事業(yè)單位的性質(zhì)與組織結(jié)構(gòu)研究

事業(yè)單位的性質(zhì)與組織結(jié)構(gòu)研究

“什么是公共服務(wù)組織？”這是研究公共機(jī)構(gòu)及其改革面臨的最大問(wèn)題。事業(yè)單位是計(jì)劃體制下形成的我國(guó)特有的組織,自計(jì)劃體制時(shí)代至今事業(yè)單位一直是我國(guó)第二大類(lèi)組織。然而,就是這一法律法規(guī)與日常話語(yǔ)頻繁出現(xiàn)、人們生活與生產(chǎn)須臾不能離開(kāi)的社會(huì)基本組織類(lèi)型,竟然在現(xiàn)行《憲法》中找不到其身影,而且只是在其產(chǎn)生十多年之后人們才開(kāi)始進(jìn)行界定。一個(gè)在憲法中不見(jiàn)身影、產(chǎn)生十多年才開(kāi)始定義的我國(guó)特有組織類(lèi)型,人們對(duì)之深入思考的第一個(gè)問(wèn)題必然是“事業(yè)單位是什么?”因此,有必要從人們對(duì)其是如何認(rèn)識(shí)的、法律對(duì)其是如何規(guī)定的兩個(gè)層面進(jìn)行概念梳理,結(jié)合對(duì)事業(yè)單位在現(xiàn)實(shí)中如何發(fā)展演變進(jìn)行透析,進(jìn)而對(duì)其性質(zhì)進(jìn)行界定。一、政府機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定,是政府、社會(huì)、文化、衛(wèi)對(duì)事業(yè)單位概念的形成存在著多種說(shuō)法。流行的觀點(diǎn)是:“事業(yè)單位”這一概念屬我國(guó)特有的提法,它是在長(zhǎng)期的社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中形成的,是對(duì)非政府機(jī)關(guān)、企業(yè)組織、群眾團(tuán)體的社會(huì)公共服務(wù)型事業(yè)組織的一種約定俗成的名稱(chēng)。1955年第一屆全國(guó)人大第二次會(huì)議《關(guān)于1954年國(guó)家決算和1955年國(guó)家預(yù)算的報(bào)告》中首次使用了“事業(yè)單位”這一名詞,并一直沿用至今。對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行界定則始自1963年,迄今隨著社會(huì)變遷特別是事業(yè)單位演變,人們對(duì)事業(yè)單位的認(rèn)識(shí)也不斷變化,有代表性的觀點(diǎn)是:為國(guó)家創(chuàng)造或者改善生產(chǎn)條件,促進(jìn)社會(huì)福利,滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要,其經(jīng)費(fèi)由國(guó)家事業(yè)費(fèi)開(kāi)支的單位。凡是直接從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務(wù)活動(dòng),產(chǎn)生的價(jià)值不能用貨幣表現(xiàn),屬于全民所有制單位的編制,列為國(guó)家事業(yè)單位編制。受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo),不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算的部門(mén)或單位。所需經(jīng)費(fèi)由國(guó)庫(kù)開(kāi)支。從事教育、衛(wèi)生等事業(yè),不作為獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算單位的部門(mén)或單位。由國(guó)家舉辦的事業(yè)單位,所屬經(jīng)費(fèi)均由國(guó)庫(kù)支出,收入也歸國(guó)庫(kù)。如學(xué)校、醫(yī)院等。凡是為國(guó)家創(chuàng)造或者改善生產(chǎn)條件,從事為國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民文化生活、增進(jìn)社會(huì)福利等服務(wù)活動(dòng),不是以為國(guó)家積累資金為直接目的的單位,可定為事業(yè)單位,使用事業(yè)編制。