地方政府學(xué)-筆記

地方政府學(xué)筆記整理緒論第一節(jié)地方政府的界定一、英國《不列顛百科全書》在解釋“政治制度”時，將政府按層級分為三種：國家政府、區(qū)域政府和地方政府。其中，區(qū)域政府相當(dāng)于中國的高層或中層地方政府，而地方政府則相當(dāng)于中國的基層政府。地方政府的英文Localgovernment中的local的含義就是“當(dāng)?shù)氐?、本地的”意思，而中文提起“地方政府”一般是相對于“中央政府”而言，暗含著中央和地方之間的上下從屬關(guān)系?！睹览麍园倏迫珪返胤秸趩我恢茋依锸侵醒胝姆种C(jī)構(gòu)，在聯(lián)邦制國家里則是聯(lián)邦成員政府的分支機(jī)構(gòu)。因此，聯(lián)邦國家的成員政府（如美國的州）不屬于地方政府的范圍。《拉魯斯百科全書》領(lǐng)土行政單位，既適用于單一制國家的地方行政單位，也適用于聯(lián)邦制國家內(nèi)擁有主權(quán)的州?！掇o?！返胤秸侵醒胝膶ΨQ。設(shè)置在地方各級行政區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)行政工作的國家機(jī)關(guān)。①地方政府定義為地方國家行政機(jī)關(guān)。②把除中央政府以外的所有政府都?xì)w于地方政府?！吨型庹沃贫却筠o典》地方政府有廣義和狹義兩種解釋。廣義的地方政府是與中央政府的對稱。從這個意義上講，除中央政府以外的各級政府都稱為地方政府。狹義的地方政府則是直接治理一個地域及其居民的一級政府，即基層政府。與之相對應(yīng)的則是在中央政府與地方政府之間的中間政府，也有稱這為區(qū)域政府。徐勇在《地方政府學(xué)》中的定義：地方政府是由中央政府為治理國家一部分地域或部分地域某些社會事務(wù)而設(shè)置的政府單位。首先，地方政府是由中央政府設(shè)置的，在當(dāng)代，中央政府是依據(jù)憲法和相關(guān)法律設(shè)置地方政府；其次，設(shè)置地方政府的目的是為了治理國家一部分地域或部分地域某些社會事務(wù)；最后，地方政府是一個政府單位，由地方立法和地方行政機(jī)關(guān)組成。對地方政府理解的差異，圍繞在地方政府的組成上。二、地方政府的組成（一）地方政府的縱向組成,總結(jié)為三種觀點：⑴地方政府僅指我們通常所稱為的基層政府；⑵地方政府包括單一制國中除中央政府外的其他各級政府，但不包括聯(lián)邦制國家的成員政府，如美國的州、印度的邦；⑶聯(lián)邦成員政府也屬地方政府范圍。我們認(rèn)同哪種觀點？（二）地方政府的橫向組成地方政府包括：地方行政機(jī)關(guān)和地方立法機(jī)關(guān)，但不包括設(shè)置在本地域內(nèi)的地方軍事機(jī)關(guān)和地方司法機(jī)關(guān)。因為：①地方各級政府都沒有自身的軍事機(jī)關(guān)，軍隊直接接受國家中央軍事委員會的領(lǐng)導(dǎo)，地方不擁有軍隊。②法制國家的建立，司法獨立趨勢明顯，不屬于地方。③鄉(xiāng)、鎮(zhèn)只設(shè)人民代表大會與人民政府，而沒有人民法院和人民檢察院。④實行民族區(qū)域自治的地方，只有人民代表大會和人民政府才是自治機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)不是自治機(jī)關(guān)。⑤《地方組織法》的內(nèi)容，只涉及到人民代表大會和人民政府，并沒有與司法機(jī)關(guān)相關(guān)的內(nèi)容。（三）地方政府的界定地方政府是指由中央政府依法設(shè)置的，治理國家部分地域或部分地域某些社會事務(wù)的政府。地方政府通常由地方權(quán)力（決議或立法）機(jī)關(guān)和地方權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)）組成，不包括設(shè)置在本地域內(nèi)的地方軍事機(jī)關(guān)和地方司法機(jī)關(guān)。三、解讀地方政府的多種視角“地方為中央附庸”？1.以比較的視野來定義地方政府。2.以服務(wù)地方為核心來理解地方政府職能。3.以地方民主的視角來看待地方政府權(quán)力。4.尊重和正視地方政府的利益訴求。四、理解地方政府的幾個關(guān)鍵點1.把地方政府與派出機(jī)構(gòu)區(qū)別開來；中國的地區(qū)行政公署、區(qū)公所、街道辦事處是地方政府嗎？2.以行政執(zhí)行權(quán)的為主的地方人民政府與以行使立法權(quán)為主的地方人民代表大會這樣的權(quán)力機(jī)關(guān)區(qū)別開來（把行政與立法區(qū)分開來）；3.把地方自治的權(quán)限與服從中央政府的權(quán)威結(jié)合起來。4.地方政權(quán)和地方政府的區(qū)別？第二節(jié)地方政府的地位、特征與作用一、地方政府的地位中央政府和地方政府彼此不可取代并相互促進(jìn)：1.不可取代，體現(xiàn)在二者分工不同。2.相互促進(jìn)，體現(xiàn)在強(qiáng)有力的中央政府為地方政府發(fā)揮有效作用創(chuàng)造所需的環(huán)境和條件，有效率的地方政府則為中央政府實現(xiàn)國家的內(nèi)、外目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。二、地方政府的基本特性地方政府和全國性政府相比，在擁有權(quán)力的性質(zhì)上，在權(quán)限行使范圍上，在所承擔(dān)的職責(zé)上，具有如下特征：1.地方政府權(quán)力的非主權(quán)性。2.地方政府權(quán)限的局部性。3.地方政府職責(zé)的社會性。三、地方政府的作用1.地方政府是實現(xiàn)國家政治統(tǒng)治的基石。2.地方政府是實現(xiàn)民主政治的基礎(chǔ)。3.地方政府是溝通聯(lián)絡(luò)中央政府與民眾的渠道。4.地方政府是推進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步的力量。⑴為居民提供一個安定的生活環(huán)境和工作環(huán)境。如維護(hù)社會治安和公共交通秩⑵有助于形成凝聚地方居民向心力的共同體，從而促進(jìn)地方的社會進(jìn)步。第三節(jié)地方政府學(xué)研究一、研究的意義與目的1、通過分解地方政府的構(gòu)件、深入了解地方政府的運行過程，探索它的活動規(guī)律，尋求地方自治、訓(xùn)練公民、維護(hù)政治統(tǒng)治、促進(jìn)社會主義民主政治在地方的實現(xiàn)。2、通過對古今中外地方政府的了解和比較，推進(jìn)地方政府改革，尋求一種適合中國國情的地方政府體制。3、提高公務(wù)員的地方政府的專業(yè)知識和理論水平，提高工作能力和社會效益。也為我們選擇走公務(wù)員道路的同學(xué)打下專業(yè)基礎(chǔ)。二、研究的內(nèi)容1.地方政府原理研究2.地方政府的外部環(huán)境研究3.地方政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)研究4.地方政府的行為研究5.地方政府發(fā)展研究6.地方政府的比較研究三、研究的方法1.理論研究法2.實證研究法3.歷史研究法4.比較研究法四、地方政府學(xué)的研究現(xiàn)狀與研究重點1.西方地方政府研究的幾個突出階段：①地方政府研究與地方自治和民主政治緊密相關(guān)②對傳統(tǒng)的官僚體制的反思③20世紀(jì)80年代以來，把新公共管理的理念和改革實踐引入到地方政府管理活動中來，來改造地方政府正如霍梅爾所說，地方政府的研究焦點是由問題決定的，地方政府面臨的各種新問題，就是地方政府研究的中心內(nèi)容。2.中國地方政府研究①從宏觀的角度，把地方政府作為整體研究對象；②從區(qū)域的角度探討具有多樣性的地方政府在地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中各自扮演的角色、地方政府職能轉(zhuǎn)變的必要性；③從基層政府的民主實踐去探求地方政府的體制改革；④從法治的角度分析地方政府行為模式的規(guī)范性；⑤新時代提出的新問題（區(qū)域一體化、經(jīng)濟(jì)全球化）；⑥如何借鑒西方新公共管理論、治理理論以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論等新理論，批判性的分析中國的具體問題。五、地方政府學(xué)研究的熱點問題①地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用②地方政府能力③地方政府財政④地方政府績效評估⑤地方政府行為⑥地方政府決策與決策執(zhí)行六、需要突破的理論問題1、如何確定地方政府的職能，理論依據(jù)是什么？2、地方政府的主要職責(zé)是什么，為什么？3、地方政府在經(jīng)濟(jì)活動中應(yīng)該發(fā)揮何種作用，為什么？4、怎樣依法行政？5、如何加強(qiáng)地方民主政治建設(shè)？6、如何看待的地方自治？第二章地方政府的產(chǎn)生和演變第一節(jié)國家及地方形態(tài)的演變一、早期國家的地域性政府早期國家剛脫胎于原始社會，帶有許多原始社會性質(zhì)，具有以下特點：1.國家范圍較小，人口較少；2.國家事物十分簡單；3.國家統(tǒng)治范圍和人口經(jīng)常發(fā)生變化；4.還保留著很強(qiáng)的血緣關(guān)系；5.不存在真正意義上的地方政府。東方早期國家的地域性政府東方地區(qū)的文明和早期國家的產(chǎn)生都與大江大河和農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)。如，位于尼羅河流域的古埃及，位于幼發(fā)拉底河、底格里斯河兩河流域的古巴比倫王國，位于印度河和恒河流域的古印度，位于黃河流域的古中國這四大文明古國。西方早期國家的地域性政府西方地區(qū)的文明和早期國家的產(chǎn)生都與海洋和商業(yè)密切相關(guān)。如，地中海沿岸誕生了古希臘文明，最著名的城邦國家雅典和斯巴達(dá)。東方：西方——保守：冒險總結(jié)國家內(nèi)部的地域性政治實體孕育于國家發(fā)展的過程中，也像國家一樣，沒有形成嚴(yán)格意義的地方政府。由于文明進(jìn)程和形式不同，東方早期國家保留著更多的血緣家族特點，而西方則經(jīng)過數(shù)次社會大分工和劇烈的階級分化，按地域劃分居民的特性比較突出，這影響了以后各自地方政府體制的發(fā)展二、傳統(tǒng)國家的地方政府傳統(tǒng)國家又稱為封建國家或前資本主義國家，傳統(tǒng)國家有以下特點：1.土地為地主階級所占有；2.政治權(quán)利支配著財富；3.國家統(tǒng)治的地域范圍和人口大大擴(kuò)展；4.地方政府成為國家統(tǒng)治機(jī)器的重要組成部分，行政關(guān)系取代血緣關(guān)系，成為主要的社會政治關(guān)系；5.由于自給自足的自然經(jīng)濟(jì)和交通、信息的限制，地方的封閉性較強(qiáng)，并形成不同的地域組織實體。（一）亞洲傳統(tǒng)國家的地方政府中國/日本（二）歐洲傳統(tǒng)國家的地方政府古羅馬帝國/法國/英國/意大利地方政府的產(chǎn)生(1)地方政府產(chǎn)生的條件（一）隨著血緣關(guān)系退出公共管理權(quán)力分割的舞臺而產(chǎn)生（二）隨著社會管理的復(fù)雜化和疆域的擴(kuò)張而出現(xiàn)總之，中央集權(quán)取代宗法制度、分封制度，是地方政府形成的基本前提；中央政府有權(quán)劃定行政區(qū)劃和任命不世襲的地方行政區(qū)的行政首長，是地方政府作為一種政治制度得以確立的直接表現(xiàn)形式。(2)思考題：東西方國家地方政府產(chǎn)生的不同？從整個歐洲來看，經(jīng)歷了由分裂到形成統(tǒng)一國家的過程，在此過程中，地方割據(jù)和國家分裂越來越成為商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，因此，人們對地方政府的關(guān)注，主要集中在如何服從民族統(tǒng)一和國家強(qiáng)大的整體目標(biāo)，因而，強(qiáng)化對地方政府的管理和控制，逐漸形成了統(tǒng)一的國家。在國家統(tǒng)一進(jìn)程中，除戰(zhàn)爭外，經(jīng)濟(jì)聯(lián)系以及統(tǒng)一的法律制度也發(fā)揮了重要作用。三、近現(xiàn)代國家的地方政府近現(xiàn)代國家的特點：1.國家統(tǒng)治的邊界明晰化；2.有了對民族國家的認(rèn)同；3.國家主權(quán)歸于人民；4.國家和政府分離；5.國家為了在領(lǐng)土內(nèi)行使主權(quán)，設(shè)立了行政管理機(jī)構(gòu)，制定和實施統(tǒng)一的法律；6.國家的社會公共管理職能更加突出；7.地方政府的功能逐漸凸現(xiàn)。