交警部門交通事故責(zé)任認(rèn)定屬性及法律問題研究

交警部門交通事故責(zé)任認(rèn)定屬性及法律問題研究

一、交通事故認(rèn)定行為的性質(zhì)—問題的提出公共安全機構(gòu)的職責(zé)是處理道路事故，了解道路事故的責(zé)任，處理道路事故的責(zé)任，并對損失進(jìn)行賠償?？梢?交警部門在交通事故處理過程中,作出的交通事故責(zé)任認(rèn)定是交警部門的法定職責(zé)之一,該職責(zé)以“交通事故認(rèn)定書”的形式表現(xiàn)于外部。所謂交通事故認(rèn)定書是公安機關(guān)交通管理部門根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗鑒定結(jié)論而制作的載明交通事故基本事實、成因和當(dāng)事人責(zé)任的一種文書。在司法實踐中,對于交通事故認(rèn)定行為的法律性質(zhì)及其在訴訟中的作用,屢有爭議。一種觀點認(rèn)為交通事故認(rèn)定行為的法律性質(zhì)是屬于技術(shù)鑒定行為,另一種觀點認(rèn)為交通事故認(rèn)定行為的法律性質(zhì)是屬于具體行政行為。2004年5月1日頒布實施的《中華人民共和國道路交通安全法》(以下簡稱《道路交通安全法》),不僅沒有消除人們的困惑,反而使以往的爭論更加熱烈,其原因就是將“交通事故認(rèn)定書”定性為“證據(jù)”,并取消重新認(rèn)定和司法審查。如《道路交通安全法》對公安交通管理部門所作的事故認(rèn)定書被稱為“交通事故認(rèn)定書”,刪除了以前“交通事故責(zé)任認(rèn)定書”中的“責(zé)任”二字,并將其定性為“證據(jù)”。該法第73條明文規(guī)定:“公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定結(jié)論,及時制作交通事故認(rèn)定書,作為處理交通事故的證據(jù)。交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)載明交通事故的基本事實、成因和當(dāng)事人的責(zé)任,并送達(dá)當(dāng)事人。”交通事故認(rèn)定書被定位為“處理交通事故的證據(jù)”,它既可以作為公安機關(guān)對交通事故責(zé)任人作出行政處罰、對交通事故損害賠償進(jìn)行調(diào)解的依據(jù),也可以作為人民檢察院對交通肇事者提起公訴的證據(jù),還可以作為對被告人定罪量刑和確定損害賠償?shù)淖C據(jù)。既然“交通事故認(rèn)定書”定性為證據(jù),那么交通事故認(rèn)定行為的性質(zhì)就是技術(shù)行為而不是行政行為。筆者基于對行政行為理論和交通事故處理相關(guān)法律、法規(guī)的理解,認(rèn)為交通事故認(rèn)定行為的法律性質(zhì)是具體行政行為。二、交通事故認(rèn)定書是對案件事實的反映《道路交通安全法》雖明確了交通事故認(rèn)定書可作為證據(jù),但究屬哪一類證據(jù)卻未說明。由于交通事故認(rèn)定書是以文字載體反映案件事實,所以人們很自然地注意交通事故認(rèn)定書是書證還是鑒定結(jié)論,但只要稍許斟酌,“交通事故認(rèn)定書是書證”的觀點就不攻自破,因為書證是對案件事實的如實反映,而非對案件事實的評斷,而交通事故認(rèn)定書是對交通事故的基本事實、成因及當(dāng)事人的責(zé)任的一種表述和對案件事實的評斷。那么,交通事故認(rèn)定書是鑒定結(jié)論嗎?筆者的回答也是否定的。單位能否成為鑒定人鑒定結(jié)論是指鑒定人根據(jù)公安司法機關(guān)的指派或聘請,運用專門知識和技能對案件中需要解決的專門性問題進(jìn)行分析、判斷后所做的書面結(jié)論。