深圳城市更新的實(shí)踐與探索

深圳城市更新的實(shí)踐與探索

30年的快速發(fā)展。2010年，60項(xiàng)重要的城市建設(shè)資金開始建設(shè)，包括市級(jí)創(chuàng)新、工業(yè)發(fā)展、社會(huì)生活、城市加工和基礎(chǔ)設(shè)施。這是自深圳“十五”規(guī)劃以來,通過重大項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)并以此為載體,引導(dǎo)資源向符合城市發(fā)展及產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向的領(lǐng)域配置,以加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)。在“十一五”期間,深圳市通過加強(qiáng)土地集約利用,發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì),實(shí)現(xiàn)從村鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)到園區(qū)經(jīng)濟(jì)和總部經(jīng)濟(jì)的跨越,并對(duì)舊村、舊城、舊工業(yè)區(qū)等“三舊”區(qū)域進(jìn)行改造,推動(dòng)社會(huì)形態(tài)改造和經(jīng)濟(jì)再造,實(shí)現(xiàn)與城市的全面融合。在“十一五”規(guī)劃中,首次明確將舊工業(yè)區(qū)列為可進(jìn)行改造的區(qū)域。至此,深圳開始了工業(yè)區(qū)的升級(jí)改造實(shí)踐之路的探索和研究。一、深圳城鄉(xiāng)改造核心是更新和改造舊城區(qū)的概念(一)深莞市更新相關(guān)政策事實(shí)上,城市更新并不是新鮮事物,早在1858年的第一次城市更新研討會(huì)上,就已經(jīng)對(duì)城市更新做了定義,在國內(nèi),上世紀(jì)八十年代初,我國著名的城市規(guī)劃專家陳占祥先生將城市更新的概念引入國內(nèi),并將其解釋為城市的“新陳代謝”過程。其后,吳良鏞先生在城市歷史文化的保護(hù)與發(fā)展中提出“有機(jī)城市”的概念,以至于后來的“城市復(fù)興”、“城市再生”等等,都是對(duì)城市更新的理解。在深圳,由于自身發(fā)展歷史及相關(guān)政策限制,直到2009年,深圳市政府才正式出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法》,同時(shí)也頒布了相關(guān)實(shí)施細(xì)則。在這部城市更新辦法中,第一次將舊村、舊城、舊商業(yè)區(qū)和舊工業(yè)區(qū)的改造稱為“城市更新”,即對(duì)特定城市建成區(qū),包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施亟需完善、環(huán)境惡劣或存在重大安全隱患、現(xiàn)有土地用途、建筑物使用功能或資源能源利用明顯不符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、影響城市規(guī)劃實(shí)施的區(qū)域,根據(jù)城市規(guī)劃和規(guī)定的程序進(jìn)行綜合整治、功能改變或者拆除重建的三類更新活動(dòng)。(二)深圳“東南角”規(guī)劃的主要任務(wù)深圳的城市更新活動(dòng)最早是針對(duì)“城中村”的改造,稱為“城中村”改造或舊村改造,簡稱舊改。這里的“城中村”是指深圳市在城市化過程中依照有關(guān)規(guī)定由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的村民及繼受單位保留使用的非農(nóng)建設(shè)用地的地域范圍內(nèi)的建成區(qū)域。在深圳“十一五”規(guī)劃中,基于深圳的客觀發(fā)展現(xiàn)實(shí)及國家政策導(dǎo)向,市政府提出貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,建設(shè)“和諧深圳、效益深圳”,推進(jìn)工業(yè)用地的二次開發(fā)和集約利用,提高土地產(chǎn)出率,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展思想。2007年,深圳市第一份關(guān)于舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造的指導(dǎo)意見出臺(tái)。舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造即在符合城市規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的前提下,對(duì)不符合工業(yè)布局規(guī)劃和現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展要求的、不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的、建筑容積率偏低土地利用率低的、內(nèi)部規(guī)劃不合理、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、建筑質(zhì)量差的工業(yè)區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善和產(chǎn)業(yè)素質(zhì)與效率的提高,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改善表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展和結(jié)構(gòu)的提升;產(chǎn)業(yè)素質(zhì)與效率的提高表現(xiàn)為生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合、技術(shù)水平和管理水平以及產(chǎn)品質(zhì)量的提高。