垂直管理體制與地管體制的比較研究

垂直管理體制與地管體制的比較研究

一、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)快速增長，被稱為“經(jīng)濟(jì)奇跡”。很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家(1)都把地方政府競爭作為形成經(jīng)濟(jì)奇跡的重要原因。他們認(rèn)為,過去中央不僅向地方行政性分權(quán),下放很多經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力,也進(jìn)行了財(cái)政分權(quán),先后實(shí)行了財(cái)政包干制和分稅制。分權(quán)使地方政府為經(jīng)濟(jì)增長展開激烈競爭,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長不僅能增加地方財(cái)政收入,還可以作為政績有利于地方官員的晉升。地方為增長而競爭,促進(jìn)了城市化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),極大地推動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)快速增長,但是分權(quán)也產(chǎn)生了很多問題,如地方保護(hù)主義、環(huán)境污染加劇、安全事故頻發(fā)、地方對(duì)科教文衛(wèi)事業(yè)投入不足等。針對(duì)分權(quán)出現(xiàn)的問題,一般認(rèn)為應(yīng)該改進(jìn)以GDP為主的考核地方官員的指標(biāo)體系,更多地納入環(huán)境治理、節(jié)能減耗等指標(biāo),(2)這樣就可以部分改善分權(quán)的問題。改進(jìn)指標(biāo)體系是給定分權(quán)框架下的局部改善,另一個(gè)解決辦法是,既然分權(quán)產(chǎn)生如此多的問題,那么也許可以通過調(diào)整分權(quán)程度來解決問題。事實(shí)上,上世紀(jì)90年代中期以來,中央陸續(xù)在銀行、工商、稅收、質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)監(jiān)督等部門上收了地方政府權(quán)力,實(shí)行垂直管理。已經(jīng)實(shí)行垂直管理或者正在積極尋求垂直管理的行政部門,其主要目的都在于強(qiáng)調(diào)通過保持人事、財(cái)務(wù)的獨(dú)立,使其下級(jí)部門擺脫地方政府的干預(yù),加強(qiáng)部門執(zhí)法監(jiān)管的權(quán)威,保證“上傳下達(dá)、政令暢通”。例如國家工商總局副局長甘國屏曾表示,工商系統(tǒng)省以下“垂直管理”,可以減少執(zhí)法中的地方干擾,獨(dú)立行使職能。(3)面對(duì)中央垂直管理的改革實(shí)踐,我們需要研究,垂直管理改革的目的達(dá)到了嗎?垂直管理體制是否又產(chǎn)生了新的問題?與原有的屬地管理體制相比,垂直管理體制的優(yōu)勢在什么地方,劣勢在什么地方?進(jìn)而去回答,哪種體制更容易激勵(lì)地方政府執(zhí)行中央政府的政策?地方哪些職能部門需要中央垂直管理?這些問題正是本文的研究主題。鑒于地方政府在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的巨大作用,深入研究垂直管理改革并提供理論指導(dǎo)將是非常重要的。以上問題的實(shí)質(zhì)是中國行政管理體制改革的問題,對(duì)以上問題的認(rèn)識(shí)和研究將增強(qiáng)我們對(duì)行政管理體制的運(yùn)作以及中央和地方關(guān)系的理解,啟發(fā)對(duì)中國式分權(quán)長遠(yuǎn)發(fā)展的思考,對(duì)研究地方政府績效評(píng)價(jià)、環(huán)境保護(hù)、安全治理、政府治理等重要領(lǐng)域也具有重要含義。如果想回答這些問題,必須仔細(xì)比較研究垂直管理體制和現(xiàn)有的行政管理體制的異同。我國大部分政府職能部門,長期以來實(shí)行“條塊結(jié)合,以塊為主,分級(jí)管理”的行政管理體制,一般稱為“屬地管理”體制(見圖1)。所謂“條條”,是指中央部委以及中央部委領(lǐng)導(dǎo)的垂直管理系統(tǒng);所謂“塊塊”,是指各級(jí)地方政府以及地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的職能部門。在屬地管理體制下,地方職能部門受地方政府和上級(jí)部門“雙重領(lǐng)導(dǎo)”,其中主管部門負(fù)責(zé)工作業(yè)務(wù)的“事權(quán)”,而地方政府管“人、財(cái)、物”。在這種體制下,地方政府利用手中掌握的“人、財(cái)、物”權(quán)影響地方職能部門,以致在中央和地方目標(biāo)不一致時(shí),地方職能部門在地方政府的影響下,被迫執(zhí)行地方政府的指令。垂直管理體制(見圖2),是指中央部委或省直接管理地方職能部門,既管“事權(quán)”,又管“人、財(cái)、物”權(quán),地方政府不再管理地方職能部門。垂直管理體制增強(qiáng)了地方職能部門的獨(dú)立性,地方職能部門只對(duì)上級(jí)主管部門負(fù)責(zé),不再受命于地方政府,這就是普遍認(rèn)為垂直管理體制能擺脫地方政府干預(yù)的原因。但是垂直管理并不能完全擺脫地方干擾,地方政府會(huì)主動(dòng)采取措施去影響垂直管理部門。秦文濤(1999)列舉了一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)國土管理所工作人員的影響方法,如金錢加大棒的方法:對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府唯命是從的,以發(fā)獎(jiǎng)金、提高下鄉(xiāng)補(bǔ)助等經(jīng)濟(jì)手段拉攏親信;對(duì)不聽從安排的,就采取措施進(jìn)行排擠。