凡面向全社會(huì),直接為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各個(gè)方面提供具體的業(yè)務(wù)性服務(wù)(包括知識(shí)性勞務(wù)和非知識(shí)性勞務(wù)服務(wù)),并且不以為國(guó)家積累資金為主要目的非營(yíng)利的社會(huì)組織機(jī)構(gòu),均可視為事業(yè)單位……除政黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)、一般社會(huì)團(tuán)體和企業(yè)之外的所有社會(huì)組織機(jī)構(gòu),都是事業(yè)單位,其中經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)成立的全民所有制事業(yè)單位,是編制管理和本書(shū)研究的主要對(duì)象。事業(yè)單位是不同于國(guó)家機(jī)關(guān)、黨派、社會(huì)團(tuán)體,也不同于企業(yè)單位的社會(huì)組織;是為黨政機(jī)關(guān)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域服務(wù)的,為國(guó)家創(chuàng)造或改善生產(chǎn),增進(jìn)社會(huì)福利,滿足人民文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等方面的需要,不以為國(guó)家積累資金為直接目的的單位。事業(yè)單位是特指受?chē)?guó)家行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo),沒(méi)有生產(chǎn)收入,由國(guó)家經(jīng)費(fèi)開(kāi)支,不實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算,提供非物質(zhì)生產(chǎn)和勞務(wù)服務(wù)的社會(huì)組織,主要包括科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育等部門(mén)和單位,例如學(xué)校、醫(yī)院、演藝團(tuán)體、研究機(jī)構(gòu)等等。本條例所稱(chēng)事業(yè)單位,是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的,由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位宜定義為:為了社會(huì)公益目的,由各級(jí)政府、企業(yè)法人、社團(tuán)法人或公民個(gè)人出資以及上述法人和自然人的某種合資形式依法(《事業(yè)法》)舉辦的,依法自主運(yùn)作,獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等方面的非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的獨(dú)立法人。(公共事業(yè)組織)以特定的公共利益為目標(biāo),提供公共服務(wù)的非營(yíng)利性的公共組織……包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體(不包括民主黨派等政治組織)、民辦非企業(yè)單位。所謂公共事業(yè)單位,就是政府為履行自己的應(yīng)有職能而興辦的一些面向社會(huì)提供服務(wù)的公益性機(jī)構(gòu)。二、事業(yè)單位制度的發(fā)展歷程通過(guò)梳理已有概念,可以在把握人們思考事業(yè)單位概念的過(guò)程中透視事業(yè)單位發(fā)展、演變軌跡。第一,“事業(yè)單位”是約定俗成、不斷演變的概念。事業(yè)單位一詞首先是在政府文件中使用,之后政策性文件開(kāi)始從管理角度對(duì)其范圍、性質(zhì)進(jìn)行界定,再之后工具書(shū)編纂者、理論工作者從詞語(yǔ)編纂、學(xué)術(shù)研究的角度進(jìn)行定義。同時(shí),事業(yè)單位隨社會(huì)發(fā)展、變化而不斷發(fā)展、變化,管理者對(duì)事業(yè)單位管理的內(nèi)容與方式不斷變化,導(dǎo)致人們對(duì)事業(yè)單位的理解也不斷變化。從某種意義上說(shuō),事業(yè)單位是實(shí)踐意義大于學(xué)術(shù)意義的概念。第二,“事業(yè)單位”與“事業(yè)”常?；煊?。如《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》沒(méi)有“事業(yè)單位”詞條但有“事業(yè)”詞條,并列出兩個(gè)義項(xiàng):“①人所從事的,具有一定目標(biāo)、規(guī)模和系統(tǒng)而對(duì)社會(huì)發(fā)展有影響的經(jīng)?