第二節(jié)各國地方政府概述一、英國英國的君主專制始于都譯王朝，但專制制度并不徹底，國王權(quán)力受法律制約，無常備軍和分支系統(tǒng)的官僚機(jī)構(gòu)，保留了地方自治制度。向城市頒發(fā)特許狀、建立自治市的做法促進(jìn)了英國地方自治體制的發(fā)展。自治市的自治權(quán)利：自主管理權(quán)（包括自行選擇公職人員）、財產(chǎn)權(quán)、選派代表權(quán)（出席全國議會的代表）、成立市法院權(quán)。這些自治權(quán)是城市商人通過斗爭從封建領(lǐng)主手中贖買過來的。英國的地方政府制度是一種以地方議會為核心的分權(quán)制地方制度模式。地方自治之母，其影響深遠(yuǎn)?！坝怂碛械淖杂蓱?yīng)歸功于其自由的地方制度?！?-威廉.布萊克斯通二、法國法國地方政府制度是中央監(jiān)督與地方自由管理相結(jié)合的分權(quán)單一制模式。特征：1.地方政府體制大致相同，所轄行政區(qū)劃整齊劃一；2.在大區(qū)、省不僅有民選的議會，而且設(shè)有國家代表；3.市鎮(zhèn)議會既是權(quán)力機(jī)構(gòu)，又是行政機(jī)構(gòu)；4.中央政府設(shè)內(nèi)政部，負(fù)責(zé)省長的提請任命以及省長主要助理官員的直接任命，負(fù)責(zé)各地方當(dāng)局的選舉、公民保護(hù)等事項；5.中央政府在地方的代表，對地方議會有很強(qiáng)的監(jiān)控職能，中央各部門派駐機(jī)構(gòu)，對議會影響也較強(qiáng)；6.20C80年代，地方分權(quán)改革，加強(qiáng)大區(qū)議會和省議會作用，擴(kuò)大自治范圍。三、美國“狄龍法則”（Dillon’sRule）：州與其下級地方政府的關(guān)系具有單一制的特點，即地方政府具有州法律創(chuàng)造的人格，只能行使州法律明白授予的權(quán)力，以及由此產(chǎn)生的必要的默示權(quán)力；州立法機(jī)關(guān)可以創(chuàng)設(shè)或撤銷它們，也可以擴(kuò)大其權(quán)力或者限制、取消其權(quán)力。州政府在地方行政中具有主導(dǎo)作用?！暗引埛▌t”突出體現(xiàn)在縣政府的法律地位上：縣主要是州的行政管理單位，是州的地方分支，是州表達(dá)、行使權(quán)力的產(chǎn)物，其創(chuàng)立無需經(jīng)過所在地居民的特別請求、同意或者一致行動，縣不具有法人資格；縣是美國最重要、也是最穩(wěn)定的地方政治單位，承擔(dān)了政治、法律、社會等多方面職能；“地方自治”法則(HomeRule)主要體現(xiàn)在市的法律地位上，市政府是美國最具特色的地方政府，它的法律名稱為自治城市法人（MunicipalCorporation），它由居民自愿申請，經(jīng)州特許成立，是地方自治團(tuán)體，具有法人資格，享有自主管理城市的權(quán)力。市政府的職能主要涉及城市居民的公共事務(wù)，如治安、消防、街道、給排水、環(huán)境衛(wèi)生以及公園、體育場等文化娛樂設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)。絕大多數(shù)的市位于縣的境內(nèi)，但它與縣政府沒有法律上的隸屬關(guān)系。市政府直接從州政府接受憲章，借此確定邊界、獲得職權(quán)、規(guī)定組織結(jié)構(gòu)與財政，并得以選舉和任用官吏與雇員。美國的鎮(zhèn)政府：是縣政府的下屬政府，在基層執(zhí)行縣政府的一般職能。學(xué)區(qū)政府：其范圍一般跨越多個地方實體，為這些地方的青少年提供中小學(xué)的公共教育服務(wù)。學(xué)區(qū)政府擁有獨立的財政權(quán)和行政管轄權(quán)，它的稅源絕大多數(shù)是地方財產(chǎn)稅，由一個跨黨派選舉產(chǎn)生的委員會實行管理。特別區(qū)政府：主要負(fù)責(zé)一般地方政府無力、或無意提供的服務(wù)，如防洪、水利灌溉和水土保持、供排水等。也享有獨立的財政和行政管理權(quán)。大多數(shù)特別區(qū)政府的地域跨地方、甚至是州的界線，在處理超越現(xiàn)行政府權(quán)限的問題方面起很大作用，通過向公共服務(wù)的使用者收取費用這種形式，能較好的解決公共服務(wù)提供過程中的財政問題。四、日本二戰(zhàn)前：日本地方各級行政首長均由中央政府直接指揮和控制，地方議會的權(quán)力受到嚴(yán)格限制，地方自治流于形式，缺乏民主精神。二戰(zhàn)后：美國按民主原則改造包括地方政府體制在內(nèi)的日本政治體制，各級地方政府都作為地方公共團(tuán)體而存在，享有法律規(guī)定的自治權(quán)，同時接受中央政府的控制和監(jiān)督。2000年4月，新的《地方分權(quán)概括法》頒布實施：重新明確縱向政府間權(quán)限劃分；把與居民密切相關(guān)的公共事務(wù)盡可能地交由地方政府處理；建立新型的平等、協(xié)作的政府間關(guān)系。新《地方分權(quán)概括法》的主要內(nèi)容：1.廢除機(jī)關(guān)委任事務(wù)，調(diào)整政府縱向間事權(quán)劃分，減少中央政府對地方自治干預(yù)。2.政府間縱向關(guān)系運行程序化、書面化。3.建立政府間縱向關(guān)系的調(diào)節(jié)機(jī)制。政府間糾紛處理制度；第三方調(diào)解；司法判定。4.改革政府間財政轉(zhuǎn)移制度，確保地方財政穩(wěn)定發(fā)展。5.推進(jìn)地方政府的改革，完善地方政府管理體制：推進(jìn)地方行政改革；都道府縣向市町村放權(quán)；推進(jìn)市町村合并；建立地方政府的信息公開制度；改革地方議會；積極采取措施鼓勵居民參政；發(fā)揮社會中介組織的作用。五、印度印度“潘查亞特”制印度地方政府體制的特色是縣、區(qū)、村三級的“潘查亞特”制，此制度源于印度古老的村社制——由年長者組成的管理組織治理村社?？h、區(qū)、村三級的“潘查亞特”自治體制援引并擴(kuò)大了此一組織形式：自然村經(jīng)村民大會直接選舉產(chǎn)生村潘查亞特作為該村的基層組織，若干村潘查亞特組成區(qū)潘查亞特，全縣的區(qū)潘查亞特組成縣潘查亞特，通過這一地方自治制度動員社會資源，推動社會發(fā)展。六、非洲關(guān)鍵詞：殖民者劃定國家界線；社會發(fā)育不足；部族意識；盧旺達(dá)大屠殺；部族控制地方；叛亂；內(nèi)戰(zhàn)；例外：坦桑尼亞七、巴西巴西是南美最大的國家，實行聯(lián)邦制。全國設(shè)有州、市兩級，另有3個地區(qū)和1個無自治權(quán)的聯(lián)邦區(qū)。巴西憲法規(guī)定，除維護(hù)領(lǐng)土完整、制止外國入侵或者一州侵入另一州等特殊情況外，聯(lián)邦不得干預(yù)州事務(wù)。州有權(quán)制定州的法律、設(shè)立州的軍事警察和軍事消防隊、決定州預(yù)算、發(fā)行債券等。州政府按三權(quán)分立原則設(shè)立，州議會按比例代表制直接選舉產(chǎn)生，州長等主要行政長官普選產(chǎn)生。市的地位與組織方式與州相似。其政治制度安排可看出鮮明的美國痕跡。八、中國地方政府概況1.我國地方政府層級類型①一級制，例如：港澳地區(qū)的政府建制②二級制，僅存于直轄市的市區(qū)范圍，因為直轄市市區(qū)范圍的市轄區(qū)是基層政府。區(qū)下設(shè)的街道辦事處是派出機(jī)關(guān)。③三級制直轄市政府——郊區(qū)政府——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府；直轄市政府——縣政府——鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府；?。ㄗ灾螀^(qū)）政府——地級市政府——市轄區(qū)政府；?。ㄗ灾螀^(qū)）政府——縣（自治縣、縣級市）政府——鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府；④四級制省（自治區(qū)）政府——地級市政府——縣（縣級市）政府——鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府；?。ㄗ灾螀^(qū)）政府——地級市政府——郊區(qū)政府——鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府；?。ㄗ灾螀^(qū)）政府——自治州政府——縣（自治縣縣級市）政府——鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）政府；1983年始市管縣制度推行，導(dǎo)致我國四級制的地方政府比較多——省管縣改革。2.一些歸納(1)從地方政府的組織結(jié)構(gòu)看，地方各級人大都設(shè)有常設(shè)機(jī)構(gòu)：縣以上稱為常務(wù)委員會；鄉(xiāng)鎮(zhèn)稱為人大主席。(2)地方人民政府實行首長負(fù)責(zé)制。作為行政機(jī)關(guān)的各級人民政府，由各級地方行政首長、副首長及所屬行政機(jī)構(gòu)的首長組成，這些機(jī)構(gòu)首長由地方行政首長提名，本級人大常委會決定任命。(3)地級市是一級行政區(qū)域，而地區(qū)則不是一級行政區(qū)域，地區(qū)行政公署是省、自治區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，現(xiàn)在大多數(shù)都已經(jīng)撤地改市，只有新疆、西藏、貴州、內(nèi)蒙古、黑龍江等地還有。(4)中國絕大部分的市都是城鄉(xiāng)合治的市，市的轄域面積較大，而所在城市面積很小，所以，地級市并不等同于城市。(5)從地方體制看，我國地方政府仍為混合體地方政府地方各級人民代表大會代表由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生（縣鄉(xiāng)兩級為直接選舉，省、地兩級為間接選舉）；人民政府作為地方國家行政機(jī)關(guān)，是同級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督；同時，人民政府作為國家行政機(jī)關(guān)，下級人民政府是上級人民政府的下級機(jī)關(guān)，接受其領(lǐng)導(dǎo)，對其負(fù)責(zé)。但從行政體制看，上下級人民政府的職能部門之間，除法律規(guī)定外，只存在工作指導(dǎo)關(guān)系，不存在行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。(6)省級地方政府機(jī)關(guān)構(gòu)成往往與中央政府形成對口單位關(guān)系，包括：政府辦公廳、各廳局職能部門、直屬事業(yè)單位、派出機(jī)構(gòu)地級市政府的產(chǎn)生和組成與省政府基本一樣，其職能部門也基本與省政府對應(yīng)?！獥l塊結(jié)構(gòu)3.地方政府的條塊結(jié)構(gòu)(1)地方政府的條塊結(jié)構(gòu)由“條條”和“塊塊”結(jié)構(gòu)組成“條條”是指不同層級的地方政府之間上下貫通的職能部門或機(jī)構(gòu)，也包括部門、機(jī)構(gòu)與其直屬的企事業(yè)單位的關(guān)系；“塊塊”則是指每一級地方政府內(nèi)部按照管理內(nèi)容劃分的不同部門或機(jī)構(gòu)?！皸l條”管理所強(qiáng)調(diào)的是政令的上下一致和暢通；“塊塊”管理所強(qiáng)調(diào)的是政府的獨立與完整，以及內(nèi)部各部門相互之間的協(xié)調(diào)與配合?！皸l條”管理與“塊塊”管理相結(jié)合是中國地方政府管理的一個主要特征。(2)我國地方政府條塊關(guān)系的突出問題“條塊分割”，條條關(guān)系的界定及機(jī)構(gòu)的分類不合理，管理權(quán)歸屬權(quán)的混亂等等問題，嚴(yán)重地束縛和影響了條條機(jī)構(gòu)應(yīng)有作用的有效發(fā)揮。而地方政府由于受到各種條條的無形束縛，也難以發(fā)揮有效的管理和領(lǐng)導(dǎo)功能，使地方社會經(jīng)濟(jì)受到不少負(fù)面的干擾。第三章地方政府的類型*美國學(xué)者奧得福HaroldF.Alderfer提出地方政府的四種模式英國模式；法國模式；蘇聯(lián)模式；傳統(tǒng)模式—分類依據(jù)？*分類的主觀性和客觀性*類型劃分——依據(jù)影響地方政府活動的因素:層級體制中的位置：基層地方政府、最高層地方政府、中間層地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)體制：權(quán)力一元制、權(quán)力分立制設(shè)置目的：一般型地方政府、特殊型地方政府地方制度安排：行政體地方政府、自治體地方政府、混合體地方政府第一節(jié)按政治制度分類的地方政府地方制度一個國家對中央政府與地方政府之間的政治、行政關(guān)系做出的制度安排，它反映了地方政府在國家政治生活中的地位與作用，進(jìn)而影響地方政府的職權(quán)范圍、活動能力和日常管理分類純屬地方行政機(jī)關(guān)的行政體地方政府；實行地方自治的自治體地方政府；兼具二者特點的混合體地方政府；？