因此,一些地方職能部門在垂直管理后并沒有做到正常執(zhí)法,如阜陽劣質(zhì)奶粉事件、三鹿嬰兒奶粉事件,當(dāng)?shù)毓ど毯唾|(zhì)檢部門執(zhí)法嚴(yán)重缺位,近幾年眾多的土地違法案件,也足以證明這一點(diǎn)。進(jìn)行垂直管理改革的部門大部分都是市場監(jiān)管部門,如工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、藥監(jiān)等。因此我們集中于對(duì)地方市場監(jiān)管部門進(jìn)行研究。模型的參與人包括一個(gè)中央政府、一個(gè)地方政府和一個(gè)地方監(jiān)管部門。地方政府付出努力尋找項(xiàng)目,進(jìn)行招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)。項(xiàng)目有好有壞,壞項(xiàng)目損害中央政府的利益,項(xiàng)目由地方監(jiān)管部門審批。中央政府不知道項(xiàng)目的類型,只在項(xiàng)目實(shí)施后以一定的概率發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的類型。在屬地管理體制下,地方監(jiān)管部門執(zhí)行地方政府的指令;在垂直管理體制下,地方監(jiān)管部門在權(quán)力上和地方政府平起平坐,不再聽命于地方政府,但是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不一定就會(huì)依法監(jiān)管,因?yàn)榈胤秸锌赡軇?dòng)用資源俘獲監(jiān)管機(jī)構(gòu),雙方達(dá)成合謀。因此在垂直管理體制下,存在一個(gè)如何激勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、防范合謀的問題,而屬地管理體制則沒有這個(gè)問題,所以垂直管理體制并非一定優(yōu)于屬地管理體制。我們分別刻畫了兩種體制下的均衡,然后又對(duì)兩種體制進(jìn)行了對(duì)比研究。我們發(fā)現(xiàn),當(dāng)監(jiān)管任務(wù)較容易考核且壞項(xiàng)目帶來的損害較大時(shí),垂直管理體制更優(yōu);當(dāng)監(jiān)管任務(wù)較難考核,或壞項(xiàng)目帶來的損害不太大時(shí),屬地管理體制更優(yōu)。最后根據(jù)模型為未來的垂直管理體制的改革作出推測?？傊?進(jìn)行垂直管理體制改革要慎重,需要進(jìn)行充分論證和試點(diǎn),我們相信本文的研究能為此提供一些洞見。對(duì)垂直管理體制的已有研究大多數(shù)是描述性的,主要是媒體的報(bào)道(1)以及一些學(xué)者和垂直管理部門的工作人員所作的短文。(2)經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)此的研究非常之少,我們發(fā)現(xiàn)的只有王賽德和潘嬌瑞(2010)。他們沒有考慮地方政府和地方垂直管理部門的合謀問題,而我們對(duì)此進(jìn)行了拓展研究,而且他們的結(jié)論表明垂直管理一定優(yōu)于屬地管理,這和我們的研究結(jié)論顯著不同。本文遵循了國際上新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)(newpoliticaleconomics)(3)的研究進(jìn)路,即以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法研究政府行為以及制度與政策的內(nèi)生決定。在國內(nèi),把新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的范式應(yīng)用于中國問題的研究不斷增多。聶輝華和李金波(2006)研究了地方政府與企業(yè)的合謀,徐現(xiàn)祥等(2007)和皮建才(2008)研究了地方政府選擇地方市場分割和市場整合的機(jī)制,王世磊和張軍(2008)討論了地方政府改善物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施的激勵(lì)機(jī)制,陳釗和陸銘(2008)研究了城鄉(xiāng)分割政策的決定機(jī)制,桂林(2009)研究了中央對(duì)政治治理結(jié)構(gòu)的選擇,楊其靜(2010)分析了分權(quán)框架下增長和不公平的共生現(xiàn)象,楊瑞龍等(2010)研究了上訪問責(zé)制度。本文安排如下:第二節(jié)研究屬地管理體制的均衡情況,第三節(jié)研究垂直管理體制下的均衡情況,第四節(jié)對(duì)比研究兩種管理體制的優(yōu)劣,第五節(jié)是本文小結(jié)。二、中央對(duì)地方進(jìn)行審批和監(jiān)督地方政府(LG)受中央政府(CG)(4)的委托,推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長,具體來說,假設(shè)地方政府付出私人努力尋找項(xiàng)目,如招商引資(5)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。地方政府找到項(xiàng)目的概率為e,付出的努力成本為e2/2。項(xiàng)目包括好項(xiàng)目(G)和壞項(xiàng)目(B),地方政府找到好項(xiàng)目和壞項(xiàng)目的比例各為1/2(6)。項(xiàng)目不論好壞,如果得到實(shí)施,則經(jīng)濟(jì)得以增長,中央從項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)增長中獲得可證實(shí)的收益,如稅收,收益標(biāo)準(zhǔn)化為1。不過實(shí)施壞項(xiàng)目還額外對(duì)社會(huì)造成凈損失π1,如高污染的項(xiàng)目損害當(dāng)?shù)鼐用竦慕】怠?7)假設(shè)π1>1,那么從全社會(huì)福利的角度,實(shí)施壞項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)增長的收益為1,造成的社會(huì)損失為π1,因此不應(yīng)該實(shí)施壞項(xiàng)目。