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非官非民、亦官亦民——淺論中國(guó)非營(yíng)利組織的“官民二重性”中文摘要最近幾年,中國(guó)的非營(yíng)利組織成長(zhǎng)迅速,在社會(huì)生活中的發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是,與創(chuàng)建西方非營(yíng)利組織的背景不一樣,中國(guó)的非營(yíng)利組織事實(shí)上是在政府推動(dòng)中構(gòu)成的。中國(guó)的非營(yíng)利組織誕生于改革開放期間,它的建成時(shí)間相對(duì)較短,依舊是開發(fā)階段,組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況、人員組成和職能都尚未完善,另外又各有特色。借助一個(gè)詞來(lái)形容中國(guó)非營(yíng)利組織的當(dāng)前特征是“官民二重性”,也就是非官方的非人民、卻又是官方和人民。因此,不管是來(lái)自非營(yíng)利組織依靠于政府的還是政府針對(duì)非營(yíng)利組織的管控,中國(guó)的非營(yíng)利組織與政府之間的關(guān)系都顯然要高于其余國(guó)家。所以,筆者期望借助解析中國(guó)非營(yíng)利組織與中國(guó)政府的關(guān)聯(lián),從而來(lái)理解“官民二重性”這一特殊定義。關(guān)鍵詞:非營(yíng)利組織官民二重性AbstractInrecentyears,therapiddevelopmentofnon-profitorganizationsinourcountry,playinganincreasinglyimportantroleinsociallife.However,differentfromthewesternnon-profitorganization'sproductionenvironment,non-profitorganizationcanbesaidtobeproducedingovernmentbehaviorinourcountry.China'snon-profitorganizations,whichwereborninthereformandopeningup,haveashorthistoryandarestillintheprocessofdevelopment.UsingasimplewordtosummarizethecharacteristicsofChina'snon-profitorganizationsisthe"officialandnon-governmentalnature",thatis,non-officialsandnon-civil,andalsoofficialsandcivil.So,bothintermsofthenon-profitorganizationtorelyonthegovernment,orthecontrolofthegovernmentfornon-profitorganizations,therelationshipbetweennon-profitorganizationandthegovernmentofourcountryaremuchstrongerthaninothercountries.Therefore,thispaperhopestounderstandthespecialdefinitionof"officialandnon-governmentalnature"bystudyingtherelationshipbetweennon-profitorganizationsandgovernmentinChina.KeyWords:Non-profitOrganization(NPO);TheOfficialandNon-governmentalNature目錄一、緒論………………1(一)現(xiàn)實(shí)背景………………………1(二)研究問題………………………1(三)研究目標(biāo)………………………1(四)研究意義………………………2二、文獻(xiàn)綜述…………2三、基本概念…………4(一)非營(yíng)利組織……………………41、國(guó)外對(duì)非營(yíng)利組織的界定………42、本土化非營(yíng)利組織的概念闡述及分類…………5(二)官民二重性……………………7四、中國(guó)非營(yíng)利組織的“官民二重性”……………7(一)“官民二重性”的表現(xiàn)………81、組織結(jié)構(gòu)方面………………………82、資金來(lái)源方面………………………93、任務(wù)目標(biāo)方面………………………9(二)產(chǎn)生“官民二重性”的原因…………………101、組織結(jié)構(gòu)方面……………………102、資金來(lái)源方面……………………103、任務(wù)目標(biāo)方面……………………11五、結(jié)論與建議………………………11(一)結(jié)論……………11(二)建議……………121、管理機(jī)制方面……………………122、組織結(jié)構(gòu)方面……………………123、非營(yíng)利組織內(nèi)部機(jī)制方面………12參考文獻(xiàn)……………13致謝…………………14非官非民、亦官亦民——淺論中國(guó)非營(yíng)利組織的“官民二重性”吳婷摘要:最近幾年,中國(guó)的非營(yíng)利組織成長(zhǎng)迅速,在社會(huì)生活中的發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是,與創(chuàng)建西方非營(yíng)利組織的背景不一樣,中國(guó)的非營(yíng)利組織事實(shí)上是在政府推動(dòng)中構(gòu)成的。