、三種類型的演進(jìn)路線和分布一、行政體地方政府1.基本特征地方政府是中央和上級政府的下級行政機(jī)關(guān)，不存在代表當(dāng)?shù)毓窭婧鸵庠傅拇h機(jī)關(guān)。2.實質(zhì)集政治統(tǒng)治權(quán)、行政管理權(quán)于一身的實體3.權(quán)限范圍取決于中央政府意愿和授權(quán)4.優(yōu)點政令統(tǒng)一，行政效率高；便于中央政府協(xié)調(diào)各地域的均衡發(fā)展；克服地方主義的傾向5.弊端不符和政治民主精神；不能因地制宜處理地方事務(wù)；助長地方官吏的任意妄為；二、自治體地方政府1.基本特征國家對純屬地方的事務(wù)，不由自己任命行政長官來管理，而由當(dāng)?shù)毓襁x舉產(chǎn)生的自治體地方政府來管理。2.實質(zhì)公共權(quán)力在政治層面上的縱向分權(quán)3.權(quán)限范圍逐一列舉式：1947《意大利共和國憲法》；1978《西班牙王國憲法》概括式：1947《日本國憲法》；1947《德意志聯(lián)邦共和國憲法》4.擁有的權(quán)力⑴組織權(quán)，設(shè)置機(jī)構(gòu)，任免人員，制定規(guī)章制度；⑵財政權(quán)，征稅、借債；⑶行政權(quán)；⑷地方立法權(quán)，制定地方性法規(guī)、條例；⑸制裁權(quán)，行政處分或懲罰。5.優(yōu)點發(fā)揚民主政治；滿足民眾需求；加強(qiáng)對地方政府的監(jiān)督6.弊端忽視國家整體利益；中央政令難以在地方貫徹落實；地方之間公共服務(wù)提供的差距三、混合體地方政府1.基本特征地方存在代議機(jī)構(gòu)；由代議機(jī)構(gòu)選出執(zhí)行機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)；行政機(jī)關(guān)對相應(yīng)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督；地方行政機(jī)關(guān)接受上級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，存在上下隸屬關(guān)系2.優(yōu)點兼顧權(quán)力集分；兼顧中央和地方；兼顧整體和局部；兼顧民主和效率3.弊端運作不良時，行政體和自治體的缺點都會呈現(xiàn)第二節(jié)按權(quán)力結(jié)構(gòu)體制分類的地方政府府會關(guān)系（executive-legislativerelation）：1．權(quán)力一元制(議行合一體制)：機(jī)關(guān)單一制（委員會制）（CommissionSystem）case:小型市鎮(zhèn)機(jī)關(guān)分立制（Council-ManagerSystem）case:市經(jīng)理制2．權(quán)力分立制.(議行分立體制)：強(qiáng)權(quán)市長制（Strong-MayorPlan）弱權(quán)市長制（Weak-MayorPlan）第三節(jié)按設(shè)置目的分類的地方政府一、一般地域型地方政府二、特殊型地方政府（一）城鎮(zhèn)型地方政府（二）民族區(qū)域型地方政府（三）其他特殊型地方政府政治考慮開發(fā)資源政策試驗湖北省神農(nóng)架林區(qū)簡介神農(nóng)架位于湖北省西部邊陲，東與湖北省?？悼h接壤，西與重慶市巫山縣毗鄰，南依興山巴東而瀕三峽，北倚房縣、竹山且近武當(dāng)，總面積3253平方公里，轄5鎮(zhèn)3鄉(xiāng)和1個國家級森林自然保護(hù)區(qū)管理局，1個林業(yè)管理局，1個國家森林公園，1個國家地質(zhì)公園，1個大九湖國家濕地公園，1個省級旅游度假區(qū)。歷史沿革/神農(nóng)架因華夏始祖炎帝神農(nóng)氏在此架木為梯，采嘗百草，救民疾夭，教民稼穡而得名。1970年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)了神農(nóng)架林區(qū)的行政區(qū)劃，是我國唯一以“林區(qū)”命名的省轄行政區(qū)。1971年劃歸宜昌地區(qū)革命委員會管轄，1972年3月復(fù)歸省轄，1976年5月劃歸鄖陽地區(qū)革命委員會管轄，1983年8月又復(fù)歸省轄。1980年11月，省政府批準(zhǔn)成立神農(nóng)架林區(qū)人民政府，撤銷神農(nóng)架林區(qū)革命委員會，1985年巴東代管的下谷坪、石磨、板橋河3鄉(xiāng)移交神農(nóng)架林區(qū)?！叭A中屋脊”神農(nóng)架是一座充滿神秘野趣、擁有生物多樣性和諸多難解之謎的“綠色寶庫”；神農(nóng)架林區(qū)擁有當(dāng)今世界中緯度地區(qū)唯一保存完好的亞熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)；其豐富多樣的生物、完好的生態(tài)，原始獨特的森林文化，使神農(nóng)架享有“天然動植物園”、“江南塞北”的美譽(yù)。第四節(jié)按層級分類的地方政府一、層級體制形成影響因素：一個國家的層級與國家規(guī)模（面積與人口）相關(guān)。一國的層級結(jié)構(gòu)與其國家結(jié)構(gòu)形式相關(guān)。一國社會發(fā)達(dá)程度，經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平、自然地理環(huán)境等。一個國家地方政府層級的多少應(yīng)視實際需要而定。層級數(shù)量與管理幅度成反比。二、層級的類型.1．高層地方政府政治因素管理因素管理方式省級政府2．基層地方政府遵循原則：府管理親民化,要便于當(dāng)?shù)鼐用裥惺构芾淼胤绞聞?wù)的民主權(quán)利；⑵政府間縱向關(guān)系合理化,要確保地方行政機(jī)關(guān)充分履行其職責(zé)，發(fā)揮其效益。3．中層地方政府自治州、地級市、自治縣、縣、縣級市。當(dāng)市轄區(qū)政府轄有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)時，也是中層地方政府三、我國地方層級結(jié)構(gòu)改革方向:少層次、寬幅度1、改革的必要性（1）從國際上來看，少層級是地方政府層次劃分的大趨勢（2）從中國歷史來看，少層級的年代居多（3）層級過多的弊端？？？經(jīng)典案例分析：從“市管縣”到“省管縣”——我國政府間縱向?qū)蛹壐母锾轿鲆?、市管縣背景20世紀(jì)80年代，中國長期實行地、市分治的行政體制，市管城市，地區(qū)管農(nóng)村，因而在經(jīng)濟(jì)上形成相應(yīng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)隔離。市管縣意圖以城市帶動鄉(xiāng)村發(fā)展。省縣間也需要設(shè)置一層實質(zhì)意義的地方政府，最終演變成省、市、縣、鄉(xiāng)四級體制；方式市管縣體制通過“地市合并”、“地改市”在全國迅速發(fā)展地市合并：指撤銷地區(qū)行政公署，將其同所在的地級市政府合并；地改市：撤銷地區(qū)行政公署，并將轄區(qū)內(nèi)的某個縣級市（通常為地區(qū)行政公署所在的縣級市）升為地級市后，再與之合并，并由該地級市管轄地區(qū)原下的各縣。實質(zhì)以經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的中心城市作為一級政權(quán)來管轄周邊的一部分縣、縣級市的體制作用A使中心城市依據(jù)其相對發(fā)達(dá)的工業(yè)力量，帶動了周邊的縣域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，緩解了省政府管理幅度過大的問題；B,市管縣把具有廣大農(nóng)村地域的縣劃歸城市統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，解決城鄉(xiāng)分割問題；C,促進(jìn)了區(qū)域市場的統(tǒng)一和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成，推動了城市化的發(fā)展，也解決了中國長期以來地、市之間的虛、實不對等的尷尬局面；D,有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的互補(bǔ)和聯(lián)合，有助于農(nóng)村的城市化，在地方行政體制發(fā)展上，加強(qiáng)了省、市、縣之間聯(lián)系。弊病A、地級市確立之初的選擇具有隨意性。B、人為在區(qū)域城市間形成地級市、縣級市兩級造成城市間不公平競爭。C、加大周邊縣級政府發(fā)展的成本。新“婆婆”D、造成行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域不統(tǒng)一。中心城市只考慮自身利益和發(fā)展，較少照顧縣級政府需要。E、地級市所在地固定，缺乏靈活性，無法承當(dāng)縣級政府本身發(fā)展的需求F、轄縣市政府職權(quán)的擴(kuò)大與獨立性明顯加強(qiáng)，對省政府的利益和管理權(quán)形成挑戰(zhàn)。總體評價政府層級增加，機(jī)構(gòu)臃腫，公務(wù)員隊伍擴(kuò)大；“小馬拉大車”現(xiàn)象嚴(yán)重，有礙于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；提出“省管縣”體制。如何改革？二、省管縣——扁平化結(jié)構(gòu)，少層級、寬幅度1．背景：克服市管縣弊端；.破解縣鄉(xiāng)財政困難進(jìn)程：試點到推廣；財政權(quán)到行政管理權(quán)（人事權(quán)、審批權(quán)）爭議：改革的具體技術(shù)線路2.如何改革？——省管縣？討論背景：市管縣弊端縣鄉(xiāng)財政困難進(jìn)程：改革的具體技術(shù)線路如何解決管理層級和管理幅度的矛盾？增加省級政府?dāng)?shù)目？增加直轄市數(shù)目？風(fēng)險和難題：首先是改革的成本問題；其次是省區(qū)劃分的困難；再者，人為劃分省區(qū)是否會像劃分地級區(qū)域一樣帶來行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的不相符。中國行政區(qū)劃改革的總體思路：縮省并縣，省縣直轄，創(chuàng)新市制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。對“省管縣”體制的反思：A“市管縣”的體制運行的客觀結(jié)果并不都很糟糕。能起到中心城市的帶動作用的仍應(yīng)該保留，蘇州市就很成功；B發(fā)揮多樣化層級設(shè)置的優(yōu)點，“省管縣”體制也不能搞一刀切去推行。在條件成熟的縣可以實行“省管縣”體制，如金華市所轄義烏和永康兩縣級市；C縣政府更大的獨立性是否會導(dǎo)致新的“小而全”？D對于有條件實行統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的市，人為化整為零、或者增加獨立山頭，其效果是好是壞，很難定論。E,對于一個大國而言，省又如何直接管理過多的縣？重新設(shè)置省的建制嗎？行政區(qū)劃重新洗牌的大調(diào)整是否適當(dāng)？第四章地方政府的權(quán)力第一節(jié)地方政府的權(quán)力和權(quán)限何謂權(quán)力？1.各家觀點馬克斯·韋伯:單向性支配力量權(quán)力是一個人在對方不同意時讓對方按照自己的意愿行事的能力。頓納斯.H．隆:影響力權(quán)力就是某些人具有對其他人產(chǎn)生他所希望和預(yù)定的影響的能力。J．馬里頓:權(quán)威與服從支配的主體擁有這一力量去強(qiáng)迫被支配的客體服從吉登斯：權(quán)力是一種暴力。布勞：權(quán)力是個人或群體將其意志強(qiáng)加給他人的能力，權(quán)力是社會分工的結(jié)果。米爾斯：即使面臨反對也能實現(xiàn)自己意志的能力徐勇:資源支配與服從綜合:權(quán)力是個人、集團(tuán)或組織以強(qiáng)制、說服、獎懲、誘導(dǎo)方式，使對方按自己的意志行事的能力或影響力。2.權(quán)力的屬性⑴強(qiáng)制性⑵不對等性⑶相對性⑷有價值性權(quán)力的分配垂直分配，公共權(quán)力在公共組織內(nèi)部縱向的權(quán)力分割。水平分配，權(quán)力在政府、社會、市場三個領(lǐng)域內(nèi)，在社會各階級、階層、團(tuán)體或是在平行部門間進(jìn)行的分配。3.政府權(quán)力:全國性政府權(quán)力和地方政府權(quán)力