二、深圳市現(xiàn)代化中的舊工業(yè)區(qū)得到了改善和改造(一)工業(yè)園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀深圳城市更新活動(dòng)中,能夠進(jìn)行升級(jí)改造的舊工業(yè)區(qū)包括:(1)不符合城市規(guī)劃要求的工業(yè)區(qū)。包括城市總體規(guī)劃、組團(tuán)分區(qū)規(guī)劃、基本生態(tài)控制線規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、工業(yè)布局規(guī)劃等。(2)不符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整要求的工業(yè)區(qū)。如“市、區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)目錄”所確定的淘汰類產(chǎn)業(yè)等。(3)不符合現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展要求的工業(yè)區(qū)。如不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保等要求等。(4)建設(shè)年代較為久遠(yuǎn),內(nèi)部規(guī)劃不合理、基礎(chǔ)設(shè)施不完善,建筑質(zhì)量較差的工業(yè)區(qū)。(5)建筑容積率偏低,土地利用效益低的工業(yè)區(qū)。按照深圳市相關(guān)舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造的政策,工業(yè)區(qū)升級(jí)改造分為綜合整治和重建兩種方式。綜合整治是指基本不涉及房屋拆建的工業(yè)區(qū)環(huán)境美化和功能完善;重建是指局部或整體拆除工業(yè)區(qū)內(nèi)原有建筑并重新建設(shè)的項(xiàng)目。(二)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一由于深圳開始城市更新的時(shí)間較短,相關(guān)的政策法規(guī)并不健全,加上深圳土地政策的歷史遺留問題。因此,深圳的舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造工作還存在一定的障礙。首先,產(chǎn)權(quán)不清晰。在城市更新辦法等相關(guān)政府頒發(fā)的文件中,舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造的前提條件之一是改造主體已依法取得改造范圍內(nèi)的全部產(chǎn)權(quán)。然而在深圳,由于在城市化轉(zhuǎn)地過程中,寶安、龍崗兩區(qū),特別是龍崗區(qū)的許多集體土地并未完全補(bǔ)償,很多舊工業(yè)區(qū)土地產(chǎn)權(quán)仍在村集體手中,甚至部分村集體廠房屬違章建筑,產(chǎn)權(quán)比較混亂。部分工業(yè)樓宇分層或面積賣給小業(yè)主,只在買賣雙方之間簽訂了協(xié)議,未辦理正式的產(chǎn)權(quán)手續(xù),因此,在拆遷談判中,找不到房產(chǎn)業(yè)主,或者土地、建筑權(quán)屬不完善、不清晰,這都對(duì)改造工作造成一定的難度。第二,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一。2011年國務(wù)院公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》,條例中雖然明確房屋的補(bǔ)償不得低于房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格,但這部條例僅限于人民政府為公共利益所作出的房屋征收,對(duì)于巨大的由市場經(jīng)濟(jì)決定的改造項(xiàng)目,房地產(chǎn)開發(fā)商和被拆遷人之間的利益博弈一直存在,并難以調(diào)和。第三,深圳市為保障村民的利益,在城市規(guī)劃中保留了相當(dāng)?shù)拇寮w工業(yè)區(qū),但在當(dāng)前深圳市城市、產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型期間,這些零散的工業(yè)區(qū)配套設(shè)施不完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理,產(chǎn)能相對(duì)低下,周邊能擴(kuò)展的用地極其有限,改造升級(jí)的難度比較大。第四,由市場運(yùn)作的舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造積極性不高。