中國(guó)的非營(yíng)利組織誕生于改革開放期間,它的建成時(shí)間相對(duì)較短,依舊是開發(fā)階段,組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況、人員組成和職能都尚未完善,另外又各有特色。借助一個(gè)詞來(lái)形容中國(guó)非營(yíng)利組織的當(dāng)前特征是“官民二重性”,也就是非官方的非人民、卻又是官方和人民。因此,不管是來(lái)自非營(yíng)利組織依靠于政府的還是政府針對(duì)非營(yíng)利組織的管控,中國(guó)的非營(yíng)利組織與政府之間的關(guān)系都顯然要高于其余國(guó)家。所以,筆者期望借助解析中國(guó)非營(yíng)利組織與中國(guó)政府的關(guān)聯(lián),從而來(lái)理解“官民二重性”這一特殊定義。關(guān)鍵詞:非營(yíng)利組織官民二重性一、緒論(一)現(xiàn)實(shí)背景與西方非營(yíng)利組織的產(chǎn)生環(huán)境不同之處在于:中國(guó)非營(yíng)利組織在很大程度上可以被當(dāng)做政府行為的產(chǎn)物。它的建成時(shí)間相對(duì)較短,依舊是開發(fā)階段,組織結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況、人員組成和職能都尚未完善,另外又各有特色。借助一個(gè)詞來(lái)形容中國(guó)非營(yíng)利組織的當(dāng)前特征是“官民二重性”,也就是非官方的非人民、卻又是官方和人民。因此,不管是來(lái)自非營(yíng)利組織依靠于政府的還是政府針對(duì)非營(yíng)利組織的管控,中國(guó)的非營(yíng)利組織與政府之間的關(guān)系都顯然要高于其余國(guó)家。學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)也移動(dòng)到這一特點(diǎn)會(huì)給中國(guó)的非營(yíng)利組織的發(fā)展帶來(lái)怎樣的影響上。(二)研究問題“官民二重性”能夠被大眾認(rèn)可是中國(guó)非營(yíng)利組織的突出特點(diǎn),這一特性的產(chǎn)生的影響在日常運(yùn)作的方方面面都能感受到。那么,中國(guó)非營(yíng)利組織的“官民二重性”主要指的是哪些事例?又為何會(huì)產(chǎn)生“非官非民、亦官亦民”這一特性?這是本研究關(guān)注的問題所在。(三)研究目標(biāo)我國(guó)的政府行為導(dǎo)致了非營(yíng)利組織的產(chǎn)生,可以說,正是在政府的大力支持下,才有了現(xiàn)在非營(yíng)利組織的蓬勃發(fā)展;與此同時(shí),也是由于政府的相關(guān)政策的制約,才使我國(guó)非營(yíng)利組織從產(chǎn)生到現(xiàn)在一直面臨著制度的問題,出現(xiàn)了一些發(fā)展困局,促成了中國(guó)特殊的官民二重性”——非官非民、亦官亦民。所以,本論文想通過研究我國(guó)的非營(yíng)利組織發(fā)展與政府之間的關(guān)系,從而來(lái)理解“官民二重性”這一定義。(四)研究意義如今,中國(guó)的非營(yíng)利組織正處于飛速發(fā)展階段,但如果拿西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家作為比較,中國(guó)的非營(yíng)利組織的成長(zhǎng)尚未完善,跟西方開發(fā)較早的資本主義國(guó)家比較起來(lái)依然有較大差別?!肮倜穸匦浴边@一特性在促進(jìn)我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的同時(shí),也給其發(fā)展帶來(lái)了一些阻力。此研究希望能夠通過研究我國(guó)非營(yíng)利組織的政府色彩和社會(huì)本質(zhì),從而推進(jìn)其蓬勃發(fā)展。二、文獻(xiàn)綜述根據(jù)知網(wǎng)搜索,有關(guān)這個(gè)問題的論文共有51篇,筆者在閱讀相關(guān)論文后,將作者們的觀點(diǎn)進(jìn)行了概括。陸明遠(yuǎn)在《中國(guó)非營(yíng)利組織的“官民二重性”分析》陸明遠(yuǎn).中國(guó)非營(yíng)利組織的“二重性”分析[J].陸明遠(yuǎn).中國(guó)非營(yíng)利組織的“二重性”分析[J].學(xué)會(huì).2004,6:33-36.羅輝、蒲明強(qiáng)在“湖北省行政管理學(xué)會(huì)——2004年年會(huì)”羅輝、蒲明強(qiáng).第三部門官民二重性產(chǎn)生原因在分析羅輝、蒲明強(qiáng).第三部門官民二重性產(chǎn)生原因在分析[J].湖北省行政管理學(xué)會(huì)——2004年會(huì)議論文集.2004:355-358.王穎、折曉葉和孫炳耀王穎、折曉葉、孫炳耀.社會(huì)中間層——改革與中國(guó)的社團(tuán)組織[M].中國(guó)發(fā)展出版社.1993:49-52.針對(duì)杭州蕭山展開過調(diào)研,他們認(rèn)定社團(tuán)的民間特點(diǎn)是因?yàn)樯鐖F(tuán)團(tuán)員都是自助、互利和自行管理,而官方特點(diǎn)是因?yàn)檎g接管理。王穎、折曉葉、孫炳耀.