)模分析據(jù)今年的變更記錄，全省年內(nèi)記錄新增建設(shè)用地增長14萬畝，其中占用耕地9.2萬畝（占65.7%）。2、建設(shè)用地變?yōu)槠渌仡惙治鼋ㄔO(shè)用地年內(nèi)共減少2.8萬畝，去向重要為農(nóng)用地。3、新增“居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地”狀況，全省新增“居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地”13.2萬畝，其中以工礦倉儲用地、公用設(shè)施和公共建設(shè)為主。四、耕地總量平衡、占補(bǔ)平衡及年度用地計劃執(zhí)行狀況1.耕地總量平衡狀況全省年末既有耕地總面積6075.5萬畝，耕地凈增長2.0萬畝。2.建設(shè)用地計劃執(zhí)行狀況及占補(bǔ)平衡狀況，國家下?lián)荜兾魇∞r(nóng)用地轉(zhuǎn)用建設(shè)用地計劃為13.1

萬畝（其中耕地7.7萬畝），經(jīng)同意轉(zhuǎn)用12.5萬畝（耕地7.9萬畝）。建設(shè)用地實(shí)際新增14萬畝，其中占用農(nóng)用地11.9萬畝，占用耕地9.2萬畝，占用未運(yùn)用地2.2萬畝。同期通過開發(fā)復(fù)墾整頓補(bǔ)充耕地14.5萬畝（不含農(nóng)業(yè)構(gòu)造調(diào)整增長耕地），實(shí)現(xiàn)了新增建設(shè)占用耕地的占補(bǔ)平衡有余5.3萬畝。可以實(shí)現(xiàn)新區(qū)域耕地的“占補(bǔ)平衡”的原因，一是自1999年1月1日實(shí)行耕地“占補(bǔ)平衡”以來，土地用途管制制度得到加強(qiáng)，各級土地管理部門加大了土地執(zhí)法的力度，嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目的用地審批關(guān)，嚴(yán)厲查處違法用地行為，同步通過征收耕地造地費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段致使新增建設(shè)用地開始在內(nèi)涵挖潛上尋求出路，有效地緩和了建設(shè)用地對耕地的需求壓力，從而使新增建設(shè)占用耕地的比重得到控制；二是各級政府加大了耕地后備資源的開發(fā)復(fù)墾力度，尤其是通過對大量“空心村”的整頓復(fù)墾，增長了有效耕地面積。3.存在的問題（1）年度變更調(diào)查成果是國家衡量各地區(qū)域“占補(bǔ)平衡”的重要根據(jù)，詳細(xì)記錄工作由地籍部門負(fù)責(zé)，但建設(shè)占用與耕地補(bǔ)充的平常工作又由耕保部門組織實(shí)行，往往導(dǎo)致耕地的平常占補(bǔ)管理工作與年度調(diào)查記錄工作因兩個部門銜接不夠而脫節(jié)的現(xiàn)象。提議：一是國土資源部在布置年度土地變更調(diào)查時可以明確規(guī)定建設(shè)用地的審查與耕地補(bǔ)充項(xiàng)目的立項(xiàng)踏勘、實(shí)行、成果驗(yàn)收確認(rèn)應(yīng)由地籍部門負(fù)責(zé)有關(guān)土地權(quán)屬、地類、面積的審查。（2）經(jīng)審批的建設(shè)項(xiàng)目用地可以通過收繳耕地造地費(fèi)來實(shí)行造地并實(shí)現(xiàn)區(qū)域耕地的“占補(bǔ)平衡”，但違法用地的占補(bǔ)平衡責(zé)任必須明確強(qiáng)調(diào)由各級政府及主管部門負(fù)責(zé)貫徹，不能實(shí)現(xiàn)區(qū)域耕地的“占補(bǔ)平衡”目的的，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)上繳對應(yīng)缺口的耕地開墾費(fèi)，由上一級主管部門實(shí)行易地補(bǔ)充；持續(xù)兩年不能實(shí)現(xiàn)區(qū)域耕地的“占補(bǔ)平衡”目的的，由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)上繳所有建設(shè)項(xiàng)目（包括違法用地）波及的耕地開墾費(fèi)，所有由上一級主管部門實(shí)行易地補(bǔ)充。（3）幾種非常規(guī)地類之間變更的闡明。①耕地變荒草地：一是因氣候原因，陜西在實(shí)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)工程中采用先退耕后還林還草的分步實(shí)行方略。二是移民搬遷后，原農(nóng)民耕作的陡坡地因產(chǎn)量低、作業(yè)距離變遠(yuǎn)而不得不棄耕撂荒以及氣候干旱導(dǎo)致用于放牧的天然草地退化。反應(yīng)在今年變更報表中農(nóng)用地變荒草地面積為360畝，所有為耕地變荒草地。②耕地變其他園地（9030畝）：由于經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)使，某些農(nóng)民開始在低產(chǎn)田上栽植經(jīng)濟(jì)園林，如花椒、枸杞、棗、大扁仁用杏等。重要分布在銅川、渭南、漢中、榆林綏德等地。③河流水面變耕地（387.2畝）：重要是部分地方將水毀地的復(fù)墾。④石礫地變耕地(4126畝)：重要是陜南幾年前河灘水毀致使耕地表層土壤流失，通過幾年后農(nóng)民又拉填土方造地，重要分布在商洛、漢中、安康等地。⑤沙地變水澆地（27729畝）：重要是大荔縣古河道（黃河）沙苑地區(qū)土地開發(fā)（立項(xiàng)項(xiàng)目）。⑥天然草地變石礫地(11.2畝):重要分布在陜南。重要由于地震及泥石流導(dǎo)致山體滑坡。