盡管深圳市在2008年頒布了《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓暫行辦法》,對(duì)符合條件的工業(yè)樓可以分割轉(zhuǎn)讓,但轉(zhuǎn)讓的條件嚴(yán)格,且轉(zhuǎn)讓的比例僅占總建筑面積的49%,這就意味著如果房地產(chǎn)開發(fā)公司進(jìn)行舊工業(yè)區(qū)的改造,僅能在市場出售不到一半的房產(chǎn),對(duì)開發(fā)商要求迅速回籠資金不利,且另一半的房產(chǎn)需要開發(fā)商經(jīng)營運(yùn)作,這就對(duì)開發(fā)商的資金實(shí)力、管理能力等都有很高的要求;同時(shí),工業(yè)區(qū)還包括相應(yīng)的公共配套設(shè)施,基于市場利益的開發(fā)商很難從社會(huì)需求的公共利益出發(fā)建立這些配套設(shè)施,而且對(duì)于后期的產(chǎn)業(yè)選擇、管理和運(yùn)營上,開發(fā)商也難以從城市規(guī)劃或政府產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向出發(fā)確定引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)類型。三、龍城嶺工業(yè)區(qū)的改造與改造(一)園區(qū)發(fā)展區(qū)位條件單一龍城工業(yè)園位于深圳市龍崗區(qū)中心城西北部,園區(qū)周圍環(huán)境優(yōu)越,交通網(wǎng)絡(luò)四通八達(dá),是龍崗中心城和大運(yùn)新城的北部門戶地區(qū),是上世紀(jì)末龍崗區(qū)政府為發(fā)展區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)而建立的新型工業(yè)園。然而目前,園區(qū)的產(chǎn)業(yè)仍以傳統(tǒng)制造業(yè)為主,與其重要的區(qū)位條件不符,土地粗放式發(fā)展已不能適應(yīng)片區(qū)整體發(fā)展需求。園內(nèi)目前有七家產(chǎn)權(quán)人,除一家產(chǎn)權(quán)人為國有企業(yè)外,其余幾家產(chǎn)權(quán)人工業(yè)房產(chǎn)部分存在私下買賣的情況,權(quán)屬比較復(fù)雜。(二)山工業(yè)園區(qū)的重新定位隨著深莞惠一體化進(jìn)程和特區(qū)內(nèi)外一體化的加快,軌道交通及道路高、快速體系的不斷完善,龍崗中心城與深圳中心區(qū)的距離正在進(jìn)一步拉近。目前,龍崗區(qū)正在實(shí)施的“新經(jīng)濟(jì)走廊”戰(zhàn)略計(jì)劃,需要加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,提升核心技術(shù)自主創(chuàng)新能力,以加快推動(dòng)龍崗經(jīng)濟(jì)二次騰飛。而龍城工業(yè)園作為經(jīng)濟(jì)走廊的重要組成部分,其建設(shè)狀況、產(chǎn)業(yè)水平將難以適應(yīng)目前的發(fā)展需求,其重新定位勢(shì)在必行。該園區(qū)東側(cè)的天安數(shù)碼城已初具規(guī)模,主要功能是中小企業(yè)研發(fā)辦公及部分商業(yè)配套服務(wù),南側(cè)黃閣村工業(yè)區(qū)的升級(jí)改造和周邊地區(qū)的城市更新工作正在開展中。作為龍崗中心城片區(qū)重要總部基地的龍城工業(yè)園的升級(jí)改造工作已刻不容緩。(三)英國的“商務(wù)園區(qū)”,為研究英國科學(xué)和科根據(jù)《龍崗區(qū)“十二五”規(guī)劃綱要》,項(xiàng)目所在地屬于加速發(fā)展重點(diǎn)區(qū)域,在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上,以高科技產(chǎn)業(yè)為依托,以現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為驅(qū)動(dòng),通過科技服務(wù)公共平臺(tái)、商務(wù)辦公服務(wù)平臺(tái)、文化交流公共平臺(tái)建設(shè),努力實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)服務(wù)、生活配套、總部辦公、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等功能。該地區(qū)的法定圖則將該片區(qū)定位為“依托大運(yùn)城市,形成創(chuàng)意文化、科技研發(fā)、總部基地等為主體的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)高低和創(chuàng)業(yè)特區(qū)”。實(shí)際上,這種研發(fā)、總部基地功能也可稱為“商務(wù)園區(qū)”。商務(wù)園區(qū),最早起源于英國,起初的目的是建設(shè)工業(yè)園區(qū)以更好地利用當(dāng)?shù)氐膭趧?dòng)力資源,隨著英國服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展以及英國科學(xué)與技術(shù)產(chǎn)業(yè)的飛速進(jìn)步,出現(xiàn)了許多的新型商務(wù)園區(qū)以及科學(xué)技術(shù)“聚集區(qū)”,這些園區(qū)和“聚集區(qū)”提供了適合于零售業(yè)、輕工業(yè)、IT業(yè)、商業(yè)和科學(xué)技術(shù)部門的空間。