4.政府權(quán)限：各級政府法定地域范圍和法定事務(wù)范圍二、地方政府權(quán)限的特點1.非主權(quán)性2.局部性：涵義：法定的地域范圍；部分公共事務(wù)影響因素：效率因素；民主因素；歷史因素3.依法性三、考察中國地方政府權(quán)限的幾個維度1.地方政府權(quán)限的縱向研究；2.地方政府權(quán)限的橫向考察；3.地方政府權(quán)限的時空眼光；4.權(quán)力與責(zé)任并行；5.深化有限政府的理論四、小資料：地方政府的“權(quán)力清單”背景？進(jìn)程？——邯鄲、鄭州意義？大家看法？——簡明扼要；“責(zé)任清單”“問責(zé)清單”；統(tǒng)一的“權(quán)力清單”五、延伸討論：公共權(quán)力的合理邊界公共權(quán)力屬性：公共性、政治性；專屬性、有限性Problem公共機(jī)構(gòu)的公信力下降VS公共機(jī)構(gòu)的無限責(zé)任Resolution1.權(quán)力轉(zhuǎn)移；2.科學(xué)配置；3.程序意識；4.完善監(jiān)督分散權(quán)力英國著名史學(xué)家阿克頓勛爵：“權(quán)力容易使人腐化，絕對的權(quán)力絕對使人腐化?！狈▏鴨⒚伤枷爰颐系滤锅F：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗”。分散權(quán)力就是適當(dāng)、合理的分權(quán)，防止權(quán)力集中在少數(shù)部門和少數(shù)人手中。制約權(quán)力“以權(quán)謀私”，以私利為目的的權(quán)力追逐，必然伴隨著公共權(quán)力的非公共運用。第二節(jié)地方政府權(quán)力的來源與配置一、地方政府權(quán)力的來源1、行政體地方政府：中央政府授權(quán)。2、自治體地方政府：直接來源于地方自治團(tuán)體居民的授予；間接來自于代表國家的全國性政府的授予3、混合體地方政府：*一部分來源于當(dāng)?shù)鼐用瘢?一部分來自于上級或最高國家行政機(jī)關(guān)4、選舉成為地方政府權(quán)力形成的媒介二、地方政府權(quán)力的內(nèi)涵議決權(quán)：決定如何治理本行政區(qū)域的權(quán)力商議；會議執(zhí)行權(quán)：如何實現(xiàn)本行政區(qū)域治理的權(quán)力行政權(quán)：對本行政區(qū)域社會公共事物的管理權(quán)力三、地方政府權(quán)力的配置（三個因素）三種權(quán)力行使上的不同特性政治理念的差異人民主權(quán)，議會至上：權(quán)力一元制、議會集權(quán)制.、議行合一體制（英美委員會制、美議會經(jīng)理制、德市行政主任制）權(quán)力制衡，雙重民主正當(dāng)性：權(quán)力分立制，議行分立體制（美強(qiáng)市長議會制、日本市長議會制）（美國弱權(quán)市長制法國城市政府）.考慮效率因素四、地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)體制的特點地方不一定和國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)體制相同同一個國家的地方政府，其權(quán)力結(jié)構(gòu)可能不同若基層政府規(guī)模不大，大都采取議行合一體制五、中國地方政府的權(quán)力配置相對議行合一體制；各級行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系；存在問題？改革和完善:合理劃分中央和地方權(quán)限；鞏固行政審批改革；落實首長負(fù)責(zé)制第五章地方政府的構(gòu)成第一節(jié)地方議決機(jī)關(guān)一、地方議決機(jī)關(guān)的名稱二、地方議決機(jī)關(guān)的地位⑴具有代表機(jī)關(guān)的地位；⑵具有議決機(jī)關(guān)的地位；⑶具有立法機(jī)關(guān)的地位；⑷具有監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位。三、地方議決機(jī)關(guān)的產(chǎn)生深圳一選民自薦競選人大代表在全國尚屬首例新華網(wǎng)（2003-05-17）來源：中國青年報2003年5月15日，深圳市福田區(qū)舉行四屆人大換屆選舉，福田區(qū)55選區(qū)的不少選民在選票“另選他人”一欄填上“鄒家健”的名字。選民鄒家健是以非正式候選人的身份自薦參加區(qū)人大代表選舉的。有關(guān)法學(xué)專家稱此舉在深圳乃至全國尚屬首例。鄒家健是深圳某通訊企業(yè)的職工，在社區(qū)兼任福田區(qū)景洲大廈業(yè)主委員會主任，他曾多次代表業(yè)主與發(fā)展商對簿公堂。四、地方議決機(jī)關(guān)的規(guī)模和組織五、地方議決機(jī)關(guān)的任期與會期六、地方議決機(jī)關(guān)的職權(quán)1.地方立法權(quán)。2.財政權(quán)。（預(yù)算、決算的批準(zhǔn)權(quán)、撥款權(quán)、征稅權(quán)）3.人事權(quán)。4.重大事項決定權(quán)。5.監(jiān)督權(quán)第二節(jié)中國地方各級人民代表大會一、地方各級人民代表大會的產(chǎn)生地方各級人民代表大會的規(guī)模（1）法定“基數(shù)”加上按人口的“增加數(shù)”構(gòu)成代表名額總數(shù)，并限定“最高數(shù)”的原則；（2）自治區(qū)、聚居的少數(shù)民族多的或者人口居住分散的行政區(qū)域的代表名額適當(dāng)增加的原則；（3）婦女、歸僑的代表保障原則三、地方各級人民代表大會的任期和會期地方各級人大代表大會的議程：聽取并審議本級人大常委會、人民政府、人民法院、人民檢察院的工作報告；聽取并審議本地區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃報告、預(yù)算及執(zhí)行情況報告；對提交大會審議的各項議案和地方性法規(guī)進(jìn)行審議；依法選舉、決定、罷免本級國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。四、地方各級人民代表大會的組織1.縣級以上地方各級人民代表大會的組織2.鄉(xiāng)級人民代表大會的組織五、地方各級人民代表大會的職權(quán)縣以上地方各級人大的職權(quán)1．在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和國家預(yù)算的執(zhí)行；2．審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報告；3．討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、民政、民族工作的重大事項；4．選舉本級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員；5．選舉省長、副省長，自治區(qū)主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區(qū)長、副區(qū)長；6.選舉本級人民法院院長和人民檢察院檢察長；選出的人民檢察院檢察長，須報經(jīng)上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)；7.選舉上一級人民代表大會代表；8.聽取和審查本級人民代表大會常務(wù)委員會的工作報告；9.聽取和審查本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報告；10.改變或者撤銷本人民代表大會常務(wù)委員會的不適當(dāng)?shù)臎Q議；11.撤銷本級人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；12.保護(hù)社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護(hù)社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；13.保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)有的自主權(quán)；14.保障少數(shù)民族的權(quán)利；15.保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自主等各項權(quán)利。1.地方立法權(quán)。2.保證憲法、法律、行政法規(guī)和有關(guān)決議的遵守和執(zhí)行。3.決定權(quán)。4.選舉和罷免權(quán)。5.監(jiān)督權(quán)。第三節(jié)地方行政機(jī)關(guān)一、地方行政機(jī)關(guān)的產(chǎn)生1．由委任制產(chǎn)生的地方行政機(jī)關(guān)委任制，即任命制，是由有任命權(quán)的機(jī)關(guān)依法委任公務(wù)人員某種職位的制度。委任制和選任制結(jié)合產(chǎn)生地方行政機(jī)關(guān)：.先通過選舉產(chǎn)生地方行政機(jī)關(guān)，再由有任命權(quán)的機(jī)關(guān)通過任命加以確認(rèn)地方行政機(jī)關(guān)通過選舉產(chǎn)生，中央政府通過任命，又賦予該地方行政機(jī)關(guān)以地方國家行政機(jī)關(guān)的身份，一身二任地方議會的議長選舉產(chǎn)生后，再由中央政府任命為地方行政首長