假設(shè)中央在一定程度上在乎社會(huì)福利,那么壞項(xiàng)目對(duì)中央造成的損失為π2,一般來說π2<π1。(8)假設(shè)1<π2<2,(9)那么中央也不愿意實(shí)施壞項(xiàng)目。中央設(shè)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)來審批項(xiàng)目。(10)地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是自利的,只在乎中央支付的報(bào)酬和努力成本,并不在乎壞項(xiàng)目的社會(huì)成本。在屬地管理體制下,監(jiān)管機(jī)構(gòu)由地方政府管理,執(zhí)行地方政府的行政命令,因此由地方政府決定項(xiàng)目審批結(jié)果。地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)知道項(xiàng)目的類型,但是中央不知道,不過中央能夠觀察并證實(shí)項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)后果。(1)壞項(xiàng)目實(shí)施后,中央只以一定概率(1—q)知道并證實(shí)項(xiàng)目是壞項(xiàng)目,如高污染項(xiàng)目造成環(huán)境事故或者媒體披露的時(shí)候。(2)q模型化了地方相對(duì)于中央的信息優(yōu)勢,同時(shí)也刻畫了中央對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)績效的考核難度,q越大,越難考核,從而越難激勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)正確地行使職責(zé),令0<q<1。如果中央發(fā)現(xiàn)了壞項(xiàng)目,那就一定知道壞項(xiàng)目給社會(huì)造成的損失π1,給自己造成的損失π2;如果中央沒發(fā)現(xiàn)是壞項(xiàng)目,那么項(xiàng)目有可能是好項(xiàng)目,不對(duì)社會(huì)造成損失,也可能是壞項(xiàng)目,對(duì)社會(huì)造成損失,中央只可能猜測實(shí)施的項(xiàng)目中有壞項(xiàng)目的概率,并據(jù)此估計(jì)得到的收益和損失。根據(jù)信息結(jié)構(gòu),有三種結(jié)果(見圖3):(1)項(xiàng)目實(shí)施促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長,中央沒有觀察到項(xiàng)目是壞項(xiàng)目,此時(shí)中央支付給地方政府的報(bào)酬為R1,如通過稅收返還或者對(duì)地方政府官員的晉升。(2)項(xiàng)目實(shí)施促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長,中央觀察到項(xiàng)目是壞項(xiàng)目,此時(shí)中央支付給地方政府的報(bào)酬為R2。(3)項(xiàng)目沒有實(shí)施或者沒有找到項(xiàng)目,經(jīng)濟(jì)沒有增長,此時(shí)中央支付給地方政府的報(bào)酬為R3。博弈分為四期,時(shí)序(timing)為:(1)中央向地方政府提供一個(gè)take-it-or-leave-it的合約{R1,R2,R3}。如果地方政府接受則進(jìn)入下一階段,否則博弈結(jié)束。(2)地方政府付出努力尋找項(xiàng)目,以e的概率找到項(xiàng)目。如果找到項(xiàng)目,則進(jìn)入第三期;如果沒有找到項(xiàng)目,則進(jìn)入第四期。(3)地方政府進(jìn)行項(xiàng)目審批,如果審批通過,地方政府實(shí)施項(xiàng)目。(4)中央根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的情況執(zhí)行合約,參與人的支付實(shí)現(xiàn)。假設(shè)參與人都是風(fēng)險(xiǎn)中性,經(jīng)濟(jì)中貼現(xiàn)率為0。假定地方政府和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)受有限責(zé)任約束(limited-liabilityconstraint)的保護(hù),最低工資要求為0。中央不希望地方政府實(shí)施壞項(xiàng)目,但是地方政府不一定有激勵(lì)否決壞項(xiàng)目,中央可以通過合約設(shè)計(jì)改變地方政府的激勵(lì)。在某些合約下,中央可以激勵(lì)地方政府否決(veto)壞項(xiàng)目,這時(shí)候的均衡稱為“否決均衡”;在另外一些合約下,中央并不激勵(lì)地方政府否決壞項(xiàng)目,地方政府通過(pass)壞項(xiàng)目,這時(shí)候的均衡稱為“通過均衡”。顯然,這些均衡都是納什均衡,只是為了方便敘述,用新詞指代中央設(shè)計(jì)合約導(dǎo)致了地方政府的不同行為。下面分別來刻畫這兩個(gè)均衡。(一)多元激勵(lì)的沖突及中央的績效評(píng)估中央設(shè)計(jì)的激勵(lì)合約如果想使地方政府否決壞項(xiàng)目,必然最小化R2,即當(dāng)中央發(fā)現(xiàn)地方政府實(shí)施了壞項(xiàng)目時(shí),對(duì)地方政府進(jìn)行一定程度的行政問責(zé),支付由R1降到R2,由于地方政府受有限責(zé)任約束(limited-liabilityconstraint)的保護(hù),最低工資要求為0,因此中央支付給地方政府的報(bào)酬為R2=0。(1)首先考慮第三期地方政府的項(xiàng)目審批情況。如果地方政府否決壞的項(xiàng)目,那么,需要滿足激勵(lì)相容條件(IC):R3≥qR1,即地方政府從否決壞項(xiàng)目中得到的收益R3要優(yōu)于通過壞項(xiàng)目獲得的收益qR1。在第二期,地方政府付出努力尋找項(xiàng)目。地方政府的效用函數(shù)(2)為ULGHV=e[R1/2+R3/2]+(1-e)R3-e2/2,其中找到項(xiàng)目的概率為e,好壞項(xiàng)目的概率均為1/2,地方政府分別獲得收益R1和R3;沒有發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的概率為1-e,地方政府獲得的收益為R3。