英國(guó)高等教育立法與法律制度研究

英國(guó)高等教育立法與法律制度研究

今天，高等教育的一個(gè)重要特點(diǎn)是政府通過(guò)立法管理高等教育、教育和法治。由于歷史上英國(guó)大學(xué)具有自治特性,所以相對(duì)而言,英國(guó)政府較少頒布與高等教育有關(guān)的教育法令。傳統(tǒng)上,英國(guó)政府在高等教育中扮演的角色是“政府仲裁者模型”(governmentasareferee),也就是說(shuō)政府僅僅是通過(guò)中介機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi),高等教育在教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)等方面都享有其自主權(quán)。但是在20世紀(jì)末,英國(guó)政府在高等教育中所扮演的角色有了顯著的變化,走向了“國(guó)家監(jiān)控模式”(statesupervisingmodel),最能體現(xiàn)這一特點(diǎn)的是1960年代以來(lái)英國(guó)發(fā)布了20多個(gè)高等教育法令。本研究主要是對(duì)英國(guó)1960年代以來(lái)頒布的幾個(gè)比較重要的高等教育法進(jìn)行簡(jiǎn)要的述評(píng)。《羅賓斯報(bào)告》提出的高等教育發(fā)展目標(biāo)1960年代,社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)等各方面變革的壓力迫使英國(guó)成立了以羅賓斯為首組建的高等教育委員會(huì)。委員會(huì)考察了美國(guó)等10個(gè)國(guó)家,對(duì)英國(guó)大學(xué)及各高等教育機(jī)構(gòu)做了詳細(xì)、深入的分析,并提出了可行性建議。1963年羅賓斯委員會(huì)提交了長(zhǎng)達(dá)335頁(yè)的《高等教育報(bào)告(HigherEducation:ReportoftheCommitteeAppointedbythePrimeMinisterundertheChairmanshipofLordRobbins,簡(jiǎn)稱《羅賓斯報(bào)告》),英國(guó)議會(huì)當(dāng)天就宣布接受該報(bào)告提出的發(fā)展目標(biāo)?！读_賓斯報(bào)告》共有19章、5個(gè)附錄。它提出了英國(guó)高等教育的主要目的、發(fā)展原則以及178條建議,規(guī)劃了英國(guó)1960～1980年高等教育的發(fā)展方向以及高等教育的社會(huì)目標(biāo)及辦學(xué)指導(dǎo)方針。報(bào)告提出的高等教育發(fā)展6項(xiàng)原則成為后來(lái)高等教育發(fā)展的指導(dǎo)思想,其中最重要的黃金原則就是“所有具備入學(xué)能力和資格并希望接受高等教育的青年都應(yīng)該獲得高等教育的機(jī)會(huì)”。這個(gè)著名的“羅賓斯原則”在高等教育規(guī)模上的具體體現(xiàn)是:英國(guó)受全日制高等教育的人數(shù)從1962～1963年的216,000人增至1980～1981年的560,000人,也就是,接受高等教育的人數(shù)將從占相關(guān)年齡組的8%增到17%。雖然“具備入學(xué)能力和資格”的關(guān)卡仍然把半數(shù)的高中畢業(yè)生卡在高等教育的大門(mén)口,但是,英國(guó)高等教育已經(jīng)慢慢打開(kāi)了只向精英開(kāi)放的門(mén)。此原則也經(jīng)常被人們稱為“按經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和財(cái)政可能”提出的原則,是歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家既保證高等教育質(zhì)量,又保證高等教育效率的適度發(fā)展理念。但是,《羅賓斯報(bào)告》之路并非一路暢通,政府并沒(méi)有完全接受報(bào)告中的建議。