；顒?dòng)……②特指沒(méi)有生產(chǎn)收入,由國(guó)家經(jīng)費(fèi)開(kāi)支,不進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算的事業(yè)(區(qū)別于‘企業(yè)’):~費(fèi)|~單位?！钡诙x項(xiàng)顯然指的是“事業(yè)單位”:事業(yè)是一種社會(huì)或社會(huì)工作及其領(lǐng)域,而事業(yè)單位則是一種組織。為什么兩者經(jīng)?；煜?例如至今人們常常將事業(yè)單位法人稱(chēng)為事業(yè)法人。原因是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“事業(yè)”就是“事業(yè)單位”的活動(dòng),除了“事業(yè)單位”不存在別的“事業(yè)”,沒(méi)有必要區(qū)分“事業(yè)”與“事業(yè)單位”;國(guó)家包辦“事業(yè)”、包辦“事業(yè)單位”,非國(guó)有事業(yè)單位可以忽略不計(jì),人們可以通過(guò)“事業(yè)單位”來(lái)認(rèn)識(shí)“事業(yè)”的性質(zhì)與特點(diǎn),反過(guò)來(lái)人們也可以通過(guò)“事業(yè)”來(lái)認(rèn)識(shí)“事業(yè)單位”的性質(zhì)與特點(diǎn)。第三,“事業(yè)單位”概念含有的所有制意義不斷強(qiáng)化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下幾乎所有事業(yè)單位由國(guó)家舉辦、屬于全民所有,少數(shù)集體所有制事業(yè)單位也大多按全民所有制事業(yè)單位進(jìn)行管理,因而沒(méi)有必要強(qiáng)調(diào)所有制意義。改革開(kāi)放以后,非國(guó)有事業(yè)單位不斷發(fā)展壯大,同時(shí),由于民辦事業(yè)單位不需要政府的編制、國(guó)家一般不給予財(cái)政撥款,管理上需要將國(guó)有事業(yè)單位與非國(guó)有事業(yè)單位區(qū)別開(kāi)來(lái),至此人們開(kāi)始強(qiáng)調(diào)所有制意義:1982年出版的《簡(jiǎn)明社會(huì)科學(xué)詞典》提出“由國(guó)家舉辦的事業(yè)單位,所需經(jīng)費(fèi)均由國(guó)庫(kù)支出,收入也歸國(guó)庫(kù)”,暗示事業(yè)單位有國(guó)有與非國(guó)有之區(qū)別。此后,“集體所有制事業(yè)單位”、“個(gè)體所有制事業(yè)單位”、“民辦事業(yè)單位”等概念的使用愈加頻繁,在管理及研究中強(qiáng)調(diào)所有制的趨勢(shì)不斷強(qiáng)化。1996年,國(guó)家正式以“民辦非企業(yè)單位”取代“民辦事業(yè)單位”概念。1998年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》兩個(gè)法規(guī)出臺(tái),國(guó)有事業(yè)單位、民辦事業(yè)單位被明確分為兩種組織,從法律意義上說(shuō),事業(yè)單位僅指國(guó)有事業(yè)單位,而“民辦事業(yè)單位”則獲得新的名稱(chēng)、成為新的組織類(lèi)型——民辦非企業(yè)單位。第四,對(duì)事業(yè)單位非營(yíng)利性的認(rèn)識(shí)逐步深化。最初的定義主要是從經(jīng)費(fèi)來(lái)源(國(guó)家財(cái)政)、成果形式(無(wú)法以貨幣表現(xiàn))概括事業(yè)單位的非營(yíng)利性。改革開(kāi)放之后,隨著事業(yè)活動(dòng)的復(fù)雜化、事業(yè)產(chǎn)出的多樣化、事業(yè)組織的多元化,部分勞動(dòng)成果可能而且已經(jīng)用貨幣表現(xiàn)其價(jià)值。1980年代已開(kāi)始用“不是為國(guó)家積累資金為直接目的”,即從目的而非經(jīng)費(fèi)來(lái)源、成果形式揭示事業(yè)單位的非營(yíng)利性質(zhì)與特點(diǎn)。1990年代后人們?cè)絹?lái)越多開(kāi)始直接用“非營(yíng)利性”或“公益性”等詞語(yǔ)闡釋事業(yè)單位非營(yíng)利特征,并通過(guò)使用“非營(yíng)利性”等詞語(yǔ)進(jìn)而將我國(guó)的事業(yè)單位與國(guó)外非營(yíng)利組織(第三部門(mén)、非政府組織等)聯(lián)系起來(lái),部分學(xué)者及實(shí)際工作者甚至將我國(guó)的事業(yè)單位等同于國(guó)外的非營(yíng)利組織,把向非營(yíng)利組織轉(zhuǎn)化作為我國(guó)事業(yè)單位的改革目標(biāo)。