地方政府選擇努力水平以最大化它的效用,求解得:eHV=(R1-R3)/2。第一期,中央設(shè)計(jì)激勵(lì)合約以維持否決均衡。在屬地管理體制下,中央需要激勵(lì)地方政府做兩個(gè)任務(wù),一個(gè)任務(wù)是尋找項(xiàng)目,另一個(gè)任務(wù)是審批項(xiàng)目,中央在激勵(lì)地方政府做這兩個(gè)任務(wù)上存在著沖突。中央如果增加R1到R1+Δ,可以提高地方政府尋找項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,但是也降低了地方政府否決壞項(xiàng)目的激勵(lì),降低的程度為qΔ,因此在屬地管理體制下,參數(shù)q在刻畫監(jiān)管任務(wù)的績效考核難易度的同時(shí),也刻畫了兩個(gè)任務(wù)上的激勵(lì)沖突程度;而增加R3,雖然增強(qiáng)了地方政府否決壞項(xiàng)目的激勵(lì),但是減弱了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。因此中央在設(shè)計(jì)最優(yōu)合約時(shí)要考慮到兩任務(wù)的激勵(lì)沖突。中央的效用函數(shù)為UCGHV=e[(1-R1)/2-R3/2]-(1-e)R3,把eHV代入此式,中央面對(duì)的最優(yōu)化問題為:求解上述最優(yōu)化問題,得到命題1:(3)命題1:當(dāng)0<q<1/5,在屬地管理體制下存在一個(gè)地方政府否決壞項(xiàng)目的均衡:命題1的含義比較直觀。顯然q越大,兩任務(wù)的激勵(lì)沖突越大,中央越難激勵(lì)地方政府否決壞項(xiàng)目,因而中央的效用也越低。同時(shí),q增大,中央為了激勵(lì)地方政府否決壞項(xiàng)目,必然降低R1或者提高R3,而這都降低了地方政府尋找項(xiàng)目的努力水平。不過,地方政府的效用水平和q并沒有簡單的單調(diào)關(guān)系。當(dāng)q接近于0時(shí),地方政府和中央的信息不對(duì)稱幾乎不存在,地方政府得到的信息租金很小。當(dāng)q逐漸增長,信息不對(duì)稱程度增加,地方政府獲得的信息租金將增加,但同時(shí)中央也降低對(duì)地方政府的激勵(lì),當(dāng)q增加到一定程度,中央對(duì)地方政府的激勵(lì)很弱,監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批壞項(xiàng)目的概率較小,信息不對(duì)稱發(fā)揮作用的概率變小,因而效用也減少。極端情況,當(dāng)1/5≤q<1,中央完全放棄對(duì)地方政府激勵(lì),只得到0效用。顯然,當(dāng)q>1/5,中央如果放棄激勵(lì)地方政府否決壞項(xiàng)目,集中激勵(lì)地方政府尋找項(xiàng)目,那么中央有可能獲得正的效用。下面將刻畫“通過均衡”。(二)中央設(shè)計(jì)合約的結(jié)果為使地方政府通過壞項(xiàng)目,必須滿足的激勵(lì)相容條件(IC)為:qR1+(1-q)R2≥R3。第二期,地方政府付出努力尋找項(xiàng)目。地方政府的效用函數(shù)(1)為ULGHP=e[R1/2+qR1/2+(1-q)R2/2]+(1-e)R3-e2/2,其中找到項(xiàng)目的概率為e,好壞項(xiàng)目的概率均為1/2,地方政府分別獲得收益R1和qR1+(1-q)R2;沒有發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的概率為1-e,地方政府獲得的收益為R3。地方政府選擇努力水平以最大化它的效用,求解得:。第一期,中央設(shè)計(jì)合約以維持“通過均衡”。首先給出一個(gè)引理。引理1:R3=0。R3越低,地方政府越愿意通過壞項(xiàng)目,IC條件越松,而且,地方政府的努力水平越高,因此R3越低對(duì)中央越有利。由于地方政府受有限責(zé)任約束的保護(hù),中央的最優(yōu)選擇為令R3=0,此時(shí)IC條件自然滿足。地方政府只有從實(shí)施項(xiàng)目造成的經(jīng)濟(jì)增長中獲得收益,這類似現(xiàn)實(shí)中對(duì)地方政府的GDP考核。此時(shí),中央只考慮提高地方政府尋找項(xiàng)目以便發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,將不再面臨兩個(gè)任務(wù)時(shí)的激勵(lì)沖突。但是,這并不意味著中央給予地方政府尋找項(xiàng)目的很大激勵(lì),因?yàn)榈胤秸ㄟ^壞項(xiàng)目將給中央帶來損失,因此,中央激勵(lì)地方政府尋找項(xiàng)目的強(qiáng)度將隨損失程度的增大而降低。中央的效用函數(shù)為,把eHP代入此式,中央面對(duì)的最優(yōu)化問題為:求解上述最優(yōu)化問題,得到命題2:命題2:當(dāng)0<q<1和1<π2<2,在屬地管理體制下存在一個(gè)地方政府通過壞項(xiàng)目的均衡:壞項(xiàng)目對(duì)中央的損害π2越大,中央的效用越小,中央也越不愿意激勵(lì)地方政府尋找項(xiàng)目,支付給地方政府的報(bào)酬R1和R2的和將下降,因此地方政府的努力水平也越小,地方政府的效用水平也下降。中央和地方政府的效用水平與q無關(guān),這一結(jié)果看起來比較奇怪。原因在于,均衡時(shí)地方政府將通過壞項(xiàng)目,中央是否觀察到壞項(xiàng)目就不重要了,因此和q無關(guān)。(三)被壞項(xiàng)目通過均衡與權(quán)責(zé)均衡的均衡當(dāng)1/5≤q<1,兩任務(wù)的激勵(lì)沖突較大,所以中央放棄對(duì)監(jiān)管任務(wù)的激勵(lì),默認(rèn)地方政府通過壞項(xiàng)目,并從“通過均衡”中獲得正收益。當(dāng)0<q<1/5,存在兩個(gè)均衡,那么中央會(huì)選擇哪種均衡呢,命題3給出了答案。為書寫方便,定義π21=(1+3q)/(1-q)。