關(guān)于創(chuàng)建6所大學(xué)以及設(shè)立5所科學(xué)與技術(shù)特殊學(xué)院的建議均被否決了,政府決定10年內(nèi)不建立新院校。報(bào)告發(fā)表后不久,就引起了一場(chǎng)曠日持久的爭(zhēng)論。直到70年代末,大多數(shù)人都還對(duì)羅賓斯報(bào)告持批判態(tài)度?？梢哉f(shuō)《羅賓斯報(bào)告》開(kāi)創(chuàng)了那以后30多年的英國(guó)高等教育新時(shí)代,它幾乎成了高等教育大發(fā)展的代名詞,在英國(guó)高等教育發(fā)展史上具有里程碑的作用。同時(shí),它還具有英國(guó)社會(huì)傳統(tǒng)的特殊魅力:聯(lián)系性與持久性。30年后,羅斯布萊特(Rothblatt)說(shuō):“羅賓斯語(yǔ)言也是撒切爾時(shí)代的語(yǔ)言:效率、人力、系統(tǒng)與全球競(jìng)爭(zhēng)?！笨梢院敛豢鋸埖卣f(shuō),自1963年以來(lái)的英國(guó)高等教育研究中不提及《羅賓斯報(bào)告》,幾乎可以認(rèn)為是不完整的研究。英國(guó)的二元模式雖然英國(guó)大學(xué)有著800多年的歷史,但是大學(xué)并不多。1963年,英國(guó)才有24所大學(xué)。由于英國(guó)政府的“自下而上、不干預(yù)”原則和大學(xué)自治傳統(tǒng)的影響,嚴(yán)格意義的英國(guó)高等教育系統(tǒng)初步形成是在上個(gè)世紀(jì)二戰(zhàn)之后。斯科特認(rèn)為,今天的大學(xué)體系是“昨天才剛建立起來(lái)的,不是100年前或更久遠(yuǎn)的時(shí)候”。1965年英國(guó)教育與科學(xué)的國(guó)務(wù)大臣克羅斯蘭德(A.Crosland)在烏爾維奇多科技術(shù)學(xué)院做第一次二元制政策的演說(shuō)后,1966年政府頒布了《關(guān)于多科技術(shù)學(xué)院與其他學(xué)院的計(jì)劃》(APlanforPolytech—nicsandOtherColleges),簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》。白皮書(shū)任命28所(后來(lái)成立30所)多科技術(shù)學(xué)院為二元制高等教育的“公共部門(mén)”。根據(jù)此政策,英國(guó)政府同意將巴思等8所高級(jí)技術(shù)學(xué)院升格為大學(xué),并將原有的藝術(shù)、教育、技術(shù)學(xué)院合并為30多所與大學(xué)平起平坐的多科技術(shù)學(xué)院,以滿足社會(huì)各界對(duì)高等教育的需求。《計(jì)劃》導(dǎo)致了高等教育“二元制”(binarysystem)的建立,即把高等教育分為“自治”的大學(xué)高等教育和“公共控制”非大學(xué)高等教育兩部分,大學(xué)與非大學(xué)部分組成“二元結(jié)構(gòu)”。大學(xué)部分是45所大學(xué),呈現(xiàn)為一個(gè)同種類的學(xué)校群;非大學(xué)部分包括四種主要的學(xué)校類型:(1)30所多科技術(shù)學(xué)院;(2)14所蘇格蘭中央學(xué)院;(3)64所高等教育學(xué)院;(4)300多所繼續(xù)教育學(xué)院。政府依據(jù)“階梯原則”設(shè)置的二元模式,“將大學(xué)置于頂端、其他機(jī)構(gòu)在下的階層化安排”必然使二元制的兩種結(jié)構(gòu)間存在差異。也就是大學(xué)部分實(shí)行了“高貴”的通識(shí)教育,非大學(xué)部分實(shí)行“普通”職業(yè)教育的原因之一。二元并進(jìn),導(dǎo)致了英國(guó)高等教育從精英體系演變成了“精英一大眾”(mass—elite)高等教育體系。英國(guó)政府一手設(shè)計(jì)的二元制,是政府采取直接介入高等教育的具體行動(dòng)。此外,從后來(lái)二元制發(fā)展的歷程可以看到,二元制也改變了傳統(tǒng)大學(xué)與政府的關(guān)系。