社會(huì)中間層——改革與中國(guó)的社團(tuán)組織[M].中國(guó)發(fā)展出版社.1993:49-52.此后,清華大學(xué)沈原教授、中國(guó)人民大學(xué)的于曉虹和李姿姿等人從體制依賴、交易成本等視角對(duì)官民二重性作了進(jìn)一步的闡發(fā)。清華大學(xué)社會(huì)專家沈原教授和社科院研究員孫五三沈原、孫五三.從“人民團(tuán)體”到“社會(huì)團(tuán)體”[J].中國(guó)青年科技.1999,10沈原、孫五三.從“人民團(tuán)體”到“社會(huì)團(tuán)體”[J].中國(guó)青年科技.1999,10:17-18.于曉虹和李姿姿于曉虹、李姿姿.當(dāng)代中國(guó)社團(tuán)官民二重性的制度分析──以北京市海淀區(qū)個(gè)私協(xié)會(huì)為個(gè)案[J].開放時(shí)代.2001,9:90-96.在海淀區(qū)個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)的經(jīng)驗(yàn)研究基礎(chǔ)上,從經(jīng)濟(jì)學(xué)交易成本的視角解釋了其官民二重性的緣起,他們研究發(fā)現(xiàn),官民二元性的起源在于,與政府互動(dòng)的個(gè)體工商戶的自組織成本大于官方組織的成本。官方成本與自組織成本的比率決定了個(gè)人與工商聯(lián)合的二元性的體制特點(diǎn),同時(shí)他們也發(fā)現(xiàn)官民二重性的存在是有合法性支撐的,在考察個(gè)協(xié)實(shí)際運(yùn)作邏輯之后,他們提于曉虹、李姿姿.當(dāng)代中國(guó)社團(tuán)官民二重性的制度分析──以北京市海淀區(qū)個(gè)私協(xié)會(huì)為個(gè)案[J].開放時(shí)代.2001,9:90-96.由于中國(guó)非營(yíng)利組織官?gòu)?qiáng)民弱的特質(zhì),也有不少人集中非營(yíng)利組織同政府的關(guān)系互動(dòng)來(lái)探討官民二重性。例如,田凱基于對(duì)慈善組織切實(shí)操作的調(diào)研,并發(fā)表論文“《組織外形化:非協(xié)調(diào)約束下的組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》田凱.組織外形化:非協(xié)調(diào)約束下的組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架[J].社會(huì)學(xué)研究.2004,4:64-75.田凱.組織外形化:非協(xié)調(diào)約束下的組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架[J].社會(huì)學(xué)研究.2004,4:64-75.安蓉泉在《論地方政府與社會(huì)非營(yíng)利組織的互動(dòng)》安蓉泉.論地方政府與社會(huì)非營(yíng)利組織的互動(dòng)[J].中共中央黨校學(xué)報(bào).2007,11安蓉泉.論地方政府與社會(huì)非營(yíng)利組織的互動(dòng)[J].中共中央黨校學(xué)報(bào).2007,11(5):84-89.以上就是筆者在閱讀了部分論文后進(jìn)行的概括,關(guān)于“官民二重性”的研究已經(jīng)有一段時(shí)間了,因而從理論和實(shí)證研究方面都有了一定的積累。但對(duì)于“官民二重性”的大多數(shù)討論都集中在了“官”這個(gè)字上。不同于其他國(guó)家,我國(guó)的非營(yíng)利組織與其他國(guó)家的相比有較強(qiáng)的官方色彩,“官方”角色壓倒了“民間”角色。三、基本概念(一)非營(yíng)利組織非營(yíng)利組織(non-profitorganization,NPO),的意思是一個(gè)不把賺取利益作為團(tuán)隊(duì)目標(biāo)的組織團(tuán)體。這個(gè)概念的產(chǎn)生晚于NGO(非政府組織),大致出現(xiàn)的時(shí)間是1980年后的美國(guó),之后興盛于全球。1、國(guó)外對(duì)非營(yíng)利組織的界定學(xué)界大多從法律性、經(jīng)濟(jì)性和功能性三中定義模式為“非營(yíng)利組織”進(jìn)行概念界定,但薩拉蒙(L·S·Salamon)指出雖然每種模式定義都有其自身的優(yōu)點(diǎn),但對(duì)于跨國(guó)比較調(diào)查來(lái)說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,于是Salamon和美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織對(duì)比調(diào)研中心的更多專家們,根據(jù)組織的結(jié)構(gòu)性和運(yùn)作性特點(diǎn),采用自下而上的歸納方式提出了新的定義模式——“結(jié)構(gòu)—運(yùn)作式定義”。Salamon在《全球公民社會(huì):非營(yíng)利部門國(guó)際指數(shù)》中提到,非營(yíng)利組織有著下列特征[美]萊斯特·M·薩拉蒙等著.全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門國(guó)際指數(shù)[M](陳一梅).