命題3:在屬地管理體制下,中央的均衡選擇為:(1)當(dāng)1/5≤q<1,中央選擇“通過均衡”;(2)當(dāng)0<q<1/5,如果π21≤π2<2,中央選擇“否決均衡”;(1)如果1<π2<π21,中央選擇“通過均衡”?！胺駴Q均衡”的好處是避免了壞項(xiàng)目帶給中央的損失,但是面臨兩個(gè)任務(wù)上的激勵(lì)沖突;而“通過均衡”避免了兩個(gè)任務(wù)上的激勵(lì)沖突,但是卻承受了壞項(xiàng)目通過造成的損失。所以,q越小,兩任務(wù)的激勵(lì)沖突越小,“否決均衡”的優(yōu)勢越大;π2越小,中央受壞項(xiàng)目的損害越小,“通過均衡”的優(yōu)勢越大。根據(jù)命題3,我們可以發(fā)現(xiàn),在屬地管理體制下,當(dāng)q比較小的時(shí)候,改變對(duì)地方政府的考核指標(biāo)體系,納入對(duì)壞項(xiàng)目的考核指標(biāo),是可以解決問題的;但是當(dāng)q比較大,即監(jiān)管任務(wù)不容易考核時(shí),改變考核體系,是無法實(shí)現(xiàn)否決壞項(xiàng)目的均衡,因此無法解決問題,此時(shí),進(jìn)行行政管理體制的改革,建立垂直管理,也許是一個(gè)選擇。三、管理機(jī)構(gòu)與地方政府之間的博弈在垂直管理體制下,地方政府和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)同樣由中央授權(quán)負(fù)責(zé)地方事務(wù),地方政府負(fù)責(zé)尋找項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)濟(jì),地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批項(xiàng)目。因此地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體,不再像屬地管理體制下那樣,由地方政府命令監(jiān)管機(jī)構(gòu)作出審批決策。另外,地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都是自利的,只在乎中央支付的報(bào)酬和努力成本,并不在乎壞項(xiàng)目的社會(huì)成本。在垂直管理體制下,中央如果想使監(jiān)管機(jī)構(gòu)否決壞項(xiàng)目,是否只需激勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu),而不必考慮地方政府的反應(yīng)?如果地方政府能從壞項(xiàng)目的實(shí)施獲取的收益大于壞項(xiàng)目的終止,那么地方政府就有動(dòng)力去收買地方監(jiān)管機(jī)構(gòu),雙方有可能達(dá)成私下契約(sidecontract)進(jìn)行合謀,監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再否決壞項(xiàng)目。所以,中央在激勵(lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的同時(shí),需要綜合考慮對(duì)地方政府的激勵(lì)情況,在某些情況下需要防范雙方的合謀。模型設(shè)定與屬地管理體制下的基本相同,監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府都知道項(xiàng)目的類型,但是中央只在事后以(1-q)概率知道壞項(xiàng)目的類型。只是支付結(jié)構(gòu)和博弈過程有些改變,下面分別來描述。根據(jù)信息結(jié)構(gòu),同樣有三種結(jié)果(見圖4):(1)項(xiàng)目實(shí)施促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長,中央沒有觀察到項(xiàng)目是壞項(xiàng)目,此時(shí)中央分別支付給地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的報(bào)酬為R1和R2,如通過稅收返還或者對(duì)地方政府官員的晉升。(2)項(xiàng)目實(shí)施促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長,中央觀察到項(xiàng)目是壞項(xiàng)目,此時(shí)中央分別支付給地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的報(bào)酬為R3和R4。(3)項(xiàng)目沒有實(shí)施或者沒有找到項(xiàng)目,經(jīng)濟(jì)沒有增長,此時(shí)中央分別支付給地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的報(bào)酬為R5和R6。博弈分為四期,時(shí)序(timing)為:(1)中央向地方政府提供一個(gè)take-it-or-leave-it的合約{R1,R3,R5},同時(shí)也向地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供一個(gè)take-it-or-leave-it的合約{R2,R4,R6}。如果地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都接受則進(jìn)入下一階段,否則博弈結(jié)束。(2)地方政府付出努力尋找項(xiàng)目,以e的概率找到項(xiàng)目。如果找到項(xiàng)目,則進(jìn)入第三期;如果沒有找到項(xiàng)目,則進(jìn)入第四期。(3)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目審批。地方政府可能和監(jiān)管機(jī)構(gòu)達(dá)成私下契約,進(jìn)行合謀。如果項(xiàng)目審批通過,地方政府將實(shí)施項(xiàng)目。(4)中央根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的情況執(zhí)行合約,地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行私下契約(若有),參與人的支付實(shí)現(xiàn)。