雖然中國(guó)一些研究英國(guó)高等教育的研究中沒(méi)有提到這個(gè)《計(jì)劃》,但決不能低估其重要性,在英國(guó)高等教育擴(kuò)張的過(guò)程中,“二元”高等教育管理體制的確立標(biāo)志著英國(guó)高等教育從一元中心到二元分立體制的確立,為英國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展培養(yǎng)了大批實(shí)用型科技人才。如果說(shuō)《羅賓斯報(bào)告》確定了推行高等教育“機(jī)會(huì)均等”的理想與奮斗目標(biāo)的話,那么《計(jì)劃》則是實(shí)現(xiàn)這個(gè)理想采取的最具體的行動(dòng),為實(shí)現(xiàn)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)均等邁出了實(shí)實(shí)在在的第一步。因高校改革而生的“改革”80年代,英國(guó)高等教育界就英國(guó)未來(lái)高等教育的發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)討論,使得高等教育改革走上一個(gè)新臺(tái)階。1985年議會(huì)發(fā)表了《20世紀(jì)90年代高等教育發(fā)展》白皮書(shū),特別強(qiáng)調(diào)高等教育應(yīng)該為改善國(guó)民經(jīng)濟(jì)做出自己的貢獻(xiàn),把發(fā)展高等教育的指導(dǎo)思想從《羅賓斯報(bào)告》的“所有具備入學(xué)能力和資格并希望接受高等教育的青年都應(yīng)獲得接受高等教育的機(jī)會(huì)”修正為“所有有能力并希望從高等教育中受益的人都應(yīng)該有接受高等教育的機(jī)會(huì)”。也就是要把羅賓斯的基本原則改進(jìn)為包括那些能夠從高等教育“獲利”的人,即“誰(shuí)能受益誰(shuí)上大學(xué)”的新原則,放寬了入學(xué)要求。這是1979年撒切爾政府執(zhí)政以來(lái)發(fā)表的第一份重要文件。白皮書(shū)的發(fā)表是“英國(guó)高等教育舊時(shí)代的結(jié)束,后羅賓斯時(shí)代開(kāi)始的標(biāo)志”。1988年英國(guó)政府通過(guò)了《教育改革法》(TheEducationReformAct1988)。這是一部龐大的立法,共有238條,外加13個(gè)附錄。由于《改革法》賦予國(guó)務(wù)大臣415項(xiàng)新權(quán)力,涉及到地方教育當(dāng)局權(quán)力、教師利益等重大改革,因而引起激烈的反對(duì)。此法主要采取的措施有以下幾點(diǎn):(1)目標(biāo)方面,特別強(qiáng)調(diào)更有效地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)和同工商界建立更密切的聯(lián)系;(2)就學(xué)方面,考慮國(guó)家對(duì)具有高學(xué)歷合格人員的要求,建議擴(kuò)大招生面,計(jì)劃增加女性和超齡學(xué)生的就學(xué)率,入學(xué)考試靈活多樣;(3)教育體制結(jié)構(gòu)方面,免除地方教育局的職權(quán),取消大學(xué)撥款委員會(huì)(UGC),同時(shí)建立大學(xué)經(jīng)費(fèi)委員會(huì)(UFC)和多科技術(shù)學(xué)院以及其他學(xué)院基金委員會(huì)(PCFC)。此法案在建立新的撥款機(jī)構(gòu)以及中央政府直接管理方面的決定,使二元制中大學(xué)與非大學(xué)的結(jié)構(gòu)與經(jīng)費(fèi)兩部分聯(lián)結(jié)起來(lái)了?？梢钥闯稣K于采取了要消亡高等教育二元制、建立一元制的具體措施。麥克萊恩(M.MeLean)認(rèn)為,《教育改革法》的“每一項(xiàng)改革都根本地改變了至少是60年代以來(lái)(甚至更早以前)開(kāi)始長(zhǎng)期堅(jiān)持的教育實(shí)踐。這種變化的程度,可以通過(guò)把每一條款置于過(guò)去25年來(lái)的實(shí)踐背景中加以簡(jiǎn)述來(lái)估量?！备黜?xiàng)改革均引起了不同程度的反響,其中反響最大的是取消新受聘大學(xué)教師終身制。