2.由選任制產(chǎn)生的地方行政機(jī)關(guān)

選任制，亦稱選舉制，是通過選舉任用公務(wù)人員的制度。

3.由聘任制產(chǎn)生的地方行政機(jī)關(guān)

聘任制是指根據(jù)職位的要求，以簽訂合同的形式聘用人員擔(dān)任某一公共職務(wù)的制度。二、地方行政機(jī)關(guān)的組成實行合議制的委員會；實行首長制的地方行政首長合議制，即委員會制。行政組織的一種類型，指行政組織決策和管理權(quán)力由若干人組成的委員會共同行使，按少數(shù)服從多數(shù)或協(xié)商一致的原則集體決定、共同負(fù)責(zé)的組織體制。首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌的行政組織體制。第四節(jié)中國地方行政機(jī)關(guān)一、地方各級人民政府（一）地方各級人民政府的組成(二)地方各級人民政府的取權(quán)縣級以上地方各級人民政府的職權(quán)。第一，執(zhí)行權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)依法執(zhí)行憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，執(zhí)行本級人大和上級行政機(jī)關(guān)的決議和命令。思考：在現(xiàn)實中，對于基層的行政工作者而言,他們實際上執(zhí)行的主要是本單位或直接上級的指示,很少關(guān)心政策的合法性和實際意義。WHY？外部制度內(nèi)部化的過程導(dǎo)致！第二，制令權(quán)。依據(jù)法律或上級行政機(jī)關(guān)的授權(quán)采取行政措施，發(fā)布行政命令，制定有關(guān)規(guī)則。要保證制令的公平性和合法性。反例：2010年1月4日,北京地鐵的“禁報令”第三，管理權(quán)。即執(zhí)行國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的各項公共事務(wù)和行政事務(wù)；如維護(hù)社會秩序，采取行政于預(yù)措施，實施行政制裁。浙江紹興5家印染企業(yè)送鎮(zhèn)政府快艇供其治污2010年7月，紹興縣安昌鎮(zhèn)的5家印染企業(yè)出資15.5萬元，購買了一艘7米長的快艇，送給鎮(zhèn)政府，用于監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的排污。第四，保護(hù)權(quán)。即保護(hù)公私合法財產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，保障公民、少數(shù)民族、婦女的各項法定權(quán)利；第五，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)。即領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級人民政府的工作；改變和撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和決定；依法任免、培訓(xùn)、考核和獎懲國家行政機(jī)關(guān)工作人員。長沙實行官員考核制度解決"干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣"的難題。鄉(xiāng)級人民政府的職權(quán)執(zhí)行權(quán)。第二，制令權(quán)。第三，管理權(quán)。第四，保護(hù)權(quán)。第五，其他職權(quán)。辦理上級人民政府交辦的其他事項。第六章

地方政府的職能第一節(jié)地方政府職能的理論分析一、地方政府職能的涵義地方政府職能是國家政府職能的組成部分，是地方政府職責(zé)和功能的總稱。它一方面反映了地方政府的法定職責(zé)，另一方面也體現(xiàn)了地方政府的作用。1.基本職能：——共同性社會管理＋提供公共產(chǎn)品和服務(wù)＋政治統(tǒng)治2.具體職能：——差異性⑴縱向的政府層級差異——職責(zé)配備⑵橫向的國家和地域差異⑶不同時期的差異——動態(tài)性的職能轉(zhuǎn)變二、政府職能模式（見圖）目標(biāo)層次解決市場失靈問題促進(jìn)社會公平消極政府（?。┨峁┘兇獾墓参锲罚簢?；法律與秩序；財產(chǎn)所有權(quán)；宏觀經(jīng)濟(jì)管理；公共醫(yī)療衛(wèi)生保護(hù)窮人：反貧窮計劃；消除疾病一般政府（中）解決外部效應(yīng)：基礎(chǔ)教育；環(huán)境保護(hù)規(guī)范壟斷企業(yè)：公用事業(yè)法規(guī)；反壟斷政策提供社會保險：養(yǎng)老金；家庭津貼；失業(yè)保險積極政府（大）協(xié)調(diào)私人活動：促進(jìn)市場發(fā)育；集中各種舉措再分配：資產(chǎn)再分配三、政府職能結(jié)構(gòu)及其劃分（見圖）1.發(fā)達(dá)國家地方政府職能劃分的特點2．地方政府職權(quán)劃分的理論分析馬斯格雷夫（Musgrave）（1959）宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能；收入再分配職；資源配置職能奧茨（Oates）“分權(quán)定理”強(qiáng)調(diào)分散化提供公共品的比較優(yōu)勢政治職能構(gòu)建利于既有政治秩序的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化制度和環(huán)境;制定維護(hù)國家與社會利益的政治、經(jīng)濟(jì)、文化政策;建立和維護(hù)軍隊、警察、監(jiān)獄等暴力機(jī)器;建立和維護(hù)從中央到地方的政府網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)及附屬設(shè)施;經(jīng)濟(jì)職能通過財政政策和貨幣政策調(diào)解經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保宏觀經(jīng)濟(jì)增長;通過稅收和財政支持等手段，對社會財富進(jìn)行再分配，保證社會的公平和穩(wěn)定;控制壟斷行為和外部不經(jīng)濟(jì)行為，提高資源的配置效率;積極創(chuàng)造條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和轉(zhuǎn)型;社會職能維護(hù)社會治安和社會秩序;管理政治、經(jīng)濟(jì)事務(wù)之外的社會事務(wù)，如交通通訊、技術(shù)開發(fā)、文教衛(wèi)體;保護(hù)環(huán)境，維持生態(tài)平衡;提供公共產(chǎn)品和服務(wù);3.具體劃分中央與各省、自治區(qū)、直轄市的行政機(jī)關(guān)職權(quán)時，需考慮因素：（1）領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的地域范圍。（2）行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)的能力。（3）不同地方的特點。（4）事務(wù)本身的重要性。四地方政府職能的演變政治統(tǒng)治——安定有序——促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展——提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)五、發(fā)達(dá)國家地方政府的職能⑴加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃⑵重視環(huán)境保護(hù)⑶改善公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供⑷突出職業(yè)教育與培訓(xùn)⑸參與領(lǐng)土整治第二節(jié)中國的地方政府職能一、中國地方政府職能的內(nèi)容（四類）1.建設(shè)職能：地方政府建設(shè)、經(jīng)營和管制地方公共基礎(chǔ)設(shè)施的職能