從上述概念中可見鑒定結(jié)論的主體首先要求具有專門知識的專業(yè)人員,因為它不是對事實的描述,而對事實的認(rèn)識,要求鑒定人的獨立性和超然性。當(dāng)下,警力嚴(yán)重不足,不能保證每次交通事故出警的民警均具備相關(guān)專業(yè)知識,所作的交通事故認(rèn)定書自然就不合乎鑒定結(jié)論之主體要求;其次,要求鑒定人必須是自然人,單位不能充當(dāng)鑒定人。1鑒定結(jié)論必須是鑒定人個人名義作出,因為作為訴訟參與人的鑒定人是以個人名義參加訴訟活動的,鑒定結(jié)論應(yīng)由鑒定人自己負(fù)責(zé)。而《交通事故處理程序規(guī)定》第46條第3款規(guī)定:“交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)加蓋公安機關(guān)交通管理部門交通事故處理專用章,分別送達(dá)當(dāng)事人”。即“交通事故認(rèn)定書”上蓋的是公安交管部門的印章。此外,在司法實踐中制作“交通事故認(rèn)定書”的警察即使沒有最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第41條規(guī)定之情況,也沒人出庭做證,2這也與鑒定結(jié)論的主體要求不符?！端痉ㄨb定管理問題的決定》3中明確規(guī)定:“司法鑒定實行鑒定人負(fù)責(zé)制度。鑒定人應(yīng)當(dāng)獨立進(jìn)行鑒定,對鑒定意見負(fù)責(zé)并在鑒定書上簽名或者蓋章。多人參加的鑒定,對鑒定意見有不同意見的,應(yīng)當(dāng)注明”;“在訴訟中,當(dāng)事人對鑒定意見有異議的,經(jīng)人民法院依法通知,鑒定人應(yīng)當(dāng)出庭作證”。《司法鑒定程序通則》4也作了類似的規(guī)定。5由于《交通事故處理程序規(guī)定》是公安部的部門規(guī)章,而《司法鑒定管理問題的決定》是出自人大常委會的法律,按照“下位法服從上位法”原理,鑒定人應(yīng)符合《司法鑒定管理問題的決定》的要求。同時,雖然《交通事故處理程序規(guī)定》和司法部《司法鑒定程序通則》均屬于部門規(guī)章,但按照“后法優(yōu)于新法”的適用原理,鑒定人應(yīng)符合《司法鑒定程序通則》的要求。所以,《交通事故處理程序規(guī)定》關(guān)于交通事故認(rèn)定書主體的規(guī)定及蓋章要求都不符合法律規(guī)定,因而它也就不是鑒定結(jié)論。其它交通事故中相關(guān)事故責(zé)任的認(rèn)定鑒定人要對“案件中需要解決的專門性問題”作分析、判斷,做書面結(jié)論。鑒定書應(yīng)載明鑒定的依據(jù)、使用的科學(xué)手段、鑒定過程及鑒定人資格的說明等。6根據(jù)《交通事故處理程序規(guī)定》第46條第2款,“除未查獲交通肇事逃逸人、車輛的或者無法查證交通事故事實的以外,交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)載明以下內(nèi)容:交通事故當(dāng)事人、車輛、道路和交通環(huán)境的基本情況;交通事故的基本事實;交通事故證據(jù)及形成原因的分析;當(dāng)事人導(dǎo)致交通事故的過錯及責(zé)任或者意外原因?！薄盎臼聦崱笔侵附煌ㄊ鹿手饕幕厩闆r,包括車輛在交通事故時的行駛狀況;機動車駕駛?cè)耸欠褡袷氐缆方煌ò踩伞⒎ㄒ?guī);車輛的損毀狀況;人員傷亡狀況以及相關(guān)財產(chǎn)的損失等?！俺梢颉笔侵附煌ㄊ鹿适且蚝畏N主要原因造成的,包括當(dāng)事人行為與交通事故的因果關(guān)系和第三者的原因以及客觀原因等?！爱?dāng)事人的責(zé)任”是指當(dāng)事人對造成交通事故責(zé)任大小的承擔(dān)。