此改革方案具有改變高等教育根本性的特征,是“戰(zhàn)后英國(guó)教育重點(diǎn)的重大轉(zhuǎn)移”,被普遍認(rèn)為是本世紀(jì)英國(guó)最激進(jìn)的一次教育改革。面臨改革后的高等教育二戰(zhàn)以來(lái),以美國(guó)為代表的一些國(guó)家的高等教育體制都走向多元化。然而英國(guó)高等教育的發(fā)展道路卻與眾不同。1960年代中期以來(lái)建立起的二元制,一直是爭(zhēng)論、改革、研究的主題。早在英國(guó)二元制剛剛建立之初,珀金斯(J.A.Perkins)就評(píng)論到:“如有人能窺察出事情的動(dòng)向的話,那就是:使大學(xué)階段的所有高等教育統(tǒng)一為一個(gè)單一的制度”。但是,由于種種原因,直到1988年《教育改革法》頒布時(shí)才從法令上做出了體制改革的第一步。1991年議會(huì)和下議院頒布了《高等教育:一個(gè)新框架》白皮書(shū),梅杰首相在前言中定了基調(diào),“在高等教育方面,我們的改革將主要結(jié)束大學(xué)與多科技術(shù)學(xué)院和其他學(xué)院之間日益嚴(yán)重的人為區(qū)分”。白皮書(shū)共有8章,提出了政府關(guān)于高等教育未來(lái)框架的政策,主要建議是廢除大學(xué)與多科技術(shù)學(xué)院、高等教育學(xué)院之間的二元制,建立高等教育一元體系。在此基礎(chǔ)上,一個(gè)新的法案出臺(tái)了,那就是1992年3月6日議會(huì)通過(guò)的《1992繼續(xù)教育和高等教育法》(TheFurtherandHigherEducation(Scotland)Act1992),簡(jiǎn)稱《教育法》。此法案第62～94條對(duì)高等教育結(jié)構(gòu)做了很大的變革:在所有高等教育學(xué)院完成特定標(biāo)準(zhǔn)的條件下,采用“大學(xué)”的稱號(hào)。政府依據(jù)此法案裁撤1988年才設(shè)立的大學(xué)經(jīng)費(fèi)委員會(huì)及多科技術(shù)學(xué)院和其他學(xué)院基金委員;改按地區(qū)設(shè)置“英格蘭、蘇格蘭和威爾士高等教育基金委員會(huì)”;北愛(ài)爾蘭高等教育基金會(huì)保留了北愛(ài)爾蘭教育部的責(zé)任;并且取消運(yùn)行了30多年的國(guó)家學(xué)位授予委員會(huì)(CNAA),賦予多科技術(shù)學(xué)院授予學(xué)位權(quán),并同意多科技術(shù)學(xué)院改名為大學(xué),具有和大學(xué)相等之地位,享有自行頒授學(xué)位之權(quán)力,從而結(jié)束了二元制狀態(tài)。《教育法》構(gòu)成了英國(guó)高等教育系統(tǒng)結(jié)構(gòu)發(fā)展的分水嶺。根據(jù)法令,英國(guó)34所多科技術(shù)學(xué)院以及部分其他學(xué)院被改稱為大學(xué)。致使2000年英國(guó)已經(jīng)有166所大學(xué)與學(xué)院,學(xué)生人數(shù)達(dá)到180萬(wàn)。《教育法》標(biāo)志著英國(guó)高等教育二元制的終結(jié),一元制的創(chuàng)立。1963年《羅賓斯報(bào)告》中有兩條重要的管理建議沒(méi)有被采納,其中之一就是“學(xué)院成為大學(xué)的一個(gè)部分”,所以也可以說(shuō),這是30年前《羅賓斯報(bào)告》遲到的結(jié)果。英國(guó)開(kāi)放大學(xué)校長(zhǎng)丹尼爾(J.Danniel)認(rèn)為,《教育法》的公布,標(biāo)志著英國(guó)高等教育大眾化框架的形成,高等教育領(lǐng)域中一場(chǎng)新的革命靜悄悄地展開(kāi)了。而不少學(xué)者,特別是1992年前大學(xué)(pre一1992universities)的既得利益受損者們對(duì)此法令頗具微辭。