2.保障社會的職能：地方政府通過對本地社會性事務(wù)方面的管理和服務(wù)，確保當(dāng)?shù)厣鐣姆€(wěn)定，為當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件

3.促進(jìn)社會發(fā)展的職能

4.推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能二、我國地方政府職能的轉(zhuǎn)變（一）背景(1)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變；

(2)生產(chǎn)力的發(fā)展以及企業(yè)生產(chǎn)和居民生活需要的擴(kuò)大；

(3)政治體制改革推動中央政府向地方政府、上級政府向下級政府下放權(quán)力；

(4)“大政府、小社會”向“小政府、大社會”的轉(zhuǎn)型；

(5)實現(xiàn)地方政府公共行政規(guī)范化和現(xiàn)代化。（二）地方政府職能內(nèi)容的階段性轉(zhuǎn)變(1)政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能加強(qiáng)(2)加強(qiáng)了市場監(jiān)管職能(3)建設(shè)、經(jīng)營和管制地方性公共基礎(chǔ)設(shè)施的重要性上升(4)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)職能受到重視(5)努力建立社會保障體系，逐步完善社會保障職能(6)依靠第三部門，管理社會事務(wù)（三）深化原因：(1)新環(huán)境提出了新的任務(wù)和要求，因而需深化改革；(2)早期職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和期望還沒到位，因而改革進(jìn)程需要進(jìn)一步加快；(3)現(xiàn)實中的政府職能缺位和職能錯位現(xiàn)象嚴(yán)重。（四）政府職能錯位1.理論分析①市場失靈：a消極外部性；b自然壟斷；c信息不完備；d分配上的不平等②政府對市場的適度干預(yù)：a發(fā)展公共事業(yè)，提供公共服務(wù)；b維護(hù)市場秩序，控制壟斷，保障機(jī)會公平；c完善信息體制，保障信息暢通和對稱；d保障市場公平，維護(hù)社會穩(wěn)定③政府失?。赫呤д`、工作低效與尋租。2.現(xiàn)實觀察政府職能錯位是指政府該做的沒做，或者沒做好，而不該做的卻做了，是對政府職能缺位、政府職能不到位以及政府職能越位的一種綜合性描述。⑴我國地方政府職能缺位現(xiàn)象政府缺位指政府沒有履行應(yīng)該履行的職責(zé)。我國政府缺位現(xiàn)象較嚴(yán)重的方面：農(nóng)村公用物品提供以及法律秩序維護(hù)的缺位。關(guān)注新“三座大山”。③市場監(jiān)管不力。④促進(jìn)公平方面力度不夠，區(qū)域和城鄉(xiāng)差距大。⑵地方政府的職能越位現(xiàn)象地方政府超越自身職能范圍干預(yù)私人領(lǐng)域的活動。案例一：藥品招標(biāo)：政府扮演“尷尬”角色初衷？效果？原因分析？——行政干預(yù)過多！改革？三、職能轉(zhuǎn)變與政府的角色定位⑴政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的角色定位現(xiàn)狀：“壟斷主導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)主體”向“積極的經(jīng)濟(jì)主體”的過渡國有企業(yè)在競爭領(lǐng)域的撤退市場機(jī)制的引入非公經(jīng)濟(jì)主體的培育→在經(jīng)濟(jì)活動中登臺唱主角⑵政府在社會職能中的角色定位“傾斜性”特征，即對弱勢群體和相對落后區(qū)域的救助、保護(hù)和扶持。⑶政府在公共服務(wù)中的角色定位“安排者”和“生產(chǎn)者”

