論依法行政原則

論依法行政原則依法行政原則是法治國家、法治政府的基本規(guī)定。其基本含意是指政府的一切行政行為應依法而為,受法之拘束。法治(Ruleoflaw)規(guī)定政府在法律范圍內活動,依法辦事;政府和政府工作人員假如違反法律,超越法律活動,即要承擔法律責任。法治的實質是人民高于政府,政府服從人民。德國行政法學者認為依法行政原則包括三項內容:(1)法律創(chuàng)制。指法律對行政權的運作、產生絕對有效的拘束力,行政權不可逾越法律而行為;(2)法律優(yōu)越。指法律位階高于行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令,一切行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政命令皆不得與法律相抵觸;(3)法律保留。指憲法有關人民基本權利限制等專屬立法事項,必須由立法機關透過法律規(guī)定,行政機關不得代為規(guī)定,行政機關實行任何行政行為皆必須有法律授權,否則,其合法性將受到質疑。日本學者認為,依法行政在詳細制度形式上體現(xiàn)為三項規(guī)定:(1)建立議院內閣制、議會制的民主主義,通過國會對行政進行政治限制;(2)在這一前提下,行政立法、行政處分和行政程序中,存在著立法優(yōu)先的規(guī)定或者立法的統(tǒng)制問題;(3)通過法院對行政進行司法方面的事后救濟,而不限于行政監(jiān)察之類的行政內部監(jiān)督。在我國,依法行政原則重要包括下述規(guī)定:第一,依法行政的“法”,包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章。憲法的效力最高,法律的效力高于法規(guī),法規(guī)的效力高于規(guī)章。在下位階法的原則、內容與上位階法發(fā)生沖突時,執(zhí)法機關應合用上位階法而不應合用與上位階法相抵觸的下位階法。依法行政首先規(guī)定依憲法、法律行政,法規(guī)和規(guī)章只有符合憲法、法律的規(guī)定期,才能作為行政行為的根據(jù)。第二,依法行政規(guī)定政府依法的明文規(guī)定行政。除此之外依法行政還規(guī)定政府依法的原理、原則行政。這是由于:其一,法律的詳細規(guī)定是有限的,而法律調整的社會關系和社會事務是無限的。其二,法律規(guī)定是受法的原理、原則支配的,法的原理、原則不僅指導立法,并且也指導法律的執(zhí)行和法律爭議的裁決。假如行政只拘泥于法的文字,拘泥于法的詳細規(guī)定,機械依法,其行為就也許背離法的目的,產生負面的社會效果。其三,法律規(guī)定合用于社會事實是需要解釋的。政府假如可以脫離法的原理、原則而隨心所欲地解釋法律,其就不再是法治政府而是專制政府了。第三,依法行政規(guī)定政府依法律規(guī)定行政,而依法律規(guī)定行政又首先規(guī)定依行政管理法的規(guī)定行政。政府不嚴格按照行政管理法規(guī)定的范圍、條件、原則和程度辦事,自然談不上依法行政。不過,依法行政不僅僅規(guī)定政府依行政管理法的規(guī)定行政。依法行政還規(guī)定政府依行政組織法和行政程序法的規(guī)定行政。行政組織法規(guī)定政府的職責、職權。政府違反行政組織法的規(guī)定就會越位(即政府內部越權)、錯位(即政府外部越權)、缺位(即政府不作為)。行政程序法規(guī)定政府行為的方式、過程、環(huán)節(jié),政府違反行政組織法的規(guī)定就會導致專斷和濫用權力?？梢?依法行政既規(guī)定政府依法定行為規(guī)則行政,還規(guī)定依法定職權和依法定程序行政。第四,依法行政規(guī)定政府對行政相對人依法實行管理。由于“行政”的基本涵義就是管理,沒有依法管理自然談不上依法行政。不過,依法行政不僅僅規(guī)定政府對行政相對人依法管理。依法行政還規(guī)定政府自身遵法,規(guī)定政府依法提供服務和依法接受監(jiān)督。政府遵法是法治政府的基本規(guī)定,由于法治首先是依法治官,依法規(guī)范政府和政府公職人員的行為,而不是首先,更不是僅僅依法治民,只規(guī)范行政相對人的行為。至于政府依法提供服務和依法接受監(jiān)督,乃是政府依法行政的題中應有之義,由于行政意味著管理,而管理在法治社會則意味著服務;依法行政意味著依人民的意志和利益執(zhí)行公務,而依人民的意志和利益執(zhí)行公務則意味著接受人民通過多種方式和途徑實行的監(jiān)督。