北京:北京大學(xué)出版社,2007:11-13.:(1)組織:標(biāo)準(zhǔn)化團(tuán)體需要有標(biāo)準(zhǔn)化的運(yùn)作流程、定期會(huì)議、標(biāo)準(zhǔn)操作步驟和法律投票流程;(2)私密性:非營(yíng)利組織不但對(duì)于政府的資助或是援助可以接受,而且也可接受政府的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督工作,但它們不是政府的一部分,而是獨(dú)立于政府之外,由民間組成運(yùn)作的,具有獨(dú)立和私有性的組織。(3)非營(yíng)利組織:非營(yíng)利組織也作為組織運(yùn)營(yíng)和活動(dòng)的資金獲得利潤(rùn),不過利潤(rùn)不劃分給組織的所有者或組織團(tuán)員包括政府機(jī)關(guān)。依據(jù)非營(yíng)利組織的含義,非營(yíng)利團(tuán)體不盈利,與其他團(tuán)體不一樣的地方;(4)自治:非營(yíng)利組織可以管理自己的行動(dòng)和運(yùn)營(yíng),對(duì)它們所擁有的事務(wù)可以自主地處理,并不用受到外部的控制;(5[美]萊斯特·M·薩拉蒙等著.全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門國(guó)際指數(shù)[M](陳一梅).北京:北京大學(xué)出版社,2007:11-13.在世界銀行編寫的《非政府組織法的立法原則》中,在特殊的法律體系下,非營(yíng)利組織指的是協(xié)會(huì)、社團(tuán)、基金會(huì)、慈善信托、非營(yíng)利性企業(yè)或不被視為政府部門其他法人,并且不把賺取利潤(rùn)作為企業(yè)目標(biāo),即使他們可以盈利,也不能分配這些利潤(rùn)。這一定義中包含了體現(xiàn)了非營(yíng)利組織的一下特性:民間性、非營(yíng)利性、合法性、非政治性。2、本土化非營(yíng)利組織的概念闡釋及分類在我國(guó),非營(yíng)利組織的定義及特征與國(guó)外略有不同。假如我們以一般認(rèn)可的西方標(biāo)桿來(lái)謹(jǐn)慎測(cè)名,中國(guó)大概沒有辦法能找出達(dá)到這個(gè)要求的非營(yíng)利組織。,但一些從運(yùn)作機(jī)制和行為上都不同于政府和企業(yè)的社會(huì)組織在我國(guó)確實(shí)是存在的??紤]到我國(guó)的具體現(xiàn)實(shí)狀況和大部分專家的調(diào)研結(jié)果,論文將非營(yíng)利組織定論為政府與企業(yè)之間的非營(yíng)利組織和合法團(tuán)體。他們的具體結(jié)構(gòu)樣式包括各種類別的商會(huì)、協(xié)會(huì)等。一九九八年國(guó)務(wù)院把原建立于民政部的社團(tuán)管理局改名為民間組織管理局,從此“民間組織”一詞作為“非營(yíng)利組織”的官方用語(yǔ)開始正式被使用。目前我國(guó)并沒有一個(gè)明確的非營(yíng)利組織的分類標(biāo)準(zhǔn)。通常,在民政部門在冊(cè)的社會(huì)組織、私營(yíng)非企業(yè)單位和基金會(huì)能夠被視為非營(yíng)利團(tuán)體。依據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例(二零一六修改)》,“社會(huì)團(tuán)體是由中國(guó)公民自發(fā)建成的非營(yíng)利性社會(huì)團(tuán)體,依據(jù)其章程進(jìn)行活動(dòng),以達(dá)到團(tuán)員共同的目的。除國(guó)家機(jī)關(guān)之外的團(tuán)體能夠當(dāng)成單位成員參與社會(huì)團(tuán)體?!案鶕?jù)國(guó)務(wù)院一九九八年頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》,該條例提到的私營(yíng)非企業(yè)單位是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)人士和公民,一個(gè)由國(guó)有資產(chǎn)組織,開展非營(yíng)利性社會(huì)服務(wù)行動(dòng)的社會(huì)團(tuán)體。”依據(jù)國(guó)務(wù)院二零零四年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》,基金會(huì)是自然人、法人代表或團(tuán)體組織贈(zèng)與的財(cái)產(chǎn),目標(biāo)是發(fā)展公益活動(dòng),依照該條例的要求組建的非盈利性法人?!睂?duì)于社會(huì)團(tuán)體,由于社會(huì)團(tuán)體的性質(zhì)和任務(wù)的不同,我國(guó)會(huì)把他們分類成學(xué)術(shù)性社團(tuán)、行業(yè)性社團(tuán)、專業(yè)性社團(tuán)和聯(lián)合性社團(tuán)四種。對(duì)于民辦非企業(yè)單位來(lái)說,分類方法更加多樣,本文采取活動(dòng)領(lǐng)域劃分,比如教育、衛(wèi)生、文化、科技、體育、勞動(dòng)、民政等。針對(duì)基金會(huì),論文選取公募基金會(huì)和非公募基金會(huì)展開探討。公募基金假如從募捐的區(qū)域范疇的層面展開劃分,還能夠分成全國(guó)性公募基金會(huì)和地方性公募基金會(huì)2類。(分類如下圖所示圖1)圖1中國(guó)專家王名和賈西津參考美國(guó)稅法,把中國(guó)當(dāng)前的非營(yíng)利組織劃分成5個(gè)類別。(如下圖所示圖2)由于此種分類方法借鑒于美國(guó)稅法,與我國(guó)實(shí)情略有出入,故本文采取第一種分類方法。