公共服務(wù)社會化（市場化）的方式：

合同外包、政府補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營四、深化職能轉(zhuǎn)變的實施理念⑴“協(xié)同政府”理念⑵結(jié)果導(dǎo)向的責(zé)任政府理念⑶“可持續(xù)性”理念⑷“管理精致化”原則五、中國地方政府職能未來發(fā)展趨勢1.在職能內(nèi)容方面，定位將日趨明確。2.在職能實現(xiàn)模式方面，從管治型走向服務(wù)型。3.在職能目標(biāo)方面，從單純追求經(jīng)濟(jì)效率發(fā)展為追求綜合效益。4.由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變5.由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變6.由權(quán)力政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變7.由封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變8.由低效政府向高效政府轉(zhuǎn)變9.由失信政府向信用政府轉(zhuǎn)變10.由傳統(tǒng)政府向電子政府轉(zhuǎn)變第七章地方財政第一節(jié)地方財政概述一、地方財政1.地方財政的含義地方財政是國家財政的重要組成部分；是地方政府為實現(xiàn)其職能，依法組織財政收人和安排財政支出的活動；地方財政是地方政府經(jīng)濟(jì)活動的重要方面，也是地方政府履行職能的物質(zhì)條件。2.中央財政和地方財政的共性和差異共性：⑴公共性；⑵社會性；⑶無償性；（一）在財政原則上:“量入為出”VS“量出為入”；（二）在財政目標(biāo)上:“個人利益”VS“整體利益”；（三）在期望值上:“現(xiàn)在收獲VS“將來收獲”；（四）在取得收入的性質(zhì)上:“權(quán)利”收入VS“權(quán)力”收入；差異：⑴財政資金的籌措范圍不同；⑵中央財政和地方財政的職能不同；⑶地方財政與人們的利益關(guān)系更密切二、地方財政與地方政府管理1.地方財政為地方政府管理提供物質(zhì)基礎(chǔ)2.地方財政制約地方政府管理職能的履行對赤字，每次專注的時間是一年；對負(fù)債，談?wù)摰氖沁@些赤字隨著時間的推移而累積。中國各級地方政府的財政赤字原因（一）與財權(quán)不相統(tǒng)一的事權(quán)的逐步擴(kuò)大導(dǎo)致支出剛性增加。（二）支出項目運作的“大鍋飯”導(dǎo)致無限責(zé)任政府。（四）官員任命的特殊性導(dǎo)致當(dāng)事人債務(wù)“零”責(zé)任。（三）行政考核的簡單指標(biāo)化導(dǎo)向促成財政投資的“無底洞”。（五）監(jiān)督機(jī)制的不健全導(dǎo)致預(yù)算約束軟化。第二節(jié)地方財政體制財政體制是關(guān)于一個國家各級政府之間;財權(quán)和財力劃分的制度規(guī)定一、聯(lián)邦制國家的地方財政體制（一）收入方面美國的聯(lián)邦、州和地方三級政府都有各自相對獨立的稅收體系，享有各自的稅種設(shè)置、稅率設(shè)計、稅款征收管理的權(quán)力。三級政府各自行使歸屬于本級政府的稅收立法權(quán)、司法權(quán)和執(zhí)行權(quán)。美國各級政府都有自己的主體稅種：聯(lián)邦政府以征收所得稅為主;州政府以征收一般銷售稅為主地方政府則以征收財產(chǎn)稅（物業(yè)稅）為主（二）支出方面美國的財政支出結(jié)構(gòu)：聯(lián)邦、州和地方政府各自擁有相對獨立的支出決定權(quán)和支出計劃的三級體制。支出職責(zé)異構(gòu)物業(yè)稅改革我國物業(yè)稅改革的基本框架：將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地增值稅以及土地出讓金等稅費合并，轉(zhuǎn)化為房產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅。征收物業(yè)稅的合法性前提：取消土地增值稅、土地出讓金、城市房地產(chǎn)稅等與物業(yè)稅存在重合的一次性稅費；物業(yè)稅將土地收益分?jǐn)傆谖磥?0年或70年內(nèi)收取，可以改變原有的逆向激勵制度。二、單一制國家的地方財政體制高度集中的稅收管理體制——稅收的各種管理權(quán)限基本上集中在中央，地方只負(fù)責(zé)征收。（包括地方稅的立法權(quán)、減免權(quán)、稅目與稅率的調(diào)整權(quán)等）1994年分稅制改革后，稅種劃分為：中央稅種、地方稅種、共享稅種地方稅存在諸多弊端：調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)力度弱、收入規(guī)模小、稅源分散、征管難度大以及征管成本高、地方主體稅種缺位。支出方面的職責(zé)同構(gòu)三、聯(lián)邦制與單一制國家地方財政體制的比較（一）相同點1.在中央與地方的財政關(guān)系上，中央居主導(dǎo)地位⑴財政重大立法權(quán)由中央政府支配⑵中央掌握主要稅種課征權(quán)⑶中央財政收入占全國財政收入的大部分2.地方財政支出占政府財政支出總額的大部分3.轉(zhuǎn)移支付制度是中央財政調(diào)控地方財政，平衡地區(qū)差別的重要手段（二）不同點1聯(lián)邦制國家地方財政權(quán)力普遍較大；2在政府間稅權(quán)劃分上，單一制國家實行“授權(quán)制”，聯(lián)邦制國家實行“分權(quán)制”。第三節(jié)地方財政預(yù)算及收支管理一、地方財政預(yù)算1.地方財政預(yù)算的含義地方政府在一定時期內(nèi)的財政收支計劃預(yù)算年度(財政年度)；財政預(yù)算收支開始和結(jié)束的有效期限2.什么應(yīng)當(dāng)是預(yù)算的目的？——控制、管理和計劃。控制（control）就是立法機(jī)關(guān)所關(guān)心的嚴(yán)格控制行政開支。根據(jù)開支的對象來撥款；運用財政審計來保證錢被實際花在被批準(zhǔn)采購的項目上。管理（management）導(dǎo)向強(qiáng)調(diào)正在進(jìn)行的活動的效率。計劃（planning）強(qiáng)調(diào)的是項目，以及為實現(xiàn)這些項目目標(biāo)所要處理的收支關(guān)系。3、預(yù)算的格式（類型）（1）明細(xì)支出預(yù)算（line-itembudgeting）（控制取向）（2）績效預(yù)算（performancebudgeting）（管理取向）（3）項目預(yù)算（programbudgeting）（計劃取向）（4）零基預(yù)算（zero-basedbudgeting,ZBB）(相對于增量預(yù)算)（5）新績效預(yù)算（Newperformancebudgeting,NPB）由下列因素的變化所造成的改變：去年的預(yù)算數(shù)量質(zhì)量通貨膨脹今年的預(yù)算（6）單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算單式預(yù)算：在預(yù)算年度內(nèi)將全部的預(yù)算收入和支出匯列于單一的預(yù)算收支表格內(nèi)，而不區(qū)分各類預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。優(yōu)點：綜合性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)簡單、便于操作。復(fù)式預(yù)算：在預(yù)算年度內(nèi)，把全部的預(yù)算收支按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的不同，分別匯編于兩個或兩個以上的表格中。經(jīng)常性預(yù)算（currentoperatingexpenses）（經(jīng)費預(yù)算、普通預(yù)算）建設(shè)性預(yù)算（capitalbudget）（資本預(yù)算、投資預(yù)算）經(jīng)常性預(yù)算收入：國家以社會管理者的身份取得的各項稅收收入和其他一般性收入；經(jīng)常性預(yù)算支出：國家用于維持政務(wù)活動、保障國家安全和社會秩序、發(fā)展各項事業(yè)、用于人民生活和社會保障等方面的開支；建設(shè)性預(yù)算收入：經(jīng)常性預(yù)算結(jié)余、專項建設(shè)性收入；建設(shè)性支出：國家預(yù)算中各項經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動的支出復(fù)式預(yù)算的優(yōu)點：(1)對應(yīng)性強(qiáng)；(2)透明度高；(3)預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰，便于分類管理和控制。復(fù)式預(yù)算的缺點：各分預(yù)算之間的劃分標(biāo)準(zhǔn)上難以掌握4.地方財政預(yù)算的意義(1)反映了地方政府的活動范圍和收支狀況；(2)是監(jiān)督地方政府的有效工具。5.地方財政預(yù)算的原則完整性原則：地方政府的一切財政收支都要反映在預(yù)算中，不得預(yù)算外另列預(yù)算開性原則：預(yù)算編制完成后，應(yīng)公布；財政預(yù)算的實施應(yīng)接受監(jiān)督一性原則：預(yù)算收支科目的編制、計算和填列，必須按照統(tǒng)一的口徑和程序進(jìn)行靠性原則：政府收支數(shù)字必須正確估計度性原則：預(yù)算收支的開始和結(jié)束都有一個具體日期，即預(yù)算年度格性原則：預(yù)算一經(jīng)做出必須嚴(yán)格執(zhí)行，并有效約束政府行動。對以上原則發(fā)生偏離的原因？⑴預(yù)算取向出現(xiàn)轉(zhuǎn)變⑵預(yù)算承諾的不確定性和不可靠性評價在中國，以上預(yù)算原則仍有很重要的意義，“控制”非常必要浙江省義烏市不斷完善公共財政體制“收入一個籠子，預(yù)算一個盤子，支出一個口子，財政監(jiān)督全過程”“收入一個籠子”，實行預(yù)算內(nèi)、外收入統(tǒng)管。從源頭上治理賬戶管理問題。從技術(shù)上實行財政實時監(jiān)控?！邦A(yù)算一個盤子”，全面實行綜合財政預(yù)算管理?！爸С鲆粋€口子”，嚴(yán)格政府性支出管理。成效：一是規(guī)范了政府收支行為。二是增強(qiáng)了政府調(diào)控能力。三是優(yōu)化了財政資源配置。6.地方財政預(yù)算的實施過程（周期）executivepreparation↓legislativeapproval↓budgetexecution↓audit二、地方財政收入1.地方財政收入的構(gòu)成⑴稅收入；⑵費收入；⑶轉(zhuǎn)移支付收入；⑷財產(chǎn)和經(jīng)營收入；⑸債務(wù)收入2.地方財政收入的原則第一，足額原則；第二，穩(wěn)定原則；第三，適度原則；第四，完整性原則；第五，便利和效率原則第六，法定原則；最后，公平原則三、地方財政支出1.地方財政支出的范圍(1)維持地方政府自身正常運行的支出(2)社會公益事業(yè)方面的支出(3)社會公共設(shè)施建設(shè)和非競爭性基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)方面的支出(4)其他與地方政府履行職能有關(guān)的支出2.地方財政支出的原則⑴量入為出原則；⑵民主原則；⑶效益原則；⑷受益原則3.地方財政支出的規(guī)模絕對指標(biāo):以一國貨幣單位表示的地方財政支出的實際數(shù)額（扣除通脹因素）相對指標(biāo)：地方財政支出占地方GDP的比重；地方財政支出占國家全部財政支出的比重。第四節(jié)中國地方政府財政一、分稅制改革1.分稅制改革背景2.分稅制改革目標(biāo)3.分稅制改革內(nèi)容首先,中央與地方政府的收入劃分其次，劃分中央和地方政府的支出范圍第三，建立稅收返還制度第四，保留原體制的上解與補(bǔ)助辦法第五，建立新的稅收管理體系4.分稅制改革意義首先，政府間財政分配關(guān)系相對規(guī)范化；其次，對各級政府組織財政收入的激勵作用較為明顯；再次，形成了普遍補(bǔ)助格局，初步建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。二、預(yù)算管理改革第一，完善預(yù)算編制，減少制度漏洞。第二，確立地方人民代表大會在預(yù)算管理中的主導(dǎo)地位。第三，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。第四，加強(qiáng)預(yù)算管理的公開性和透明度。控制行政成本的具體措施：一是深化財政管理制度改革。二是嚴(yán)格控制人員經(jīng)費支出。三是壓縮和控制一般性支出。四是加強(qiáng)公務(wù)用車管理。五是加強(qiáng)會議費管理。六是加強(qiáng)國內(nèi)公務(wù)接待管理。七是加強(qiáng)因公出國管理。非稅收入地方財政研究的熱點問題：地方政府財政資金緊張與土地財政、亂收費、追求預(yù)算外收入、職能錯位、地方財政風(fēng)險；跑部錢進(jìn)、財政黑洞、財經(jīng)紀(jì)律、財政監(jiān)管、財政透明；財政制度完善——發(fā)行公債問題、轉(zhuǎn)移支付制度的完善、人大的監(jiān)督能力建設(shè)；預(yù)算制度、稅制的完善、分稅制改革的完善與持續(xù)改革地方政府為何“變壞”？