筆者認(rèn)為交通事故認(rèn)定書所載內(nèi)容沒有關(guān)于制作認(rèn)定書的依據(jù)、過程及使用的科學(xué)手段等,更沒有說明制作認(rèn)定書民警的資格問題,所以交通事故認(rèn)定書缺乏科技含量,不是案件中需要解決的“專門性問題”,因而它也就不是鑒定結(jié)論。交通事故中鑒定的主體為公交機關(guān),在一般資料規(guī)定了,當(dāng)事人有本首先它們是分開規(guī)定,《交通事故處理程序規(guī)定》將“檢驗、鑒定”與“交通事故認(rèn)定書”7分開規(guī)定的,兩者互不歸屬,尤其“交通事故認(rèn)定書”不屬檢驗、鑒定范圍;其次種類不同。經(jīng)常性的鑒定結(jié)論有以下幾種:法醫(yī)鑒定;司法精神病鑒定;物證技術(shù)鑒定;司法會計鑒定等,8而“交通事故認(rèn)定書”可能依托法醫(yī)鑒定或司法精神病鑒定或物證技術(shù)鑒定而做出,但不屬于它們中的一類;再次兩者的范圍、主體、期限都不一。根據(jù)《交通事故處理程序規(guī)定》第39條至44條,交通事故中鑒定可能涉及當(dāng)事人生理、精神狀況、人體損傷、尸體、車輛及其行駛速度、痕跡、物品以及現(xiàn)場的道路狀況等;檢驗、鑒定的主體可能是有資質(zhì)的醫(yī)療機構(gòu)、法醫(yī)、評估機構(gòu)以及公安交管部門;檢驗鑒定的期限為20日;需延期的,經(jīng)設(shè)區(qū)的市公安交管部門批準(zhǔn)可延長10日。超時限的,須報省級公安交管部門批準(zhǔn)。而根據(jù)《交通事故處理程序規(guī)定》第46條至47條,“交通事故認(rèn)定書”制作主體是公安交管部門;制作的期限是勘查現(xiàn)場之日起10日內(nèi)。交通肇事逃逸的,在查獲交通肇事逃逸人和車輛后10日內(nèi)制作交通事故認(rèn)定書。需檢驗、鑒定的,應(yīng)在檢驗、鑒定或重新檢驗、鑒定結(jié)果確定后5日內(nèi)制作交通事故認(rèn)定書。對“檢驗、鑒定”不服或有異議,可申請重新檢驗、鑒定,9而對“交通事故認(rèn)定書”不服,不能重新鑒定,也不能起訴。10另外,從證據(jù)學(xué)的角度思考,如果認(rèn)為“交通事故認(rèn)定書”是鑒定結(jié)論,也是非法證據(jù)。因為在公安交通執(zhí)法實踐中,作出“交通事故認(rèn)定書”的警察,通常也是調(diào)查、勘驗、檢查、偵查(構(gòu)成交通肇事罪的案件)該案的人,即“交通事故認(rèn)定書”的制作人(鑒定人)和辦案人員都是相同的兩名警察,這種“交通事故認(rèn)定書”的制作人(鑒定人)和偵查人員一體的制度模式,有違《刑事訴訟法》第28條擔(dān)任過本案的證人、鑒定人的,不得作為偵查人員的規(guī)定。故該鑒定結(jié)論(“交通事故認(rèn)定書”)不具合法性,應(yīng)適用證據(jù)排除規(guī)則,法院應(yīng)排除適用。因此,《道路交通安全法》第73條將交通事故認(rèn)定書作為處理交通事故的證據(jù)之說就站不住腳了。三、“行政行為”的概念要素“交通事故認(rèn)定書”不是鑒定結(jié)論,交通事故認(rèn)定行為就不是技術(shù)鑒定行為,那該行為的性質(zhì)是什么?對其性質(zhì)的探究涉及到對違法的“交通事故認(rèn)定行為”如何救濟,進(jìn)而保障相對人合法權(quán)益的問題。本文認(rèn)為“交通事故認(rèn)定”行為的性質(zhì)是具體行政行為。具體行政行為是隨著行政行為的分類理論的發(fā)展而產(chǎn)生的概念,是針對抽象行政行為11而言的。首次使用“具體行政行為”這一概念的法律是1989年的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》),該法第2條規(guī)定:“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依法向人民法院提起訴訟?！