圖2官民二重性官民二重性是中國(guó)非營(yíng)利組織的一個(gè)獨(dú)特特征。代表了政府部門與非營(yíng)利組織有密切關(guān)聯(lián),這鑄就了政府部門給非營(yíng)利組織許多方面都會(huì)帶來(lái)干擾,因此,我國(guó)的非營(yíng)利組織呈現(xiàn)出了半官半民的的特殊現(xiàn)況??禃怨庹J(rèn)定,“官民二重性”表明非營(yíng)利組織的構(gòu)成具有“半官半官”的“雙重結(jié)構(gòu)”,它的行動(dòng)由“行政機(jī)制”的“自制機(jī)制”的聯(lián)合支配,其運(yùn)營(yíng)一般是“官方”和“民間”的“二重渠道”,是為了取得“制度內(nèi)”和“制度外”的雙重資源,以實(shí)現(xiàn)“社會(huì)”及“國(guó)家”的“二重從屬要求”。所以,社會(huì)組織的行動(dòng)范疇僅限于“社會(huì)”和“國(guó)家”雙方認(rèn)同的“重疊區(qū)域”。四、中國(guó)非營(yíng)利組織的“官民二重性”在對(duì)社會(huì)組織的眾多研究中,即使著眼點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)各有不同,但在中國(guó)社會(huì)組織的基本特點(diǎn)上,學(xué)者們達(dá)成了一個(gè)共識(shí),即“官民二重性”于曉虹、李姿姿.當(dāng)代中國(guó)社團(tuán)官民二重性的制度分析──以北京市海淀區(qū)個(gè)私協(xié)會(huì)為個(gè)案[J].開放時(shí)代.2001,9:90-96;朱光磊、陸明遠(yuǎn).中國(guó)非營(yíng)利組織的“二重性”及其監(jiān)管問題[J].理論與現(xiàn)代化.2004于曉虹、李姿姿.當(dāng)代中國(guó)社團(tuán)官民二重性的制度分析──以北京市海淀區(qū)個(gè)私協(xié)會(huì)為個(gè)案[J].開放時(shí)代.2001,9:90-96;朱光磊、陸明遠(yuǎn).中國(guó)非營(yíng)利組織的“二重性”及其監(jiān)管問題[J].理論與現(xiàn)代化.2004,2:14-19;安蓉泉.論地方政府與社會(huì)非營(yíng)利組織的互動(dòng)[J].中共中央黨校學(xué)報(bào).2007,11(5):84-89.官民二重性是當(dāng)前對(duì)中國(guó)社會(huì)團(tuán)體特征最準(zhǔn)確的總結(jié)朱光磊、陸明遠(yuǎn).中國(guó)非營(yíng)利組織的“二重性”及其監(jiān)管問題[J].理論與現(xiàn)代化.2004,2:14-19.。產(chǎn)生這一狀況的核心因素是主要以下兩點(diǎn):第一,從源頭上說,我國(guó)非營(yíng)利組織的誕生和成長(zhǎng)是政府引導(dǎo)的流程。改革開放后,在新的社會(huì)形勢(shì)下政府開始轉(zhuǎn)變職能,將過去承擔(dān)的部分管理服務(wù)職能歸還社會(huì),為了保證這部分讓渡出去的職能能得到切實(shí)運(yùn)作,許多的“政府經(jīng)營(yíng)”和“半官方”特性的非營(yíng)利組織誕生了,政府對(duì)于那些非營(yíng)利組織給與了便利和幫扶。雖然那些“官方”非營(yíng)利組織在成長(zhǎng)進(jìn)程中逐漸淡化它的官方特性,仍舊一大波私營(yíng)基層非營(yíng)利組織持續(xù)出現(xiàn)。但是,非營(yíng)利組織的范疇和成長(zhǎng)水平仍然油政府在細(xì)節(jié)功能轉(zhuǎn)變的抉擇和姿態(tài)。第二,政府管理非營(yíng)利組織并實(shí)施雙重管理系統(tǒng)。民政部肩負(fù)起協(xié)會(huì)的記錄,主管業(yè)務(wù)單位,即協(xié)會(huì)一般行動(dòng)的監(jiān)管和引導(dǎo),由政府部門承擔(dān)職責(zé)。1998年《社會(huì)團(tuán)體等級(jí)管理?xiàng)l例》,2016年已進(jìn)行修改雙重監(jiān)管體系確保政府對(duì)在冊(cè)的社會(huì)組織持有更大的控制權(quán)。一九九八年發(fā)布執(zhí)行的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》要求,民政部門肩負(fù)著協(xié)會(huì)的記錄,業(yè)務(wù)主管單位肩負(fù)起社團(tuán)每日行動(dòng)的監(jiān)管和引導(dǎo)朱光磊、陸明遠(yuǎn).中國(guó)非營(yíng)利組織的“二重性”及其監(jiān)管問題[J].理論與現(xiàn)代化.2004,2:14-19.1998年《社會(huì)團(tuán)體等級(jí)管理?xiàng)l例》,2016年已進(jìn)行修改所以,關(guān)于“官民二重性”的探討大部分聚集在“官員”的元素上。跟別的國(guó)家比較起來(lái),中國(guó)的非營(yíng)利組織更多地邀請(qǐng)了政府參與,而民間和社會(huì)特性顯得更弱一些。針對(duì)非營(yíng)利團(tuán)體來(lái)說,政府依舊是一個(gè)擁有資源和權(quán)杖的相對(duì)強(qiáng)大的政黨。非營(yíng)利組織中“官民二重性”的表現(xiàn)也多次被描繪成“民間”因素被“官方”壓制的因素。(一)“官民二重性”的表現(xiàn)具體來(lái)說,非營(yíng)利組織的“官民二重性”大致上從下列幾點(diǎn)來(lái)體現(xiàn):1、組織結(jié)構(gòu)方面在組織結(jié)構(gòu)上,科層制色彩濃厚。