同樣假設(shè)參與人都是風(fēng)險(xiǎn)中性,經(jīng)濟(jì)中貼現(xiàn)率為0,地方政府和監(jiān)管機(jī)構(gòu)都受有限責(zé)任約束(limited-liabilityconstraint)的保護(hù),最低工資要求為0。對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu),我們主要研究它在面對(duì)壞項(xiàng)目時(shí)的選擇,因此假定它在面對(duì)好項(xiàng)目的時(shí)候總是選擇批準(zhǔn)。(1)在垂直管理體制下,我們也發(fā)現(xiàn)存在兩種均衡,一種是監(jiān)管機(jī)構(gòu)否決(veto)壞項(xiàng)目的均衡(以下稱為“否決均衡”),一種是監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(pass)壞項(xiàng)目的均衡(以下稱為“通過均衡”)。下面分別來刻畫這兩個(gè)均衡。(一)中央的自我激勵(lì)的引入因?yàn)橹醒胂爰?lì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)否決壞項(xiàng)目,所以當(dāng)中央發(fā)現(xiàn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過了壞項(xiàng)目,將會(huì)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政問責(zé),會(huì)最小化R4,由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)受有限責(zé)任約束的保護(hù),因此中央會(huì)令R4=0。首先考慮第三期監(jiān)管機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目審批情況。面對(duì)壞項(xiàng)目,監(jiān)管機(jī)構(gòu)否決壞項(xiàng)目得到由中央支付的R6,而通過壞項(xiàng)目則得到由中央支付的期望收益qR2,還有可能通過私下談判,得到地方政府的轉(zhuǎn)移支付。如果通過壞項(xiàng)目,地方政府獲得的期望收益為qR1+(1-q)R3,而如果否決壞項(xiàng)目,獲得的收益為R5,因此與否決壞項(xiàng)目相比,地方政府從通過壞項(xiàng)目中獲得的收益增量為qR1+(1-q)R3-R5,所以有動(dòng)力去收買監(jiān)管機(jī)構(gòu)以通過壞項(xiàng)目。我們假定監(jiān)管機(jī)構(gòu)在和地方政府的談判中具有全部的談判力(bargainingpower),因此在私下談判中如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目將獲得全部的收益增量。(2)那么監(jiān)管機(jī)構(gòu)否決壞項(xiàng)目的激勵(lì)相容條件(IC)為:R6≥qR2+qR1+(1-q)R3-R5。也就是說,中央為使監(jiān)管機(jī)構(gòu)否決壞項(xiàng)目以防范合謀,在否決壞項(xiàng)目時(shí)支付給監(jiān)管機(jī)構(gòu)的收益R6要足夠大,超過監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目獲得的中央的支付以及地方政府向監(jiān)管機(jī)構(gòu)的私下轉(zhuǎn)移支付。第二期,地方政府付出努力尋找項(xiàng)目。地方政府的效用函數(shù)(3)為ULGVV=e[R1/2+R5/2]+(1-e)R5-e2/2,其中找到項(xiàng)目的概率為e,好壞項(xiàng)目的概率均為1/2,地方政府分別獲得收益R1和R5(1);沒有發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的概率為1-e,地方政府獲得的收益為R5。地方政府選擇努力最大化自己的效用,求解得:eVV=(R1-R5)/2。第一期中央設(shè)計(jì)合約以防范合謀,維持否決均衡。中央的效用函數(shù)為。由于中央的決策變量較多,難以理解其中的相互作用關(guān)系,我們先給出一個(gè)引理。引理2:在垂直管理體制下的“否決均衡”中:R2=R3=0,R6=qR1-R5。因?yàn)镽2和R3降低了監(jiān)管機(jī)構(gòu)否決壞項(xiàng)目的激勵(lì),但是不影響地方政府尋找項(xiàng)目的努力水平,因此中央將最小化R2和R3。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的IC條件顯然為緊。根據(jù)引理2,中央的決策變量只剩下R1和R5。這時(shí)候,中央仍然面臨這兩個(gè)任務(wù)上的激勵(lì)沖突,因?yàn)槿绻岣逺1,地方政府尋找項(xiàng)目的努力程度提高,但是根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的IC條件,中央支付給監(jiān)管機(jī)構(gòu)的R6也增加,增加的程度與q成正比,因此在垂直管理體制下,參數(shù)q同樣能刻畫在兩個(gè)任務(wù)上激勵(lì)沖突的程度。和屬地管理體制一樣,中央仍然需要在面臨沖突的兩個(gè)任務(wù)上保持一定的激勵(lì)平衡。把R2=R3=0和R6=qR1-R5以及eVV=(R1-R5)/2代入中央的UVVCG,中央面對(duì)的最優(yōu)化問題為:求解上述最優(yōu)化問題,得到命題4:命題4:當(dāng)0<q<1/4,在垂直管理體制下存在一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)否決壞項(xiàng)目的均衡:命題4背后的直觀含義與命題1類似,我們不再重復(fù)。命題4和命題1也有一些不同,因?yàn)樵诖怪惫芾眢w制下地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立的利益主體,中央必然在激勵(lì)合約上作出相應(yīng)的調(diào)整。