21《迪爾英報(bào)告》1996年2月,英國(guó)成立以政府教育顧問(wèn)迪爾英爵士(SirDearing)為首的高等教育調(diào)查委員會(huì),旨在對(duì)1963年《羅賓斯報(bào)告》以來(lái)高等教育進(jìn)行最全面的回顧,就英國(guó)高等教育的目的、模式、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、經(jīng)費(fèi)撥款及高等教育的未來(lái)提出建議,指導(dǎo)英國(guó)未來(lái)20年的高等教育。高等教育調(diào)查委員會(huì)經(jīng)過(guò)對(duì)英國(guó)高等教育14個(gè)月的調(diào)查,參考澳大利亞和西歐一些國(guó)家高等教育改革的做法,獲取了許多人和組織對(duì)高等教育發(fā)展的意見(jiàn)。1997年國(guó)會(huì)頒布了《學(xué)習(xí)社會(huì)中的高等教育》(TheDearingReport:HigherEducationintheLearningSociety),簡(jiǎn)稱《迪爾英報(bào)告》。報(bào)告共1700頁(yè),除了正文外,還包括5個(gè)附錄,14個(gè)分報(bào)告,共提出93項(xiàng)改革建議。報(bào)告包括4項(xiàng)內(nèi)容:(1)擴(kuò)充經(jīng)費(fèi)來(lái)源;(2)擴(kuò)大教育規(guī)模;(3)完善管理機(jī)制;(4)提高高等教育質(zhì)量?！兜蠣栍?bào)告》為英國(guó)21世紀(jì)的高等教育制定了藍(lán)圖。它回顧了60年代以來(lái)英國(guó)高等教育的變革,描述了今日高等教育的狀況,提出了目前存在的主要矛盾與問(wèn)題,展望了未來(lái)20年學(xué)習(xí)社會(huì)的預(yù)期,做出了關(guān)于迎接21世紀(jì)挑戰(zhàn)的主要舉措。1998年教育與就業(yè)部以《21世紀(jì)的高等教育》為題公布了政府對(duì)《迪爾英報(bào)告》建議的完整回答,回應(yīng)包括學(xué)生的責(zé)任承擔(dān)、高等教育補(bǔ)助規(guī)定,介紹改變學(xué)生經(jīng)費(fèi)支持的條款等。毫無(wú)疑問(wèn),《迪爾英報(bào)告》被普遍認(rèn)為是自20世紀(jì)60年代《羅賓斯報(bào)告》之后,第一個(gè)全面回顧與反思英國(guó)高等教育并對(duì)未來(lái)發(fā)展做出戰(zhàn)略構(gòu)思的綱領(lǐng)性文件。分析以上幾個(gè)報(bào)告可以看出,英國(guó)政府為了適應(yīng)二戰(zhàn)后的大發(fā)展,1963年開(kāi)始注意國(guó)家的介入(stateintervention),致力于改變“政府仲裁者模型”的角色。到1990年代,為了減輕高等教育擴(kuò)充所造成的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān),提供高質(zhì)量的高等教育,英國(guó)政府已經(jīng)慢慢轉(zhuǎn)向“國(guó)家監(jiān)控模式”。中國(guó)高等教育政策研究的澄清研究英國(guó)政府對(duì)高等教育頒布的法令,梳理這一歷程特點(diǎn),值得我們借鑒的方面如下:1.通過(guò)立法認(rèn)同教育,使教育按其應(yīng)有的規(guī)律發(fā)展教育法是國(guó)家意志在教育方面的體現(xiàn),以其強(qiáng)制性來(lái)保證國(guó)家教育事業(yè)的發(fā)展。因此,通過(guò)教育立法才能認(rèn)同教育在社會(huì)發(fā)展中的地位,才能保證發(fā)展教育所需要的人力、財(cái)力、物力的及時(shí)到位,才能排除教育工作中違背教育規(guī)律的隨意行為,使教育按其應(yīng)有的規(guī)律發(fā)展。英國(guó)實(shí)例證實(shí)了這一點(diǎn)。2.教育改革的展開(kāi)—立法程序規(guī)范是高等教育發(fā)展的保證英國(guó)是一個(gè)法制國(guó)家,依法治國(guó)、依法治教是這個(gè)國(guó)家的共同理念。自然,在思想上各政黨都非常重視教育政策的制定,在行動(dòng)上嚴(yán)格按照政策萌芽、政策形成、政策決策