钡?條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”首次正式解釋“具體行政行為”這一概念的司法文件是1991年最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《若干意見》),該意見第1條規(guī)定:“具體行政行為”是指國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機關(guān)委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán),針對特定的公民、法人或者其他組織,就特定的具體事項,作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。由于“具體行政行為”作為法律術(shù)語并影響了我國行政訴訟的受案范圍,所以它成為我國行政法學(xué)具有重要的司法意義和法理意義的核心范疇之一,受到理論與實務(wù)界的普遍關(guān)注。與此同時,由于它與抽象行政行為相對出現(xiàn)的,這不僅給實務(wù)界對具體行政行為的認(rèn)定帶來困難,也為行政主體規(guī)避司法審查大開方便之門,因而受到理論與實務(wù)界的許多質(zhì)疑。盡管如此,大陸法系和英美法系均有類似的概念。1976年《德國行政程序法》第35條對行政行為有了明確的概念:“行政行為系國家行政機關(guān)在公法領(lǐng)域調(diào)整具體事務(wù),且對外直接產(chǎn)生法律效力的命令、規(guī)定或其他行政處分?！痹谌毡拘姓袨榈母拍钜步?jīng)歷了一個從廣義到狹義的演變過程,但可以歸納為:“行政行為,是指行政廳依法行使行政權(quán),針對具體事實,對外部采取的,能夠產(chǎn)生直接法律效果,使具體事實規(guī)則化、權(quán)利義務(wù)及其他法律地位確定化的行為?！?2我國臺灣地區(qū)的早期行政法學(xué)將德文“Verwaltungsakt”一詞譯作行政行為,并有廣義、狹義等各種學(xué)說,最終采納日本之早期通說,即“行政處分(Verwaltungsakt)者,乃行政機關(guān)在行政法上,為規(guī)制具體事件,以直接對外發(fā)生法律效果為目的,所為之單方公權(quán)力措施?！狈治鑫覈蓪Α熬唧w行政行為”的規(guī)定及上述各國和地區(qū)關(guān)于行政行為的概念,我們不難得出他們所說的“行政行為”(行政處分)與我國的“具體行政行為”相似,其必須具備概念要素有:行政行為必須由“行政主體”(法國、德國、英國等國稱公法人)作出;行政行為系行政機關(guān)行使“公權(quán)力”的結(jié)果;行政行為系由行政機關(guān)針對“具體的事或人”作出,能夠“直接產(chǎn)生法律效果”。所謂“行政主體”是指依法享有國家行政職權(quán),能夠代表國家獨立進(jìn)行行政管理并獨立參加行政訴訟的組織。13行政主體主要是國家行政機關(guān),以及法律、法規(guī)授權(quán)的組織和個人。由于“交通事故認(rèn)定書”是公安機關(guān)的在職民警制作,蓋的又是公安機關(guān)交通管理部門的印章,所以合乎行政行為的主體要求?！兜缆方煌ò踩ā返?條明確規(guī)定“國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國道路交通安全管理工作,縣級以上地方各級人民政府公安機關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的道路交通安全管理工作?！惫矙C關(guān)屬于政府的職能部門,履行一定的行政管理職能,公安交通管理部門經(jīng)授權(quán)依法對交通安全實施管理職能,取得依法處理交通事故的行政執(zhí)法主體資格。