仔細(xì)比較垂直和屬地兩種管理體制下的“否決均衡”,我們得到命題5。命題5:與屬地管理體制相比,中央在垂直管理體制下可以更容易地實(shí)現(xiàn)否決壞項(xiàng)目的均衡:(1)當(dāng)1/5≤q<1/4,垂直管理體制可以實(shí)現(xiàn)“否決均衡”,而屬地管理體制下只能實(shí)現(xiàn)“通過均衡”。(2)當(dāng)0<q<1/5,兩種管理體制都可以實(shí)現(xiàn)“否決均衡”,不過在垂直管理體制下,中央的效用更高,地方政府的努力水平也更高,即UVVCG>UCGHV,eVV>eHV。命題5的根本原因在于,要實(shí)現(xiàn)“否決均衡”,雖然在兩種管理體制下中央都要面對(duì)兩種任務(wù)上的激勵(lì)沖突,但是與屬地管理體制相比,垂直管理體制下的這種激勵(lì)沖突較弱。在屬地管理體制下,中央如果想進(jìn)一步激勵(lì)地方政府尋找項(xiàng)目的努力,需要提高項(xiàng)目實(shí)施時(shí)支付給地方政府的報(bào)酬R1HV,而為了保證地方否決壞項(xiàng)目,中央還必須提高項(xiàng)目不實(shí)施時(shí)支付給地方政府的報(bào)酬R3HV,而R3HV又反過來降低了地方政府的努力水平;在垂直管理體制下,中央如果想進(jìn)一步激勵(lì)地方政府的努力,同樣需要提高項(xiàng)目實(shí)施時(shí)支付給地方政府的報(bào)酬R1VV,同時(shí)為了保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)否決壞項(xiàng)目,需要提高項(xiàng)目不實(shí)施時(shí)支付給監(jiān)管機(jī)構(gòu)的報(bào)酬R6VV,而R6VV并不降低地方政府的努力水平。因此垂直管理體制下兩種任務(wù)的激勵(lì)沖突較弱,激勵(lì)沖突的劣勢較小,所以中央能更容易的實(shí)現(xiàn)“否決均衡”,更強(qiáng)的激勵(lì)地方政府努力尋找項(xiàng)目發(fā)展經(jīng)濟(jì),所得的效用也更高。垂直管理體制為實(shí)現(xiàn)“否決均衡”所需的關(guān)于監(jiān)管任務(wù)績效的信息量較小,能比屬地管理體制實(shí)現(xiàn)更多的“否決均衡”,因此垂直管理體制的確能在某些情況下解決屬地管理體制下地方政府干擾監(jiān)管部門執(zhí)法的問題。(二)通過優(yōu)化地方政府的努力首先考慮第三期監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批壞項(xiàng)目的選擇。監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目,則得到中央的期望支付qR2+(1-q)R4,而否決壞項(xiàng)目則得到R6。實(shí)施壞項(xiàng)目后地方政府得到中央的期望支付為qR1+(1-q)R3,而否決壞項(xiàng)目后地方政府則得到R5,因此收益增量為qR1+(1-q)R3-R5。因?yàn)榈胤秸Ｍㄟ^壞項(xiàng)目,可能通過私下談判收買監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目,從而達(dá)成合謀。我們?nèi)匀患俣ūO(jiān)管機(jī)構(gòu)在和地方政府的談判中具有全部的談判力,因此在私下談判中如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目將獲得全部的收益增量。(1)那么監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目的激勵(lì)相容條件(IC)為:qR2+(1-q)R4+qR1+(1-q)R3-R5≥R6。第二期,地方政府付出努力尋找項(xiàng)目。地方政府的效用函數(shù)(2)為ULGVP=e[R1/2+R5/2]+(1-e)R5-e2/2,其中找到項(xiàng)目的概率為e,好壞項(xiàng)目的概率均為1/2,地方政府分別獲得收益R1和R5;(3)沒有發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目的概率為1-e,地方政府獲得的收益為R5。地方政府選擇努力水平以最大化它的效用,求解得:eVP=(R1-R5)/2。引理3:在垂直管理體制下的“通過均衡”中:R5=R6=0。因?yàn)镽5降低了地方政府的努力,減弱了監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目的激勵(lì),所以中央將最小化R5。R6也減弱了監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目的激勵(lì),但并不改變地方政府的努力水平,因此中央也將最小化R6。此時(shí),容易看出,監(jiān)管機(jī)構(gòu)的IC條件必然得到滿足。把eVP代入中央的效用函數(shù),以及根據(jù)引理3,中央面對(duì)的最優(yōu)化問題為:求解上述最優(yōu)化問題,得到命題6:命題6:當(dāng)0<q<1和1<π2<2,在垂直管理體制下存在一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目的均衡:垂直管理體制下的“通過均衡”是一個(gè)合謀的均衡,監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府合謀以通過壞項(xiàng)目。只要R1>0,監(jiān)管機(jī)構(gòu)就能夠通過合謀私下從地方政府那里獲取租金,因?yàn)镽6=0,所以監(jiān)管機(jī)構(gòu)將通過壞項(xiàng)目。而R2、R3和R4既不影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目,又不影響地方政府的努力水平,因此中央會(huì)最小化R2、R3和R4。命題6的大部分都和屬地管理體制下關(guān)于“通過均衡”的命題2一致,壞項(xiàng)目實(shí)施造成的損失越大,中央的效用越低,也越不愿意激勵(lì)地方政府尋找項(xiàng)目,地方政府的努力和效用也越低,監(jiān)管機(jī)構(gòu)從地方政府那兒獲取的租金也越低。