——分稅制與土地財政中央與地方的財政收支的“反向剪刀”，“財權(quán)上移，事權(quán)下移”，地方政府不能發(fā)行地方公債，沒有舉債權(quán)，沒有稅收立法權(quán)。當(dāng)前中央及地方各級政府轉(zhuǎn)移支付的法治框架不健全，人為操作因素較大，財政轉(zhuǎn)移支付項目成為各地方政府爭奪的對象，導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”盛行，隱藏著大量的權(quán)力腐敗和資金效率損失。中央與地方共享收入：增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75%，地方分享25%。資源稅按不同的資源品種劃分，大部分資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅中央與地方各分享80%和20%。地方將擴(kuò)大財源的目標(biāo)指向獨享稅種，如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、國有土地有償使用收入等。這些收入大部分與土地有關(guān)。第七章地方政府關(guān)系第一節(jié)地方政府關(guān)系概述一、地方政府關(guān)系的基本內(nèi)涵是指：中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。⑴在形式上，分為縱向關(guān)系和橫向關(guān)系⑵在內(nèi)容上，體現(xiàn)為權(quán)力配置和利益分配關(guān)系案例：府際關(guān)系影響大經(jīng)濟(jì)京藏高速擁堵凸現(xiàn)府際關(guān)系問題首先，中央政府與地方政府間關(guān)系。其次，地方政府之間關(guān)系。1，限流卡口引發(fā)連鎖反應(yīng)；2，分段收費體制加劇了擁堵程度；3，對超載的貨車采取不同處理方式；第三，政府部門之間關(guān)系。1，從高速路內(nèi)部多頭管理；2，不同運輸方式之間的配給不當(dāng)；如何構(gòu)建協(xié)調(diào)、通暢的府際關(guān)系？建議一：設(shè)立省際協(xié)調(diào)部門建議二：進(jìn)一步推行大部門制改革建議三：進(jìn)一步促進(jìn)體制內(nèi)部不同部門之間的行動協(xié)調(diào)與資源整合二、影響地方政府關(guān)系形成的因素(一)經(jīng)濟(jì)因素1.經(jīng)濟(jì)體制2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平3.科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平(二)政治因素1.人口2.民族構(gòu)成首先，在制度層面，民族構(gòu)成影響著國家結(jié)構(gòu)形式，進(jìn)而影響政府間關(guān)系；其次，在文化層面，民族問題影響著政府合法性的基礎(chǔ)；最后，在政治關(guān)系運行層面，民族關(guān)系影響著政府間關(guān)系的實際運行。3.社會階層結(jié)構(gòu)4.政黨組織5.政治制度：憲法、財政制度、官員制度、行政區(qū)劃制度6.政治過程首先，中央與地方政府之間政治實力對比，影響政府間權(quán)力關(guān)系的集中與均衡發(fā)展。其次，中央政府調(diào)控政府間關(guān)系的手段恰當(dāng)與否，會影響政府間關(guān)系運行的好壞。最后，政治過程是否公開透明，將影響政府間關(guān)系運行的監(jiān)督保障機(jī)制的完備性。(三)歷史傳統(tǒng)(四)自然地理條件首先，地理環(huán)境影響著政府間權(quán)力配置的狀況。其次，地理環(huán)境通過對領(lǐng)土安全的影響，間接影響政府間關(guān)系。再次，自然資源在地理分布上的狀況，影響著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制約著政府間關(guān)系的發(fā)展。最后，地理環(huán)境直接、間接地影響著一個國家的民族精神、民族氣質(zhì)和民族性格，進(jìn)而影響著政府間權(quán)力配置狀況。(五)環(huán)境變化第二節(jié)地方政府間縱向關(guān)系一、地方政府間縱向關(guān)系概述地方政府間縱向關(guān)系是依托國家結(jié)構(gòu)以及行政區(qū)劃，在垂直結(jié)構(gòu)中的不同層級政府之間形成的各種關(guān)系。1.地方政府間縱向關(guān)系的結(jié)構(gòu)形式⑴政府的管理層次原則：政府間縱向關(guān)系合理化；最佳結(jié)合,反比關(guān)系政府管理親民化；政治資源配置合理化⑵政府的管理幅度影響因素：人員素質(zhì)、工作內(nèi)容、信息溝通2.地方政府間縱向關(guān)系分析模式⑴代理結(jié)構(gòu)模式分析府際關(guān)系的傳統(tǒng)主導(dǎo)模式，認(rèn)為地方政府是中央政府的從屬物⑵理⑵理性選擇模式理性選擇，像行為主義一樣，從個體出發(fā)來觀察和分析政治現(xiàn)象，但并不采取歸納的方法，而是先假定一個尋求自身利益最大化的個體，然后在各種情境下計算和演繹按照功利最大化原則行動的個體可能會采取的行動，以最小的犧牲滿足自己的最大需要，理性選擇往往通過交易實現(xiàn).理性選擇理論起源自公共選擇理論。包括了詹姆斯·布坎南的公共選擇模型，安東尼·唐斯的官僚經(jīng)濟(jì)學(xué)，奧爾森的集體行動理論和賴克的政治聯(lián)盟理論。其后逐漸發(fā)展出聯(lián)盟理論、交易理論、博弈理論、投票分析和科層決策等理論形態(tài)。⑵理性選擇模式①組織交易成本分析模式交易成本已經(jīng)成為考量政府間組織體系運行效率的重要指標(biāo)②委托—代理分析模式對代理人的行為予以激勵與監(jiān)控，建立契約執(zhí)行的規(guī)則和良好的合作關(guān)系⑶相互依賴模式分析政府間關(guān)系主體的多元互動，帶有明顯行為主義方法論的痕跡財政資源的相互依賴政策執(zhí)行的相互依賴⑷集分平衡模式跳出了中央集權(quán)和地方分權(quán)的爭論，從整合的角度尋求政府間關(guān)系的平衡發(fā)展二、中央政府與地方政府關(guān)系1.中央政府與地方政府關(guān)系的結(jié)構(gòu)模式（1）中央集權(quán)型、地方分權(quán)型、均衡型*中央集權(quán)型結(jié)構(gòu)模式涵義：中央政府基本上壟斷了所有的重要權(quán)限，地方政府只是中央政府派生出來的政府體系理論基礎(chǔ)—中央集權(quán)理論：國家絕對主權(quán)論；現(xiàn)代化理論；政治同質(zhì)論；技術(shù)政治論；財政補(bǔ)助理論*地方分權(quán)型涵義：地方政府的權(quán)力主要不是來自中央政府的授予和讓渡，而主要來自地方民眾，地方政府的主要官員是通過地方選舉產(chǎn)生理論基礎(chǔ)：地方自治理論、聯(lián)邦主義、地方分權(quán)論、獨立論與分離主義、區(qū)域自治論、地方民主論、多元主義和憲政主義、行政輔助理論*均衡型模式涵義：中央政府與地方政府之間的權(quán)力配制的適度性與選擇性，即通過法律的形式對兩者之間的權(quán)限進(jìn)行明確的界定，從而保證中央政府與地方權(quán)力的有效均衡理論基礎(chǔ)：英國學(xué)者葛蘭特的穩(wěn)定均衡理論——在政治分權(quán)和職能分工的架構(gòu)下，中央集權(quán)和地方分權(quán)的兩元體系相互平行、穩(wěn)定互動2.中央政府對地方政府的控制與合作控制:⑴立法控制⑵行政控制⑶財政控制⑷人事控制⑸司法控制⑹政策控制合作:⑴委托性合作⑵協(xié)議性合作⑶參與性合作⑷計劃性合作⑸非正式合作三、典型國家的政府間縱向關(guān)系(一)英國政府間縱向關(guān)系1.實施社會管理和提供公共服務(wù)方面的“職責(zé)異構(gòu)”：⑴中央與地方之間權(quán)限劃分清晰；⑵不同層級政府之間的權(quán)限界定清楚；⑶跨區(qū)域公共服務(wù)的提供增加了政府間的相互依賴。2.英國縱向間政府關(guān)系的特征（1）政黨組織在協(xié)調(diào)政府間縱向關(guān)系中發(fā)揮著重要作用。（2）中央政府借助財政監(jiān)督，促使英國政府間相互依賴程度不斷提高。（3）政府間伙伴關(guān)系的創(chuàng)建，即促進(jìn)了分權(quán)，又增加了政府間的相互依賴程度。(二)法國政府間縱向關(guān)系1.法國政府間縱向職責(zé)分配的法國特色：⑴職責(zé)分類—強(qiáng)制性職責(zé)、可自由處置的職責(zé)；⑵組織架構(gòu)上實行“地方雙軌制度”—行政區(qū)劃體系、地方自治體系；⑶相鄰政府之間存在一定的職責(zé)重合，但職責(zé)分工各不相同。2.法國政府間縱向關(guān)系的特征⑴行政控制是法國政府間縱向關(guān)系運行的重要保障手段。⑵政府間縱向關(guān)系在“行政雙軌制”下呈現(xiàn)出連鎖特征。⑶中央集權(quán)與地方分權(quán)并行，成為平衡政府間縱向關(guān)系的砝碼。（三）日本的政府間縱向關(guān)系縱向關(guān)系分為三大板塊：⑴中央與地方關(guān)系；高度集權(quán)下的中央干預(yù)⑵地方—中央關(guān)系；地方公共團(tuán)體的“國政參加”⑶地方—居民關(guān)系。居民自治的形式：①由居民選舉地方議會議員和行政首長；②直接請求；③請愿；④居民訴訟；⑤居民參與；⑥信息公開。（四）美國政府間縱向關(guān)系聯(lián)邦政府的權(quán)力：⑴憲法明確規(guī)定的權(quán)力；⑵默示的權(quán)力，即國會有權(quán)制定相關(guān)法律的權(quán)力；⑶特殊類別的固有權(quán)力—國際社會中行為處事的能力。州政府的權(quán)力：⑴管理其境內(nèi)商業(yè)并保持州民兵的權(quán)力；⑵就憲法未禁止各州染指、也未委托給聯(lián)邦政府的事務(wù)制定法律的權(quán)力；⑶治安權(quán)。特征⑴聯(lián)邦與地方的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)由分權(quán)型走向協(xié)作型的趨勢；⑵聯(lián)邦與地方的權(quán)力運行機(jī)制靈活；⑶聯(lián)邦和地方關(guān)系的調(diào)整呈現(xiàn)雙重過程第三節(jié)地方政府間橫向關(guān)系一、地方政府間橫向關(guān)系的兩種形態(tài)1.地方政府間的競爭關(guān)系(1)投資環(huán)境競爭。(2)法律制度競爭。(3)政府效率競爭。2.地方政府間的合作關(guān)系①組織搭建；②功能互補(bǔ)；③對口支援中國地方政府間的橫向交流合作的形式：簽訂協(xié)議或意向書；成立協(xié)會；舉辦論壇或召開聯(lián)席會議、協(xié)調(diào)會等；組織聯(lián)合體、協(xié)作區(qū)、經(jīng)濟(jì)圈等；建立都市聯(lián)盟、城市圈等；采取聯(lián)合執(zhí)法行動等；參觀訪問或考察學(xué)習(xí)；設(shè)辦事或聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)等。二、政府間橫向關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制1.市場機(jī)制2.科層制3.組織間網(wǎng)絡(luò)4.府際治理理論1.市場機(jī)制市場競爭機(jī)制的積極效應(yīng)：⑴推動地方政府技術(shù)和觀念的創(chuàng)新；⑵促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變；⑶改善投資環(huán)境，激活市場，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；(4)推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化了服務(wù)意識。市場競爭機(jī)制的消極效應(yīng)：⑴制度外稅收競爭。⑵基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)。⑶行政壟斷與地區(qū)封鎖。⑷行業(yè)過度競爭及生產(chǎn)能力過剩。2.科層制積極效應(yīng)：⑴各地區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展，資源互補(bǔ)；⑵科層制內(nèi)強(qiáng)制實施的控制手段，有利于矛盾沖突的解決；⑶幫助解決市場失靈；增加政府間的信任。消極效應(yīng)：⑴分工不合作的本位主義是合作的巨大障礙；⑵組織形式制度化程度相對較低；⑶中央政府角色“缺位”，未能及時提供有效的政策或制度保障。3.府際治理理論特征：(1)以問題解決為焦點，是行動導(dǎo)向的過程；(2)地方政府間被視為互相依賴和伙伴關(guān)系，而非競爭對手；(3)注重聯(lián)系、溝通以及網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的重要性；(4)強(qiáng)調(diào)公私部門的混合治理模式，倡導(dǎo)第三部門積極參與政府決策。在建構(gòu)地方政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)機(jī)制時，府際治理理論強(qiáng)調(diào)：⑴網(wǎng)絡(luò)式的問題解決方式；⑵項目和管理功能上的府際間轉(zhuǎn)移；⑶利益的協(xié)商與補(bǔ)償機(jī)制；⑷重視社會力量的參與。第九章地方選舉第一節(jié)地方選舉概述一、選舉的涵義享有政治權(quán)利