存款保險(xiǎn)制度的歷史演進(jìn)與未來展望

存款保險(xiǎn)制度的歷史演進(jìn)與未來展望

存款保險(xiǎn)的監(jiān)督管理和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的仔細(xì)監(jiān)督以及中央政府最終貸款員工的職能被認(rèn)為是金融安全網(wǎng)絡(luò)的三個(gè)基本要素。從目前我國維護(hù)銀行穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)設(shè)置看,專職銀行監(jiān)管的事業(yè)部門和履行為商業(yè)銀行提供最后貸款人職能的中央銀行都已經(jīng)具備,但由于存款保險(xiǎn)制度自身存在著影響金融效率的缺陷,并且其發(fā)揮穩(wěn)定金融體系的作用需要較為嚴(yán)格的制度條件,所以,自1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出要“建立存款保險(xiǎn)基金、保障社會公眾利益”起,作為制度性安排的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)至今尚未建立。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法存款保險(xiǎn)制度可以分為顯性存款保險(xiǎn)制度和隱性存款保險(xiǎn)制度。顯性存款保險(xiǎn)制度就是我們通常所說的存款保險(xiǎn)制度,是指以法律形式明確說明或正式建立了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)制度。例如,美國在1933年通過了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》,并于1934年建立了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FederalDepositInsuranceCorporation,FDIC)。其后經(jīng)過1991年與2002年的改革法案和近期由次貸危機(jī)引發(fā)的金融風(fēng)暴,目前FDIC為每位儲戶在每家銀行的存款提供限額為25萬美元的保險(xiǎn)。即當(dāng)銀行破產(chǎn)時(shí),如果儲戶在該銀行的存款不多于25萬美元,那么他就可以從FDIC獲得全額的存款補(bǔ)償。如果儲戶在該銀行的存款多于25萬美元,那么他只能獲得25萬美元的存款賠償。在20世紀(jì)80年代以來的金融自由化浪潮下,各國政府為有效降低日益突出的銀行風(fēng)險(xiǎn)紛紛建立顯性存款保險(xiǎn)制度(見圖1)。建立以公眾為中心的存款管理制度,提高銀行競爭效率,降低銀行擠兌成本,是銀行鋼一般認(rèn)為,存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融穩(wěn)定和提高金融運(yùn)行效率方面的積極作用主要表現(xiàn)在:與缺乏國家對銀行存款的擔(dān)保相比,存款保險(xiǎn)制度可以增強(qiáng)公眾對銀行的信心,降低銀行擠兌發(fā)生的可能性;強(qiáng)化公眾存款對銀行經(jīng)營的市場約束,提高銀行業(yè)競爭效率;減少國家財(cái)政成本,增強(qiáng)中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性等。然而,對存款保險(xiǎn)制度積極作用的評價(jià)不應(yīng)過分的夸大,存款保險(xiǎn)制度是否具備上述功能或者這種功能能否充分發(fā)揮還有待探討。(一)銀行存款的自然屬性不利于公眾信心的發(fā)揮就增加公眾對銀行的信心而言,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對銀行存款承保的信用等級遠(yuǎn)不及隱性存款保險(xiǎn)的國家信用。西方發(fā)達(dá)國家的存款保險(xiǎn)制度能夠增強(qiáng)公眾存款信心的原因在于其銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中私有性質(zhì)的銀行占絕大部分。這些銀行吸收的存款在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)尚未建立時(shí)或者沒有國家的隱性擔(dān)保,或者對國家的隱性擔(dān)保缺乏穩(wěn)定的預(yù)期,所以將銀行存款納入存款保險(xiǎn)體系之內(nèi)必然提升公眾的信心。而我國目前大多數(shù)銀行屬于國有或國有控股銀行,公眾銀行存款的安全感來自于對政府的信任,因?yàn)樗麄冋J(rèn)為其存款是借給政府的,只要政府在,其開設(shè)的銀行便不會不還錢。因而,在銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中國有性質(zhì)占主導(dǎo)的情況下,存款保險(xiǎn)不能起到增加公眾信心的作用。相反,存款保險(xiǎn)的共同保險(xiǎn)模式——即為抑制存款人的道德風(fēng)險(xiǎn),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只對其部分存款承保,而使存款人自行承擔(dān)部分銀行破產(chǎn)或倒閉引起損失的風(fēng)險(xiǎn)——卻會削弱公眾對銀行存款的信心,使金融不穩(wěn)定性增強(qiáng)。