一些非營(yíng)利組織遭受政府的干預(yù)很多,官僚主義更加激烈。它遵循政府部門的等級(jí)制度,盡管部分社會(huì)組織已經(jīng)逐步從發(fā)達(dá)國(guó)家和地方的完成經(jīng)歷中學(xué)習(xí),已在組織內(nèi)設(shè)置了理事會(huì),但理事會(huì)一般不產(chǎn)生具體影響力。在組織結(jié)構(gòu)上,科層制色彩濃厚。一些非營(yíng)利組織遭受政府的干預(yù)很多,官僚主義更加激烈。它遵循政府部門的等級(jí)制度,盡管部分社會(huì)組織已經(jīng)逐步從發(fā)達(dá)國(guó)家和地方的完成經(jīng)歷中學(xué)習(xí),已在組織內(nèi)設(shè)置了理事會(huì),但理事會(huì)一般不產(chǎn)生具體影響力。以壹基金為例,“壹基金”創(chuàng)新型公益組織是由著名功夫片明星李連杰創(chuàng)立的,二零零七年跟中國(guó)紅十字總會(huì)共同建立了“中國(guó)紅十字會(huì)李連杰壹基金計(jì)劃”,在紅十字會(huì)的架構(gòu)下獨(dú)立運(yùn)行,二零一零年在同紅十字會(huì)合約期終止后在深圳市民政局的全力推薦下正式申請(qǐng)建立了“深圳壹基金公益基金會(huì)”。壹基金的組織架構(gòu)如下圖所示(圖3):圖3由此圖可以看出,壹基金在組織結(jié)構(gòu)上有很濃厚的科層制色彩。當(dāng)前,壹基金任然存在者較為明顯的企業(yè)人事管理痕跡,超過60%的負(fù)責(zé)人直接源于各大企業(yè)。張思一.我國(guó)非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究——以壹基金為例[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì).2018,14:69-80.他們常常把企業(yè)的管理模式不做改變直接引入到壹基金的治理中,缺乏專業(yè)性。從普通員工的視角看來(lái),雖然壹基金作為一個(gè)相對(duì)大型的基金會(huì),在資金上比小型基金會(huì)多得多,但與企業(yè)相比,工作經(jīng)費(fèi)較低的問題仍饒是存在的,故很難吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才。因此,壹基金的工作人員有很大一部分是由退休人員、臨時(shí)人員構(gòu)成的,還有很多是在政府機(jī)構(gòu)改革后調(diào)出的人員,這些共同導(dǎo)致了壹基金的規(guī)劃能力較差,運(yùn)營(yíng)效率較低的問題。由此可見,壹基金在融資和合理使用方面都存在一定的問題。張思一.我國(guó)非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制研究——以壹基金為例[J].知識(shí)經(jīng)濟(jì).2018,14:69-80.2、資金來(lái)源方面從資金來(lái)源的角度來(lái)說,我國(guó)的非營(yíng)利組織投資渠道有兩個(gè),一方面是政府的資金支持,另一方面是自主籌集社會(huì)資源,但是由于對(duì)不同非營(yíng)利組織,政府的資金支持力度差別較大,致使部分非營(yíng)利團(tuán)體過于依靠政府的資金支持,而另一部分非營(yíng)利組織卻因?yàn)橘Y金不足問題而受制。中國(guó)的非營(yíng)利組織的資金籌措渠道有4個(gè):國(guó)家的財(cái)政撥款、收取會(huì)費(fèi)、社會(huì)捐贈(zèng)和服務(wù)性收入。據(jù)數(shù)據(jù)顯示,國(guó)家的財(cái)政資金占總體資金的百分之四十九點(diǎn)九七,會(huì)員繳費(fèi)金額占百分之二十一點(diǎn)一八,營(yíng)業(yè)性利潤(rùn)只占到了百分之六,企業(yè)提供的贊助和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)為5.63%,僅政府財(cái)政撥款就占了所有收入的一半。李江.國(guó)內(nèi)非營(yíng)利組織資金來(lái)源困境的影響因素淺析[J].現(xiàn)代商業(yè).2015,21李江.國(guó)內(nèi)非營(yíng)利組織資金來(lái)源困境的影響因素淺析[J].現(xiàn)代商業(yè).2015,21:71-72.3、任務(wù)目標(biāo)方面以任務(wù)目標(biāo)的角度來(lái)說,非營(yíng)利組織不僅要滿足政府需求,還要滿足社會(huì)大眾的需求。政府為非營(yíng)利組織的管控執(zhí)行“雙重管理體制”。歐洲國(guó)家一般采取申請(qǐng)?bào)w制和記載體制來(lái)管控本國(guó)的非營(yíng)利團(tuán)體。凡是達(dá)到政府關(guān)于組織資產(chǎn)、成員數(shù)量和發(fā)展格局的要求的,非營(yíng)利組織就能夠向有關(guān)的政府部門申請(qǐng)成立。審查后得到法律認(rèn)可,非營(yíng)利組織的活動(dòng)此后由組織自己負(fù)責(zé),如果發(fā)生問題,以情節(jié)嚴(yán)重程度而決定是否將提請(qǐng)給司法部門處理。歐洲國(guó)家非營(yíng)利組織的建立標(biāo)準(zhǔn)大致上包含組織資產(chǎn)、成員數(shù)量和組成、固定辦公室、明確的組織規(guī)程和確切的行為法人。非營(yíng)利組織在資金方面依賴于政府,同時(shí)政府監(jiān)管,所以在目標(biāo)設(shè)置方面不免會(huì)需要迎合政府的需求。