它的特點(diǎn)是擁有良好的停車設(shè)施以及在午餐和工作之余用于休閑的設(shè)施、擁有優(yōu)美的環(huán)境及信息網(wǎng)絡(luò)、非常方便企業(yè)商務(wù)談判、研發(fā)、展示、制樣等商務(wù)科研工作環(huán)節(jié)。龍城工業(yè)園處于龍崗區(qū)行政辦公圈層,與市內(nèi)外有良好的交通聯(lián)系,同時(shí),在龍崗區(qū)三大產(chǎn)業(yè)園的升級(jí)改造過程中,在中心城政府行政辦公圈層形成一個(gè)可以輻射“坪新清合作示范區(qū)”、“高橋工業(yè)園”、“寶龍工業(yè)園”等產(chǎn)業(yè)園區(qū)。因此,龍城工業(yè)園的主要產(chǎn)業(yè)為總部辦公、科技研發(fā)、公共服務(wù)、企業(yè)孵化及其他綜合性的產(chǎn)業(yè)配套。(四)目前，龍都市工業(yè)園區(qū)的改造與重建存在兩個(gè)問題1、產(chǎn)權(quán)人同意改造的標(biāo)準(zhǔn)較低按照深圳市的城市更新辦法,舊工業(yè)區(qū)的升級(jí)改造主體需取得改造范圍內(nèi)的全部產(chǎn)權(quán)或已與改造范圍內(nèi)的全部產(chǎn)權(quán)單位簽訂委托改造或合作改造協(xié)議,才能提出改造的申請(qǐng)。2010年應(yīng)龍崗區(qū)的發(fā)展規(guī)劃,區(qū)政府提出對(duì)龍城工業(yè)區(qū)進(jìn)行升級(jí)改造。目前龍城工業(yè)園內(nèi)有七家產(chǎn)權(quán)人(相對(duì)龍崗區(qū)其他城市更新項(xiàng)目,其權(quán)屬已相當(dāng)?shù)暮唵?,經(jīng)初期接觸,大部分的產(chǎn)權(quán)人同意改造,但由于一些廠房已私下簽訂買賣協(xié)議,并未辦理正式的房產(chǎn)證,且小業(yè)主比較多,更新意愿統(tǒng)一比較難。同時(shí),由于拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一,各業(yè)主心理預(yù)期不同,未來賠償?shù)恼勁泄ぷ鞅容^艱難。2、企業(yè)發(fā)展過程難以順暢首先是資金使用制度導(dǎo)致效率低下的障礙。龍城工業(yè)園是由政府主導(dǎo)的改造項(xiàng)目,因其資金有保證,在眾多的城市更新主體中是占有一定的優(yōu)勢(shì)的,但也正因?yàn)槭钦鲑Y(國有企業(yè)出資在資金使用的審核中是一樣嚴(yán)格的),因此,在項(xiàng)目運(yùn)作的前期工作中,相對(duì)市場主體有很大的局限性。例如規(guī)劃編制單位的選定,由于深圳對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目的資金使用按照一定的額度需要走招投標(biāo)程序,一套完整的程序走下來,僅規(guī)劃編制單位的選定差不多就需要一、兩個(gè)月,如果還有其他的要求,甚至半年以上才能確定設(shè)計(jì)競標(biāo)單位。以此類推,產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、施工、監(jiān)理單位的選定等等,需要走的程序,用句俗語“黃花菜都涼了”來形容非常貼切。其次是決策來回反復(fù)。雖然是企業(yè)運(yùn)作升級(jí)改造,但是,有許多的決策依然需要政府的研究同意,不同領(lǐng)導(dǎo)的審美不同、認(rèn)識(shí)不同,對(duì)項(xiàng)目的意見也存在一定的分歧。甚至由于直屬管理的部門區(qū)別,也能導(dǎo)致建議的不同。因此,決策來回反復(fù)直接導(dǎo)致項(xiàng)目的拖沓延遲。第三,工業(yè)用地產(chǎn)權(quán)難以落實(shí)。深圳在經(jīng)歷了30年的快速發(fā)展之后,同樣遭遇了資金上的短缺,而以目前銀根緊縮的貨幣政策,政府很難從銀行獲得貸款,在這種大環(huán)境下,深圳各區(qū)相繼成立了以融資為目的國有企業(yè),并劃撥優(yōu)良的資產(chǎn),以獲得銀行貸款。龍城工業(yè)園便是其中一個(gè),它是政府為解決融資問題從國有企業(yè)劃轉(zhuǎn)到另一個(gè)能夠融資的國有企業(yè)名下。但按照2008年頒布實(shí)施《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓暫行辦法》,這種一手工業(yè)樓宇的劃轉(zhuǎn)根本不能辦理產(chǎn)權(quán)過戶,沒有所有權(quán)的資產(chǎn)也就不能獲得貸款。因此這也極大地阻礙了該園的產(chǎn)業(yè)升級(jí)改造。四、政府主導(dǎo)的工業(yè)園區(qū)發(fā)展還是我國最主要的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的主導(dǎo)地位深圳市的城市更新工作開展時(shí)間不長,雖然在更新項(xiàng)目的申報(bào)、審批方面已有比較成熟的體系。但是,在龍崗區(qū)城市更新活動(dòng)實(shí)際操作中,因?yàn)椴疬w談判、土地復(fù)雜的權(quán)屬、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移政策的限制等問題上,城市更新工作,特別是舊工業(yè)區(qū)的升級(jí)改造工作顯得尤為困難。在完全市場化的運(yùn)作體系中,