命題6和命題2不同的是,垂直管理體制下各方的效用都和監(jiān)管任務(wù)的考核難易度q有關(guān),原因在于:監(jiān)管任務(wù)越難考核,合謀時(shí)地方政府支付給監(jiān)管機(jī)構(gòu)的量qR1越大,監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲得的收益上升,地方政府獲得的收益下降,地方政府的努力也會(huì)下降。由于地方政府變得更難激勵(lì),因此中央的效用也下降。因?yàn)樵诖怪惫芾眢w制下地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)成為獨(dú)立的利益主體,中央必然在激勵(lì)合約上作出相應(yīng)的調(diào)整。仔細(xì)比較垂直和屬地兩種管理體制下的“通過均衡”,我們得到命題7。命題7:相比而言,兩種管理體制在實(shí)現(xiàn)“通過均衡”時(shí),在屬地管理體制下中央的效用水平更高,地方政府的努力水平也更高,即UCGHP>UVPCG,eHP>eVP。在屬地管理體制下,中央希望地方政府通過壞項(xiàng)目,而地方政府在面對(duì)壞項(xiàng)目時(shí)偏好實(shí)施壞項(xiàng)目,因此中央可以無成本的促使地方政府通過壞項(xiàng)目。而在垂直管理體制下,監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有否決壞項(xiàng)目的權(quán)力,中央其實(shí)希望監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目,但是監(jiān)管任務(wù)的績效不容易考核,監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能濫用這一權(quán)力,讓地方政府支付一定數(shù)量的報(bào)酬qR1才通過壞項(xiàng)目,因此地方政府的激勵(lì)受到損害,尋找項(xiàng)目的努力水平下降,中央為監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過壞項(xiàng)目付出了代價(jià)。所以,在實(shí)施“通過均衡”時(shí),垂直管理體制其實(shí)減弱了地方政府尋找項(xiàng)目的激勵(lì),挫傷了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,進(jìn)而也損害了中央的利益。(三)垂直管理體制下的中央均衡當(dāng)1/4≤q<1,兩任務(wù)的激勵(lì)沖突較大,所以中央放棄對(duì)監(jiān)管任務(wù)的激勵(lì),默認(rèn)壞項(xiàng)目通過,并從“通過均衡”中獲得正收益。當(dāng)0<q<1/4,存在兩個(gè)均衡,那么中央會(huì)選擇哪種均衡呢,命題8給出了答案。為書寫方便,定義。命題8:在垂直管理體制下,中央的均衡選擇為:(1)當(dāng)1/4≤q<1,中央選擇“通過均衡”;(2)當(dāng)0<q<1/4,如果π22≤π2<2,中央選擇“否決均衡”;如果1<π2<π22,中央選擇“通過均衡”;命題8背后的直觀含義與命題3類似,這里不再贅述。不同的是,在實(shí)施“否決均衡”時(shí)垂直管理體制下的激勵(lì)沖突比屬地管理體制下要小,在“通過均衡”時(shí)垂直管理體制下對(duì)地方政府的激勵(lì)與屬地管理體制相比受到了損害。因此當(dāng)在屬地管理體制下中央無差異于“否決均衡”和“通過均衡”時(shí),在垂直管理體制下中央將偏好于“否決均衡”,所以π22<π21。四、管理體制的選擇在0期中央和地方政府進(jìn)行管理體制的選擇,為簡化分析,假定中央具有決定管理體制的全部權(quán)力,選擇哪種管理體制則進(jìn)入此種管理體制的博弈。對(duì)于中央來說,垂直管理體制在實(shí)施“否決均衡”時(shí)優(yōu)于屬地管理體制(命題5),在實(shí)施“通過均衡”時(shí)劣于屬地管理體制(命題7)。在決定管理體制的選擇之前,我們還需要了解中央對(duì)于垂直管理體制的“否決均衡”和屬地管理體制的“通過均衡”的偏好,比較的結(jié)果即命題9,為書寫方便定義。命題9:在0<q<1/4的范圍內(nèi),如果π23≤π2<2,中央選擇垂直管理體制下的“否決均衡”,如果1<π2<π23,中央選擇屬地管理體制下的“通過均衡”。命題9的直觀含義與命題8類似:“否決均衡”的劣勢在于兩任務(wù)上的激勵(lì)沖突,而“通過均衡”的劣勢在于壞項(xiàng)目造成的損失,損失越大,中央越可能會(huì)偏好“否決均衡”。根據(jù)命題3、命題5、命題7、命題8和命題9,我們可以得出中央對(duì)于管理體制的偏好,以及在管理體制下實(shí)現(xiàn)的均衡情況,即命題10。命題10:中央對(duì)于管理體制的最優(yōu)選擇為:(1)當(dāng)1/4≤q<1,選擇屬地管理體制,實(shí)現(xiàn)“通過均衡”;(2)當(dāng)0<q<1/4,如果π23≤π2<2,選擇垂直管理體制,實(shí)現(xiàn)“否決均衡”;如果1<π2<π23,選擇屬地管理體制,實(shí)現(xiàn)“通過均衡”?？傮w來說,當(dāng)監(jiān)管任務(wù)比較難考核時(shí),中央面臨的激勵(lì)沖突較大,不容易實(shí)現(xiàn)“否決均衡”,此時(shí)如果壞項(xiàng)目帶來的損害較小時(shí),(1)中央將放棄對(duì)監(jiān)管任務(wù)的激勵(lì),實(shí)施“通過均衡”。在這個(gè)均衡中,屬地管理與垂直管理相比較小的損害了地方政府的激勵(lì),因此中央會(huì)選擇屬地管理體制。反之,當(dāng)監(jiān)管任務(wù)較容易考核以及壞項(xiàng)目帶來的損害較大時(shí),中央面臨的兩任務(wù)上的激勵(lì)沖突較小,偏好于“否決均衡”,又因?yàn)榕c屬地管理體制相比,垂直管理體制面臨的激勵(lì)沖突相對(duì)較弱,因此中央會(huì)選擇垂直管理體制?，F(xiàn)實(shí)中很多人①都認(rèn)為垂直管理可以減輕地方政府干擾監(jiān)管