但作為非營(yíng)利組織,本質(zhì)是為了人們服務(wù)的,所以在設(shè)置目標(biāo)時(shí),對(duì)社會(huì)大眾的需求也要盡數(shù)考慮到。以社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)為例,社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)是在政府的引導(dǎo)下成立的,這樣的官辦背景也就決定了它必須考慮政府的需求,不過社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的根本是向社會(huì)提供幫助,滿足社區(qū)居民的需求的。從本質(zhì)上說,兩者沒有利益紛爭(zhēng),政府在改變職責(zé)的進(jìn)程中,把一些權(quán)力職能批準(zhǔn)給社會(huì)組織聯(lián)合會(huì),而社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)也需要定期向政府管理部門反饋管理狀況。所以,社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的任務(wù)目標(biāo)是基于政府和社會(huì)大眾需求的結(jié)合,但由于政府購(gòu)買服務(wù),提供活動(dòng)資金,政府的需求在社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)的日常運(yùn)行中依舊起主導(dǎo)作用。因此,在任務(wù)目標(biāo)方面,社會(huì)組織聯(lián)合會(huì)是官方性和民間性兩者的同意,官方性較強(qiáng)。(二)產(chǎn)生“官民二重性”的原因1、組織結(jié)構(gòu)方面中國(guó)的大部分非營(yíng)利組織都是由政府的幫助下或切實(shí)由政府的領(lǐng)導(dǎo)下建立的,所以組織構(gòu)架上一般同政府機(jī)構(gòu)是一致性的。但是,政府部門的機(jī)關(guān)組成與非營(yíng)利組織的功能不對(duì)應(yīng),時(shí)常會(huì)引起組織僵硬、官僚主義等現(xiàn)象,行政化問題嚴(yán)重。朱光磊、陸明遠(yuǎn).中國(guó)非營(yíng)利組織的“二重性”及其監(jiān)管問題[J].理論與現(xiàn)代化.2004,2:14-19.國(guó)外非營(yíng)利組織的治理機(jī)制通常采用理事會(huì)制度,理事會(huì)機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)在于:易被成員接受、綜合多方意見、平衡責(zé)任等。[朱光磊、陸明遠(yuǎn).中國(guó)非營(yíng)利組織的“二重性”及其監(jiān)管問題[J].理論與現(xiàn)代化.2004,2:14-19.[美]雷克斯·斯基德莫爾.社會(huì)工作行政[M](張曙).北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005,127.劉俊月.當(dāng)前我國(guó)非營(yíng)利組織內(nèi)部治理的困境及出路[J].中國(guó)長(zhǎng)春市委黨校學(xué)報(bào).2008,2:70-72.2、資金來(lái)源方面關(guān)于非營(yíng)利組織接受國(guó)家資金幫助情況有2種不一樣的看法。一種看法認(rèn)定,國(guó)家對(duì)非營(yíng)利組織的財(cái)政支援引發(fā)了非營(yíng)利組織過分依靠國(guó)家,社會(huì)融資能力的削弱以及單一的資金渠道。另一種看法認(rèn)定,資金不充沛限制了非營(yíng)利組織的成長(zhǎng),政府應(yīng)該增加對(duì)非營(yíng)利組織的資金幫助。王名.國(guó)內(nèi)外民間組織管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].學(xué)會(huì).2006,2:23-36.上述不同意見的來(lái)源是政府在各個(gè)非營(yíng)利組織的財(cái)政幫扶程度是不一樣的。依據(jù)上海非營(yíng)利組織的案例分析,有沒有“官方辦公室”靠山,能不能獲取國(guó)家對(duì)社會(huì)團(tuán)體的承認(rèn),對(duì)于取得資金可能性有極大的干擾。劉文媛、張歡華.非營(yíng)利組織運(yùn)作中的國(guó)家參與——一項(xiàng)關(guān)于上海公益型非營(yíng)利組織的觀察[J].社會(huì),2004,11:23-28.王名.國(guó)內(nèi)外民間組織管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].學(xué)會(huì).2006,2:23-36.劉文媛、張歡華.非營(yíng)利組織運(yùn)作中的國(guó)家參與——一項(xiàng)關(guān)于上海公益型非營(yíng)利組織的觀察[J].社會(huì),2004,11:23-28.3、任務(wù)目標(biāo)方面雙重監(jiān)督制度確定非營(yíng)利組織的每日行動(dòng)要接受業(yè)務(wù)監(jiān)督單位的管制,需對(duì)業(yè)務(wù)監(jiān)督單位承擔(dān)責(zé)任。所以,其任務(wù)目的的設(shè)立需要獲得業(yè)務(wù)監(jiān)督單位的首肯楊朝聚.我國(guó)非營(yíng)利組織的行政化及其影響[J].