(二)共同保險(xiǎn)的意義本文認(rèn)為,存款保險(xiǎn)制度在我國未必能夠強(qiáng)化對銀行業(yè)的市場約束。根據(jù)保險(xiǎn)常識和國際上存款保險(xiǎn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對固定數(shù)額的存款提供全額保險(xiǎn),會造成儲戶漠視銀行經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)狀況,削弱銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)與資金成本之間的關(guān)系的結(jié)果,最終影響銀行業(yè)效率。所以,目前國際上通行的存款保險(xiǎn)制度都采用共同保險(xiǎn)的模式,以激勵(lì)存款人和債權(quán)人自發(fā)監(jiān)督銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)狀況。然而,通過存款保險(xiǎn)的共同保險(xiǎn)模式強(qiáng)化公眾對銀行經(jīng)營的市場約束有著一系列的前提條件,如公眾的金融風(fēng)險(xiǎn)意識、健全的銀行經(jīng)營狀況信息披露機(jī)制等。目前我國公眾的金融風(fēng)險(xiǎn)意識普遍薄弱,銀行經(jīng)營狀況的信息披露機(jī)制不健全,披露渠道僅限于在資本市場上市經(jīng)營的商業(yè)銀行,兩方面因素使存款人不能獲得銀行經(jīng)營狀況的有效信息或者即使獲得有效的銀行經(jīng)營信息也不能做出理性的存款選擇。(三)存款保險(xiǎn)制度的作用認(rèn)為存款保險(xiǎn)制度能夠提高銀行業(yè)競爭效率的觀點(diǎn)值得懷疑。眾所周知,存貸款業(yè)務(wù)是銀行的傳統(tǒng)業(yè)務(wù),存款業(yè)務(wù)將傳統(tǒng)的商業(yè)銀行與其他金融機(jī)構(gòu)區(qū)分開來,并成為傳統(tǒng)銀行業(yè)生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)代銀行業(yè)務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了多樣化,傳統(tǒng)存貸業(yè)務(wù)在銀行資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)與收益來源中占比都有所下降,但銀行存款仍然是銀行業(yè)杠桿化經(jīng)營的基礎(chǔ)。因此,在最為激烈的價(jià)格競爭領(lǐng)域內(nèi),銀行業(yè)的競爭效率不僅體現(xiàn)在其產(chǎn)品的價(jià)格上,還體現(xiàn)在其吸收存款的成本——存款利率上。存款保險(xiǎn)制度提高銀行競爭效率的前提是,銀行為了吸收更多的存款根據(jù)其自身經(jīng)營狀況提高存款利率,實(shí)現(xiàn)金融市場的價(jià)格競爭。然而銀行競相提高存款利率一方面從理論上看,增加了其負(fù)債經(jīng)營的壓力,增強(qiáng)了潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),使金融不穩(wěn)定因素增多,由此,金融體系因價(jià)格競爭產(chǎn)生的效率也將被金融不穩(wěn)定所掩蓋。(四)結(jié)論:美國儲貸危機(jī)背后的啟示存款保險(xiǎn)制度在存在系統(tǒng)性銀行危機(jī)的情況下并不能保證貨幣政策的獨(dú)立性。當(dāng)單個(gè)銀行因公眾擠兌而破產(chǎn)倒閉時(shí),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠以其保險(xiǎn)基金清償?shù)归]銀行被清算后剩余的存款債務(wù),而不必動用中央銀行的流動性援助。但在存在系統(tǒng)性銀行危機(jī)時(shí),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有限的存款保險(xiǎn)基金很難保證其擔(dān)保的全部銀行存款的安全。存款保險(xiǎn)與其它商業(yè)保險(xiǎn)相比的最突出特點(diǎn)是它并不適用保險(xiǎn)中風(fēng)險(xiǎn)分散的大數(shù)法則。一般保險(xiǎn)以大數(shù)法則保障風(fēng)險(xiǎn)分散,并經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)賺取風(fēng)險(xiǎn)收益的目的。存款保險(xiǎn)在應(yīng)對單個(gè)銀行危機(jī)時(shí)尚可維持正常運(yùn)行,但系統(tǒng)性的銀行危機(jī),甚至在非系統(tǒng)性銀行危機(jī)的情況下,單個(gè)銀行的擠兌現(xiàn)象可能感染眾多其他銀行,則意味著風(fēng)險(xiǎn)的集中爆發(fā),它使大數(shù)法則這一保險(xiǎn)根基喪失,影響存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)本身的正常經(jīng)營甚至倒閉。此次由美國住房抵押貸款引起的金融危機(jī)嚴(yán)重惡化了其國內(nèi)銀行業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債表,從而引起公眾對銀行存款的普遍擔(dān)心,迫使FDIC為重振公眾對銀行存款的信心而將存款保險(xiǎn)上限由10萬美元提高至25萬美元,但由于存款保險(xiǎn)基金數(shù)額相對較小,所以此舉并沒有從根本上解決公眾的恐慌問題。