第五,事業(yè)單位的活動(dòng)領(lǐng)域相對(duì)穩(wěn)定——以教育、科技、文化、衛(wèi)生等為主要活動(dòng)領(lǐng)域。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的1960年代到改革開(kāi)放之初,再到1990年代明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)之后,無(wú)論政策性文件、學(xué)術(shù)論著、詞典辭海等工具書(shū),還是1998年發(fā)布的事業(yè)單位登記管理暫行條例,均把事業(yè)單位主要活動(dòng)領(lǐng)域定位在科教文衛(wèi)等行業(yè)。正是這種活動(dòng)領(lǐng)域的穩(wěn)定性,使事業(yè)單位始終有其特定空間維持其組織特征的連續(xù)性。在我國(guó),事業(yè)是一種行業(yè)性概念或行業(yè)集合概念,實(shí)質(zhì)上指的就是事業(yè)單位活動(dòng)的領(lǐng)域。第六,事業(yè)單位的核心特征——服務(wù),從計(jì)劃體制時(shí)代至今一以貫之地保持著。從1960年代的相關(guān)文件到1998年事業(yè)單位登記管理?xiàng)l例均對(duì)此予與肯定:1965年5月4日發(fā)布的《國(guó)家編制委員會(huì)關(guān)于劃分國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)編制界限的意見(jiàn)(草案)》稱(chēng)事業(yè)單位“直接從事為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民文化生活等服務(wù)活動(dòng)”,《事業(yè)單位登記管理暫行條例》稱(chēng)事業(yè)單位是“社會(huì)服務(wù)組織”。服務(wù)意味著事業(yè)單位是提供服務(wù)的、持續(xù)運(yùn)作的實(shí)體性組織。三、事業(yè)單位的公共性問(wèn)題事業(yè)單位究竟是什么性質(zhì)的組織,這一問(wèn)題迄今并未徹底解決。改革開(kāi)放以來(lái),適應(yīng)社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌,事業(yè)單位本身也在不斷變化。經(jīng)過(guò)多年探索,1998年10月25日國(guó)務(wù)院發(fā)布《事業(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)事業(yè)單位界定如下:“本條例所稱(chēng)事業(yè)單位,是指國(guó)家為了社會(huì)公益目的,由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織”。但上述界定的最大問(wèn)題是未解決事業(yè)單位的基本屬性問(wèn)題:即事業(yè)單位屬于賦予公共職能的公共機(jī)構(gòu)還是非公共機(jī)構(gòu)(其他社會(huì)組織)。從字面理解,《條例》所稱(chēng)的“社會(huì)服務(wù)組織”是指從事社會(huì)服務(wù)的組織還是社會(huì)的服務(wù)組織?如果是后者,則事業(yè)單位肯定不是公共機(jī)構(gòu);即使是前者,也并不能肯定就屬于公共機(jī)構(gòu)。而且,《條例》制定者的有關(guān)解釋時(shí)而將事業(yè)單位比做國(guó)外的非政府組織(第三部門(mén),引者注),時(shí)而認(rèn)為事業(yè)單位“類(lèi)似與國(guó)外的公法人(第一部門(mén),引者注)或公益社團(tuán)法人(第三部門(mén),引者注)”?！稐l例》制定者用語(yǔ)的含混、解釋的游移不定使人很容易引起歧義,更使人感到權(quán)威部門(mén)對(duì)事業(yè)單位的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清或存在爭(zhēng)議。當(dāng)然,不只是《條例》制定者在對(duì)事業(yè)單位定性時(shí)面臨諸多困難。從憲法看,除非常時(shí)期的1975年制定的《憲法》出現(xiàn)過(guò)“事業(yè)單位”概念外,1954年、1978年、1982年制定的《憲法》均未出現(xiàn)“事業(yè)單位”概念,現(xiàn)行憲法雖多次出現(xiàn)“事業(yè)組織”概念,卻未使用“事業(yè)單位”概念,但“事業(yè)組織”不等同于“事業(yè)單位”:作為第二大組織的事業(yè)單位竟然在我國(guó)《憲法》中找不到它的身影!