所謂“公權(quán)力”是指國家公權(quán)力,是國家作為政權(quán)主體依據(jù)國民授權(quán)從事國家管理職能所產(chǎn)生的權(quán)力,它是與民事私權(quán)利相對應(yīng)的國家權(quán)力。英文是publicpowerorstatepower,即國家權(quán)力或公共權(quán)力的總括,它可以具體分解為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、軍事權(quán)、監(jiān)督權(quán)等等。由于“行政權(quán)”是國家權(quán)力的一種,行政行為又是行使國家行政權(quán)的結(jié)果,所以行政行為具有“公權(quán)力”性?！肮珯?quán)力”的核心特點是具有“合法性”?！肮珯?quán)力”的合法性要求權(quán)力來源合法化,權(quán)力運作合法化,權(quán)力制約合法化,自由裁量也要符合合法性的法治要求,權(quán)力的一切行為必須由法律確定?！胺ú皇跈?quán)不得行,法有授權(quán)必須為”是公權(quán)力行使原則。蔡定劍在《國家權(quán)力界限論》中表達(dá)了這樣的看法:“任何稱為民主的國家都承認(rèn)國家權(quán)力來自社會成員,即由人民賦予的。人民把權(quán)力賦予國家的最基本方式是人民通過選出的代表機關(guān)進(jìn)行立法,用法律確定國家機關(guān)的職權(quán),使國家權(quán)力取得合法性。”14“依法治國,在權(quán)力問題上,首先要解決一個重要問題,就是權(quán)力來源和取得形式的合法性”。15根據(jù)我國《道路交通安全法》第73條的授權(quán)使公安機關(guān)有權(quán)就道路交通事故責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定,使之獲得了行政授權(quán),該項權(quán)力運作的結(jié)果,就是公安機關(guān)作出認(rèn)定或評定。所謂針對“具體的事或人”是指行政行為針對特定的公民、法人或其他組織和針對特定的具體事項。這里的“具體”是與“抽象”相對應(yīng)的概念,“抽象”行為是針對不特定的多數(shù)人,而“具體”行為是針對特定的人或事。根據(jù)我國《道路交通安全法》第73條的規(guī)定,公安機關(guān)交通管理部門出警具體的交通事故現(xiàn)場,進(jìn)行勘驗、檢查、調(diào)查、檢驗、鑒定等,及時制作載明交通事故的基本事實、成因和當(dāng)事人的責(zé)任的交通事故認(rèn)定書送達(dá)給當(dāng)事人?！敖煌ㄊ鹿收J(rèn)定”行為是針對具體的交通事故和具體的事故當(dāng)事人作出的,具有具體行政行為的特點。所謂“直接產(chǎn)生法律效果”是指行政行為對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。許多行政法教科書也以是否直接設(shè)定或變更行政法律關(guān)系,來區(qū)分法律行為和準(zhǔn)法律行為。16隨著法制化進(jìn)程的推進(jìn),狹義的具體行政行為已不適應(yīng)人民法院受案范圍擴展的要求。因此,大多數(shù)學(xué)者采廣義觀點,認(rèn)為行政主體實施的所有公法行為都是行政行為。廣義的行政行為可分為法律性行政行為、行政事實行為以及介于二者間的準(zhǔn)行政行為。應(yīng)松年教授在談及行政行為的法律效力時也認(rèn)為是“行政行為在法律關(guān)系上所產(chǎn)生的后果及對當(dāng)事人的影響”,17這里既有直接后果又有間接影響。筆者認(rèn)為判斷行政行為是否有法律效果的標(biāo)準(zhǔn)是:一是指行政行為的結(jié)果與設(shè)定、變更、消滅相對人的權(quán)利和義務(wù)有直接或間接關(guān)聯(lián);二是行政主體的意志通過語言、文字、行動等方式表現(xiàn)于外部,告知并送達(dá)給行政相對人。