我國(guó)土地分類體系的歷史改革

對(duì)我國(guó)土地分類體系的思考摘要：土地利用現(xiàn)狀分類主要是根據(jù)土地的利用現(xiàn)狀和使用特征進(jìn)行分類，反映土地的利用狀和利用前景，分析在土地利用方面取得的成就和存在問(wèn)題，為土地資源的進(jìn)一步科學(xué)管理和合理利用提供依據(jù)。關(guān)鍵字：土地分類體系國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)一、我國(guó)土地利用分類系統(tǒng)的歷史沿革自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)開(kāi)展了大規(guī)模的土地利用分類系統(tǒng)研究。全國(guó)全面開(kāi)展地籍工作是在1986年成立國(guó)家土地管理局、頒布《中華人民共和國(guó)土地管理法》之后，但是土地調(diào)查工作的試點(diǎn)早在20世紀(jì)80年代初即已啟動(dòng)。其中，最具有代表性和影響力的有5個(gè)全國(guó)土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)，即：1、1984年9月由全國(guó)農(nóng)業(yè)委員會(huì)制訂的《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中的“土地利用現(xiàn)狀分類及含義”；2、1989年由原國(guó)家土地管理局發(fā)布，又于1993年6月修訂的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》中的“城鎮(zhèn)土地分類及含義”；3、2001年8月由國(guó)土資源部發(fā)布的《全國(guó)土地分類（試行）》；4、2002年1月為保證新舊土地分類體系銜接由國(guó)土資源部頒布施行的《全國(guó)土地分類（過(guò)渡期間適用）》；5、2007年8月10日，由中華人民共和國(guó)質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)正式發(fā)布的多不利影響。2007年7月國(guó)務(wù)院決定開(kāi)展第二次全國(guó)土地調(diào)查，為保證獲得準(zhǔn)確的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同年8月10日，中華人民共和國(guó)質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)正式發(fā)布《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》采用二級(jí)分類體系，一級(jí)類有12個(gè)，二級(jí)類有57個(gè)，嚴(yán)格按照管理需要和分類學(xué)的要求，對(duì)土地利用現(xiàn)狀類型進(jìn)行歸納和劃分。一是區(qū)分“類型”和“區(qū)域”，按照類型的惟一性進(jìn)行劃分，不依“區(qū)域”確定“類型”；二是按照土地用途、經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征4個(gè)主要指標(biāo)進(jìn)行分類，一級(jí)類主要按土地用途，二級(jí)類按經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、利用方式和覆蓋特征進(jìn)行續(xù)分，所采用的指標(biāo)具有惟一性；三是體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化原則，按照統(tǒng)一的指標(biāo)，城鄉(xiāng)土地同時(shí)劃分，實(shí)現(xiàn)了土地分類的“全覆蓋”。該標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)，是我國(guó)土地管理的一次歷史性突破，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展以及國(guó)家宏觀調(diào)控等對(duì)土地管理工作的必然要求，意味著土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)從過(guò)去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升到了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。二、土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施中存在的主要問(wèn)題（一）分類層次少，獲取詳細(xì)分類的土地?cái)?shù)據(jù)仍有難度盡管《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了土地利用的類型和含義，明確指出了該標(biāo)準(zhǔn)適用于土地調(diào)查、規(guī)劃、評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)、登記及信息化管理等工作，但這一標(biāo)準(zhǔn)分類層次少，只有一級(jí)、二級(jí)兩個(gè)層次，使土地利用方式和土地用途歸納略顯粗糙。同時(shí)，我國(guó)幅員遼闊，地域類型差異較大，兩個(gè)層次的土地分類級(jí)別不能夠準(zhǔn)確地歸納我國(guó)廣闊的土地類別，獲取詳細(xì)分類的土地?cái)?shù)據(jù)具有一定的難度。（二）部門(mén)和行業(yè)間管理沖突的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決《土地利用現(xiàn)狀分類》實(shí)行統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，但也明確指出，這一標(biāo)準(zhǔn)只反映土地利用的基本現(xiàn)狀，不可以此劃分部門(mén)管理的范圍。