⑦耕地變裸土地（390.1畝）：重要分布在寧陜和石泉等地，由于今年5.12地震，使得該地區(qū)一部分耕地在滑坡中遭到破壞。⑧此外，部分小的非常規(guī)地類變化為部分基層在二次土地調(diào)查過程中糾正原調(diào)繪錯漏問題。五、有關(guān)對策、措施和提議：1.耕地保護(hù)對策和措施（1）加強(qiáng)完善耕地“占補(bǔ)平衡”的制度化建設(shè)。圍繞耕地占補(bǔ)平衡目的，在做好建設(shè)用地項(xiàng)目“占補(bǔ)平衡”的同步，由于土地監(jiān)察工作不力導(dǎo)致違法用地的，實(shí)行違法用地耕地補(bǔ)充責(zé)任追究制，有違法用地的地方必須由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)承擔(dān)違法用地耕地補(bǔ)充責(zé)任，或上繳造地費(fèi)實(shí)行易地補(bǔ)充。(2)用經(jīng)濟(jì)和政策手段合適限制果園面積的盲目增長。根據(jù)全省各地的地質(zhì)、地貌及氣候條件對果樹生長的合適性狀況，辨別果樹生長的優(yōu)生區(qū)、合適區(qū)、非合適區(qū)，在政策上分別予以鼓勵、限制或杜絕；同步引導(dǎo)農(nóng)民“依山致富”，在發(fā)展果園的同步盡量不占或少占耕地。(3)以土地整頓為契機(jī)，通過規(guī)劃限制和土地調(diào)控手段使新增建設(shè)用地盡量走內(nèi)涵挖潛的路子，以減輕非農(nóng)建設(shè)對耕地的壓力。(4)加強(qiáng)土地動態(tài)監(jiān)測。實(shí)行土地動態(tài)監(jiān)測是實(shí)行土地用途管制的重要手段，為此，必須建立以市、縣、鄉(xiāng)三級為主的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土管所要設(shè)置專職土地監(jiān)測員，為土地用途管制的跟蹤檢查及時提供信息資料。(5)加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度，嚴(yán)格土地審批制度，杜絕違法用地的發(fā)生。(6)為杜絕地方政府為規(guī)避建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)費(fèi)用而提供不與實(shí)際狀況不相符的基礎(chǔ)資料，以及為套取國家土地開發(fā)復(fù)墾整頓項(xiàng)目資金而虛報實(shí)際新增耕地范圍面積的違規(guī)行為，必須嚴(yán)格審查年度土地運(yùn)用現(xiàn)實(shí)狀況變更調(diào)查上報數(shù)據(jù)及有關(guān)成果資料，以土地詳查、年度土地變更等基礎(chǔ)資料為重要根據(jù)嚴(yán)格審查新增建設(shè)用地報批和土地開發(fā)復(fù)墾整頓申報資料的真實(shí)性、精確性、合法性。同步，為防止地方政府通過土地年度變更調(diào)查將違法用地和本不能立項(xiàng)的耕地開發(fā)項(xiàng)目合法化，必須嚴(yán)格審核各地年度變更工作中申報的農(nóng)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地、農(nóng)用地變?yōu)槲催\(yùn)用地的數(shù)據(jù)和有關(guān)資料。嚴(yán)把建設(shè)用地審批環(huán)節(jié)，使非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的“占一補(bǔ)一”真正落到實(shí)處。(7)認(rèn)真貫徹“十分愛惜和合理運(yùn)用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，保證基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，在嚴(yán)格控制非農(nóng)用地的同步做好舊村莊、舊宅基地和已廢棄磚瓦窯、沙坑、土壕、水塘的開發(fā)復(fù)墾工作，擴(kuò)大耕地面積。2.問題與提議（1）經(jīng)費(fèi)短缺是制約土地變更調(diào)查工作順利開展的重要原因。本省地處西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)條件較差，而土地運(yùn)用現(xiàn)實(shí)狀況變更調(diào)查以及將要開展的土地更新調(diào)查又是一項(xiàng)工作量大，花費(fèi)人力物力的基礎(chǔ)工作，在經(jīng)費(fèi)短缺的狀況下，不僅難以保證平常工作順利開展，增長調(diào)查手段的科技含量，提高工作效率也顯得步履為艱。因此，必需加大資金的投入力度，尤其需要中央財政對西部省區(qū)的大力傾斜支持。(2)提議國家深入修改完善變更匯總軟件，增長對非常規(guī)地類的變更以及基數(shù)與控制不一致時錄入、新增耕地非項(xiàng)目來源的限制或提醒注釋闡明功能。同步，取消建設(shè)用地變更匯總表中對建設(shè)用地內(nèi)部的記錄，提議只記錄新增建設(shè)用地部分并增長“占用農(nóng)用地”、“占用未運(yùn)用土地”的分項(xiàng)，增長新增建設(shè)用地（尤其是未批先占項(xiàng)目）已補(bǔ)充耕地項(xiàng)目闡明（當(dāng)?shù)鼗蛞椎?，以及坐落）的錄入?xiàng)（根據(jù)先補(bǔ)后占的有關(guān)政策）。（3）運(yùn)用衛(wèi)星遙感影象資料等輔助開展土地變更調(diào)查，防止人為原因的干擾，保證調(diào)查全面精確。（4）目前，建設(shè)用地審批、耕地開