從交通事故認(rèn)定行為來看,首先,在程序上,行政主體的意志通過書面的形式表現(xiàn)于外部,并送達(dá)給行政相對人。公安部《交通事故處理程序規(guī)定》第46條第3款明確規(guī)定“交通事故認(rèn)定書應(yīng)當(dāng)加蓋公安機關(guān)交通管理部門交通事故處理專用章,分別送達(dá)當(dāng)事人……”其次,它能夠?qū)ο鄬θ水a(chǎn)生直接或間接的法律后果。道路交通事故認(rèn)定書一經(jīng)作出并送達(dá)當(dāng)事人,即對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響:公安交警部門的調(diào)解民事責(zé)任是由于違反民事法律、違約或民法規(guī)定所承擔(dān)的法律責(zé)任。以停止侵害、返還財產(chǎn)、賠償損失、支付違約金、賠禮道歉等為主要責(zé)任方式?！敖煌ㄊ鹿收J(rèn)定書”不能直接規(guī)定民事法律責(zé)任,但是相對人承擔(dān)民事責(zé)任的基礎(chǔ)?！敖煌ㄊ鹿收J(rèn)定書”所載一項重要的內(nèi)容是“當(dāng)事人導(dǎo)致交通事故的過錯及責(zé)任或者意外原因”,如果首先請求公安交警部門進(jìn)行調(diào)解,則是以道路交通事故責(zé)任認(rèn)定為基礎(chǔ),對賠償問題作出調(diào)解。筆者曾到內(nèi)蒙通遼市公安局交警支隊調(diào)研,其中有個案卷的“交通事故認(rèn)定書”中寫道:“張某駕駛機動車進(jìn)入非機動車道,觸犯了《道路交通安全法》第36條的規(guī)定,是事故發(fā)生的根本原因,負(fù)事故的全部責(zé)任”;根據(jù)“損害賠償調(diào)解書”中記載著張某單方面給事故受害人孫某(已死亡)賠償死亡賠償金、安葬費、撫養(yǎng)費(給孫某的孩子、妻子、父親)、車損修理費等共計314568元。張某對公安機關(guān)的賠償調(diào)解沒有異議,事故認(rèn)定書就成了張某承擔(dān)民事賠償責(zé)任的基礎(chǔ),也影響了他的財產(chǎn)利益。如果當(dāng)事人提起民事訴訟,在實踐中法官基本上也是根據(jù)道路交通事故責(zé)任認(rèn)定書所確定的責(zé)任大小,對賠償問題作出調(diào)解或判決,因為事故認(rèn)定書一經(jīng)作出,當(dāng)事人事后很難通過收集證據(jù)來推翻認(rèn)定結(jié)論,在“誰主張誰舉證”的原則基礎(chǔ)下,必定要承擔(dān)敗訴的結(jié)果;即使人民法院認(rèn)為該認(rèn)定書不妥,不予采信,但要重新收集或者改變具有法定職權(quán)的行政機關(guān)作出的行政行為,一是難度很大,二是沒有法律依據(jù)。相對人行政法律責(zé)任的承擔(dān)行政法律責(zé)任是指因違反行政法律、法規(guī)或因法律規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,以警告、罰款、拘留、吊銷證照、沒收等為主要責(zé)任方式。如果說“交通事故認(rèn)定書”對相對人的民事法律責(zé)任產(chǎn)生的影響是間接的,需接受公安機關(guān)民事賠償調(diào)解的環(huán)節(jié)或民事審判環(huán)節(jié)的話,“交通事故認(rèn)定書”對相對人行政法律責(zé)任的影響是直接的。首先表現(xiàn)在“交通事故認(rèn)定”與行政處罰主體的同一性(“吊銷駕駛證”處罰有例外,因地市級公安機關(guān)才有權(quán)吊銷)上。即在交通事故案件中縣級公安機關(guān)給事故相對人進(jìn)行罰款、拘留等行政處罰和