這是否可以認(rèn)為事業(yè)單位尚屬未定型、未定性組織?另外,導(dǎo)致事業(yè)單位性質(zhì)難以確定的另一原因是在我國(guó)大約125萬(wàn)個(gè)事業(yè)單位中,包含種種職能、性質(zhì)、組織形態(tài)相差巨大的各類(lèi)組織:近乎企業(yè)者(或在性質(zhì)上就屬企業(yè))、近乎政府機(jī)關(guān)者((或在性質(zhì)上就屬政府機(jī)關(guān)))數(shù)量甚多,僅據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前,我國(guó)行政執(zhí)行類(lèi)事業(yè)單位人員編制大約有300多萬(wàn)名。因此,必應(yīng)正名乎的事業(yè)單位定性問(wèn)題意義巨大:“名不正則言不順”!實(shí)際上,從事業(yè)單位概念演變?nèi)藗兛梢园l(fā)現(xiàn)一個(gè)趨勢(shì):即對(duì)事業(yè)單位的公共性不斷詮釋、不斷強(qiáng)化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下事業(yè)單位的公共性被公有制、國(guó)家所有等概念取代。改革開(kāi)放以后,以市場(chǎng)化為中心的改革導(dǎo)致事業(yè)單位改革最初是以實(shí)現(xiàn)事業(yè)活動(dòng)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化為主要導(dǎo)向的,事業(yè)單位的公共性一定程度上被忽視、淡化。1990年代非營(yíng)利組織、公民社會(huì)興起后,人們開(kāi)始從產(chǎn)出(公共產(chǎn)品與服務(wù))而非機(jī)構(gòu)屬性解釋事業(yè)單位、事業(yè)活動(dòng)的社會(huì)公益性質(zhì)(公共性)。進(jìn)入21世紀(jì)特別是科學(xué)發(fā)展觀提出后,政府的公共服務(wù)職能被高度重視,人們把事業(yè)單位與政府、與政府公共服務(wù)聯(lián)系起來(lái),從產(chǎn)出性質(zhì)、活動(dòng)領(lǐng)域、機(jī)構(gòu)屬性多方面闡述事業(yè)單位的公共性,一些學(xué)者認(rèn)為事業(yè)單位是政府舉辦的向社會(huì)提供公共服務(wù)的公共機(jī)構(gòu),是一種“非機(jī)關(guān)形態(tài)的公共機(jī)構(gòu)”,甚至使用“公共服務(wù)組織”(“PublicServiceUnit”)取代事業(yè)單位概念。從國(guó)際比較看,事業(yè)單位是我國(guó)特有的概念,國(guó)外并無(wú)與之對(duì)應(yīng)的概念與社會(huì)組織類(lèi)型。事業(yè)單位翻譯成英文過(guò)去一般用Institution、InstitutionUnit或PublicInstitutions等詞,但I(xiàn)nstitution、InstitutionUnit或PublicInstitutions,在英語(yǔ)環(huán)境下是無(wú)法體會(huì)漢語(yǔ)事業(yè)單位這一概念的準(zhǔn)確涵義的。大致上,國(guó)外類(lèi)似我國(guó)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu),如政府舉辦的公立教育、衛(wèi)生、科研、文化、社會(huì)福利、城市公用等,屬于第一部門(mén)(政府部門(mén)),如法國(guó)等國(guó)家的“公共機(jī)構(gòu)(公務(wù)法人)”,上述組織在國(guó)外屬于公共機(jī)構(gòu)(政府部門(mén)),一般具有行政主體法律地位,其工作人員大都屬于公職人員(公務(wù)員)。雖然,我國(guó)在形式上不接受將法律劃分為公法、私法兩大部門(mén),但這絲毫不影響將社會(huì)組織分為公共機(jī)構(gòu)(第一部門(mén))與非公共機(jī)構(gòu)(第二、第三部門(mén))兩大門(mén)類(lèi),絲毫不影響對(duì)事業(yè)單位是公共機(jī)構(gòu)的認(rèn)定,事業(yè)單位屬于廣義的政府部門(mén)即機(jī)關(guān)之外、非機(jī)關(guān)形態(tài)的公共機(jī)構(gòu)?；纠碛?其一,事業(yè)單位是國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦,具有官辦性質(zhì);其次,事業(yè)單位職能是政府公共服務(wù)職能的延伸;再次,事業(yè)單位可