政府脫離人民的監(jiān)督,其權力就必然被濫用,人民的意志就必然被蹂躪,人民的利益就必然被侵犯。不過客觀地講，我國現(xiàn)階段的依法行政實踐面臨著諸多阻卻原因，突出地體現(xiàn)為：“特權”意識、依長官意志行政的觀念比較深厚，老式的人情思維仍然支配著行政過程，“人治”味道比較濃厚。在我國行政系統(tǒng)中最為普遍、最為明顯的變態(tài)行政倫理準則有下列方面。第一，行政權力封閉價值準則。一種行政機構、一種行政機關工作人員行政權力行使的水平怎樣，常以行政系統(tǒng)內部的多種微妙關系為評判根據(jù)，而脫離經濟基礎、脫離社會事態(tài)。此種評價準則雖然是主觀意識范圍之內的，但對行政系統(tǒng)對法律的認同有極大的阻滯作用。第二，行政權力權變價值準則。行政機構體系中對上負責不對下負責，對人負責不對事負責，對政策負責不對法負責等不良行政風氣就是此種倫理變態(tài)的直接產物，它嚴重地制約著依法行政的實現(xiàn)。第三，行政權力超強價值準則。在行政權力行使中，人們常以超強的倫理價值準則評價行政權的行使，如某些行政機關或行政公職人員若能在職權行使中突出自己的管理權威、突出自己至高無上的地位、突出自己管理手腕的剛性化便會被認為是有效的行政權行使者。該種價值準則與依法行政的價值準則顯然不也許是一致的，它或強或弱的阻礙了依法行政的實現(xiàn)。第四，行政權力利益價值準則。在行政系統(tǒng)中，對于行政機構和公職人員行為的評價常以與否為本部門、本區(qū)域、本單位的行政管理爭得利益為原則。在地方保護中、部門保護中、行業(yè)保護中作用突出的行政機關或公職人員便可得到較高的行政評價。此種變態(tài)對依法行政的阻滯集中反應在否認行政法制統(tǒng)一的基本準則。以上這些阻卻原因和準則顯然是與依法行政的基本內涵相悖的。因此必須尋找依法行政主體障礙克服的對策。就目前的狀況來講，依法行政主體障礙的克服的對策重要有如下兩個方面。第一，障礙的克服與行政主體的價值選擇。糾正行政系統(tǒng)意識變態(tài)和行為變態(tài)的目的就是使行政系統(tǒng)的價值有所回歸。依法行政主體障礙克服的對策，必須首先確定行政系統(tǒng)的價值準則，行政系統(tǒng)的這些價值準則重要有下列兩個范圍。１．有關行政系統(tǒng)獨立人格確實定問題。依我國憲法規(guī)定，國家權力分為立法權、行政權、檢察權和審判權。憲法有關國家權力的分類和行使中的分工，是對議行合一政治制度的詳細發(fā)展，它確認了立法權和其他權力對立法權的附屬地位，并認同了其他多種權力的獨立價值。作為行政權的獨立人格講，一是行政權具有獨立的質的規(guī)定性，是一種區(qū)別于他種權力的國家權力，對其不能作任何變通解釋。二是行政權除附屬立法權外，對任何權力都不具有附屬性。三是行政權自身是強而有力的，不受任何組織、個人、機關的干涉，就像人民法院的審判權不受外界原因干涉同樣。四是任何其他國家權力都不得以若明若暗的形式滲透行政權內部，使行政權具有此種權力的屬性。２．有關行政系統(tǒng)硬件與軟件的規(guī)則確定。行政系統(tǒng)的構成原因可以分為硬件和軟件兩個方面。硬件就是指行政機構體系的板塊方面，包括行政機構大系統(tǒng)的層級構成。軟件指在行政系統(tǒng)內部形成的聯(lián)絡人們的意識規(guī)則或行政倫理準則。法律規(guī)則屬于行政系統(tǒng)中的硬件，它是被國家強力承認并保證明施的。法律規(guī)則是公開的、有形的，而連結人們的倫理準則則是隱含的、無形的。對于行政系統(tǒng)中硬件與軟件都可以確定某些規(guī)則，通過這些規(guī)則賦予其某些屬性。在我國行政機構體系中，在硬件與軟件的規(guī)則選擇上出現(xiàn)了錯位，把本該屬于軟件的規(guī)則運用于硬件，把本該屬于硬件中的東西運用于軟件。導致硬件不硬，軟件不軟的變態(tài)現(xiàn)象。我國行政系統(tǒng)一直是一種封閉系統(tǒng)，它既不輕易丟棄自身已經形成的倫理準則，更不輕易接納、吸取社會上先進的倫理準則。硬件不硬所導致的成果是機構人浮于事和臃腫。軟件不軟所導致的成果是行政系統(tǒng)與管理事態(tài)和社會的分離。基于此，要克服依法行政主體障礙，必須重新確定行政機構體系中硬件與軟件的規(guī)則。即應使行政機構體系板塊處在一定狀態(tài)的封閉之下，至少進口不能不小于出口；使行政機構體系中的倫理準則能常常性地和社會上進步的倫理準則發(fā)生互換關系。第二，依法行政主體障礙克服的法制手段。對依法行政主體障礙克服的，首先要立足于法律角度，由于法律制度之內的東西比法外