這就導(dǎo)致了國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)、水利、交通等部門(mén)專業(yè)分類與土地綜合分類的不一致，實(shí)際上仍存在不同的統(tǒng)計(jì)口徑，沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)調(diào)查成果信息共享。在實(shí)踐中，耕地、林地、牧草地等不同用地分屬于不同行業(yè)部門(mén)管理，由于部門(mén)利益因素和管理體制不順暢，各部門(mén)按照本部門(mén)和本行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)及政策措施進(jìn)行管理，依據(jù)相關(guān)規(guī)定分別認(rèn)定耕地、林地、牧草地等用地類型，造成一些地區(qū)農(nóng)業(yè)、林業(yè)和牧業(yè)用地矛盾長(zhǎng)期存在，致使農(nóng)戶、牧民、林場(chǎng)職工和農(nóng)場(chǎng)職工等主體之間時(shí)常發(fā)生土地糾紛。（三）部分地類名稱和含義的表述還有待進(jìn)一步明確《土地利用現(xiàn)狀分類》中某些地類名稱含義的表述還有待進(jìn)一步明確，例如“農(nóng)村道路”是指公路用地以外的南方寬≥1.0m，北方寬≥2.0m的村間、田間道路（含機(jī)耕道）；街巷用地”是指用于城鎮(zhèn)、村莊內(nèi)部公用道路（含立交橋）及行道樹(shù)的用地，包括公共停車場(chǎng)、汽車客貨運(yùn)輸站點(diǎn)及停車場(chǎng)等用地。筆者認(rèn)為，這兩個(gè)概念區(qū)分不明，容易混淆。此外，土地利用現(xiàn)狀分類》取消了三級(jí)分類，原先部分三級(jí)地類的歸并就遇到了無(wú)法適當(dāng)安排的境況，比如原先三級(jí)地類未利用地類中的荒草地，按照最新土地利用現(xiàn)狀分類，將之劃入了牧草地當(dāng)中的其他草地范圍，這不利于開(kāi)發(fā)利用以及開(kāi)展土地整理。三、加快實(shí)施《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的建議（一）盡快修訂完善相關(guān)法律法規(guī)，為實(shí)施《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)提供法律保障土地用途管制制度是世界各國(guó)普遍采用的一項(xiàng)土地管理制度。這項(xiàng)制度嚴(yán)格規(guī)定了各類土地開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)的限制與條件，能起到有效保護(hù)土地資源的作用。我國(guó)在《中華人民共和國(guó)土地管理法》中將全國(guó)土地劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地并實(shí)施土地用途管制制度，這一規(guī)定與《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)不銜接，不利于土地用途管制制度的實(shí)施，亟需修訂和完善。同時(shí)，中華人民共和國(guó)草原法》、中華人民共和國(guó)林業(yè)法》、中華人民共和國(guó)森林法》、中華人民共和國(guó)水法》和《中華人民共和國(guó)水土保持法》等與土地資源開(kāi)發(fā)利用密切相關(guān)的法律法規(guī)也需要進(jìn)行相應(yīng)修訂。同時(shí)，需要盡快制定《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則來(lái)解決這一標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中遇到的難題。（二）嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，使《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)盡快成為土地資源開(kāi)發(fā)利用的法定標(biāo)準(zhǔn)目前在城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、建設(shè)、水利、交通等部門(mén)，仍然存在按照各自的職能分工和管理需求采用不同土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分類體系的情況，而且土地分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)也很難完全滿足所有部門(mén)開(kāi)展行業(yè)調(diào)查的要求?！锻恋乩矛F(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的出臺(tái)意味著土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)從過(guò)去的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)上升到了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)這套標(biāo)準(zhǔn)不是完全意義上的推翻重來(lái)，具有廣泛的繼承性，為從根本上解決土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)重復(fù)、數(shù)出多門(mén)、口徑不一的問(wèn)題提供了有效的方法。這就要求進(jìn)一步加大《土地利用現(xiàn)狀分類》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的宣傳和執(zhí)行力度，為國(guó)土資源科學(xué)化管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。（三）深入拓展土地科學(xué)研究領(lǐng)域，及時(shí)反映土地利用中的新變化隨著我國(guó)土地使用