華北水利水電學(xué)院學(xué)報(bào)(社科版).2007,6:22-24.,非營(yíng)利團(tuán)體力求取得成長(zhǎng)和提升的條件,一定會(huì)在很多地方參考政府的要求。楊朝聚.我國(guó)非營(yíng)利組織的行政化及其影響[J].華北水利水電學(xué)院學(xué)報(bào)(社科版).2007,6:22-24.五、結(jié)論及其意見(一)結(jié)論總的來(lái)說,在這個(gè)時(shí)期,中國(guó)的非營(yíng)利組織的特征依舊是“官民二重性”,跟成熟國(guó)家的非營(yíng)利組織比較起來(lái),中國(guó)的非營(yíng)利組織與政府關(guān)系密切,這與我國(guó)非營(yíng)利組織的誕生方式密不可分。從非營(yíng)利組織的架構(gòu)組成、資金來(lái)源和任務(wù)目標(biāo)的角度來(lái)觀察,雖然“官方”因素大于“民間”因素狀況已經(jīng)有一定程度的改變,但它們并未完全逆轉(zhuǎn),另外非營(yíng)利組織的成長(zhǎng)趨向也是如此,需要更高程度地梳理清楚國(guó)家與非營(yíng)利團(tuán)體之間的關(guān)聯(lián)和定位,“官方”退出“民間”,百分百兌現(xiàn)和發(fā)揚(yáng)非營(yíng)利組織的社會(huì)和非政府性質(zhì)。當(dāng)前,即使“官方”元素過多地參與到非營(yíng)利團(tuán)體,“民間”要素比較薄弱,需要更深層次地發(fā)掘,不過政府的幫扶依舊是中國(guó)非營(yíng)利組織成長(zhǎng)的必備要素。雖然在非營(yíng)利組織的特性中有著非政府性這一特性,但作為中國(guó)的非營(yíng)利組織,它在國(guó)家的引導(dǎo)下誕生,和政府間的關(guān)聯(lián)度是非常高。我認(rèn)為,中國(guó)的非營(yíng)利組織依然是啟動(dòng)時(shí)期,需要借助政府的扶持,推動(dòng)其發(fā)展,逐漸走向成熟。在發(fā)展期間,政府仍可以通過監(jiān)督的方式保證非營(yíng)利組織的正常發(fā)展,以免走入歧途。1992年,美國(guó)慈善組織勸募會(huì)(UnitedWay)CEO威廉姆·阿拉莫尼曾盜用捐款,包養(yǎng)情人,為其購(gòu)買豪宅、禮物,讓這家美國(guó)最大的慈善組織深陷丑聞,我國(guó)的這種雙管責(zé)任制則可以很好的避免類似狀況。國(guó)家對(duì)非營(yíng)利團(tuán)體展開高效監(jiān)督,才可以更好地保障非營(yíng)利組織的長(zhǎng)期發(fā)展路徑。(二)建議1、管理機(jī)制方面規(guī)范雙重管理體制,完善監(jiān)督體制。造成我國(guó)非營(yíng)利組織官民二重性的一個(gè)重要原因就是“雙重管理體制”,業(yè)務(wù)主管單位按照法律法規(guī)對(duì)相應(yīng)的非營(yíng)利組織進(jìn)行管理、監(jiān)督,與此同時(shí),亦可為一些正處于起步階段的或是出于迷茫階段的非營(yíng)利組織指出明路,推動(dòng)其健康成長(zhǎng)。2、組織結(jié)構(gòu)方面慢慢弱化一些非營(yíng)利組織的政府因素。因?yàn)椴捎秒p重管理制度,一些非營(yíng)利組織的管理者是由業(yè)務(wù)主管部門委任的。因此,這些組織內(nèi)部的機(jī)制不可避免的會(huì)有行政化的色彩,非營(yíng)利組織是社會(huì)和民間團(tuán)體。組織應(yīng)該在運(yùn)作流程中減少其行政成分并確切定位其民間本質(zhì)。3、非營(yíng)利組織內(nèi)部機(jī)制方面非營(yíng)利組織要加強(qiáng)自我監(jiān)管,完善相應(yīng)體制。非營(yíng)利組織在運(yùn)行中雖然受到了業(yè)務(wù)主管部門的監(jiān)督,但僅有外部監(jiān)督是不夠的,同時(shí)也應(yīng)加強(qiáng)非營(yíng)利組織的內(nèi)部自我監(jiān)管。同時(shí)也可以實(shí)行一些行業(yè)內(nèi)部的相互監(jiān)督,完善相應(yīng)的監(jiān)督體制,保障中國(guó)非營(yíng)利團(tuán)體的持續(xù)成長(zhǎng)與提升。參考文獻(xiàn):[1]安蓉泉.論地方政府與社會(huì)非營(yíng)利組織的互動(dòng)[J].中共中央黨校學(xué)報(bào).2007,11(5):84-89.[2]郭道久.第三部門公共服務(wù)供給的“二重性”及發(fā)展方向[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào).2009,2:93-99.[3][美]萊斯特·M·薩拉蒙等著.全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門國(guó)際指數(shù)[M](陳一梅).北京:北京大學(xué)出版社,2007:11-13.[4][美]雷克斯·斯基德莫爾.社會(huì)工作行政[M](張曙).北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005,127.[5]李風(fēng)珍、劉德建.中國(guó)非營(yíng)利組織資金來(lái)源及分析[J].法治與社會(huì).2006,23:204-205.[6]李江.國(guó)內(nèi)非營(yíng)利組織資金來(lái)源困境的影響因素
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