據(jù)FDIC官方網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示,截至2009年第二季度末,其為全美近1兆億美元銀行存款擔(dān)保的存款保險(xiǎn)基金在金融動蕩中已驟減至130億美元。因此,從短期看,有效救治系統(tǒng)性銀行危機(jī)的最根本措施仍然是中央銀行的流動性援助,存款保險(xiǎn)制度在系統(tǒng)性銀行危機(jī)的情況下不能保證中央銀行實(shí)施貨幣政策的獨(dú)立性。然而,正如我們上述分析的那樣,如果存款保險(xiǎn)制度的功能被人為過分地夸大了,那么以FDIC為代表的顯性存款保險(xiǎn)制度何以維護(hù)銀行體系穩(wěn)健運(yùn)行達(dá)半個(gè)多世紀(jì)之久呢?事實(shí)是,20世紀(jì)80年代美國儲貸危機(jī)之前幾十年的銀行系統(tǒng)穩(wěn)健運(yùn)行的效果并非來自于其存款保險(xiǎn)的制度安排。1973年布雷頓森林體系解體之前,《格拉斯——斯蒂格爾法案》所確立的商業(yè)銀行與投資銀行分業(yè)經(jīng)營的原則,和大多數(shù)國家采取的利率管制政策,使商業(yè)銀行在承擔(dān)較小經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的情況下就獲得了數(shù)量可觀的特許權(quán)價(jià)值租金,因此,銀行能夠在特許權(quán)價(jià)值的掩護(hù)下穩(wěn)健運(yùn)行。而在布雷頓森林體系解體之后,金融自由化的趨勢愈演愈烈,利率管制與銀行業(yè)務(wù)管制逐漸松解,銀行特許權(quán)價(jià)值逐漸消失。從此鼓勵(lì)了銀行的冒險(xiǎn)行為,造成上世紀(jì)八十年代的儲貸危機(jī),甚至成為引起此次美國次貸危機(jī)引發(fā)的金融風(fēng)暴的重要原因之一。貨幣政策獨(dú)立性風(fēng)險(xiǎn)主流觀點(diǎn)對隱性存款保險(xiǎn)制度的批評通常圍繞三個(gè)問題展開,即影響貨幣政策獨(dú)立性、引發(fā)各方主體的道德風(fēng)險(xiǎn)、銀行破產(chǎn)處理的隨機(jī)性。這里,我們針對這三個(gè)方面的問題通過比較顯性存款保險(xiǎn)制度對隱性存款保險(xiǎn)制度做出評價(jià)。(一)影響了隱性存款保險(xiǎn)的貨幣政策獨(dú)立性隱性存款保險(xiǎn)制度是否影響貨幣政策的獨(dú)立性取決于銀行危機(jī)的廣度。如果是單個(gè)或少數(shù)銀行發(fā)生擠兌危機(jī),那么中央銀行在隱性存款保險(xiǎn)安排下將承擔(dān)挽救經(jīng)營困難的銀行或向銀行存款人和債權(quán)人提供補(bǔ)償?shù)穆氊?zé),從而影響中央銀行貨幣政策的獨(dú)立性。(二)充分利用現(xiàn)有的銀行道德風(fēng)險(xiǎn),使我國的存款保存款保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)在兩種存款保險(xiǎn)制度下都是存在的,只是哪種情況下的道德風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)重仍缺乏實(shí)證檢驗(yàn)。一般認(rèn)為,存款保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)可以分為三種:一是銀行經(jīng)營者的道德風(fēng)險(xiǎn)——為追逐利潤而高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營,二是存款人和債權(quán)人的道德風(fēng)險(xiǎn)——對銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)程度的監(jiān)督不足,三是金融監(jiān)管者的道德風(fēng)險(xiǎn)——疏于監(jiān)管。在這三類道德風(fēng)險(xiǎn)中,由于我國存款人或債權(quán)人的金融意識薄弱、銀行經(jīng)營狀況的信息披露機(jī)制不健全,所以可以將兩種存款保險(xiǎn)下銀行存款人和債權(quán)人的道德風(fēng)險(xiǎn)視為程度相同,即無論是顯性還是隱性的存款保險(xiǎn),存款人和債權(quán)人都缺乏對銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)程度的監(jiān)督。我國銀行經(jīng)營者的道德風(fēng)險(xiǎn)在兩種存款保險(xiǎn)下的程度也幾近相同,理由是在銀行產(chǎn)權(quán)國有或國有控股的情況下,無論是哪種模式,只要銀行自身存在適當(dāng)?shù)募?lì)約束機(jī)制,銀行經(jīng)營者追求自身福利最大化的目標(biāo)絕不意味著風(fēng)險(xiǎn)過高的項(xiàng)目決策。曾有學(xué)者將我國商業(yè)銀行股改上市前數(shù)額巨額的呆壞賬看作是國家隱性存款保險(xiǎn)造成的損失。如果真的是這樣的話,那么為什么商業(yè)銀行股改上市后的隱性存款保險(xiǎn)制度沒有造成大量的銀行呆壞賬呢?道理很簡單,商業(yè)銀行股改前的呆壞賬源自于其風(fēng)險(xiǎn)控制能力等經(jīng)營技術(shù)環(huán)節(jié)上,而非源于銀行外部的存款保險(xiǎn)制度安排上。存款保險(xiǎn)制度通過顯性制度安排加以明確后,會增強(qiáng)金融監(jiān)管者對金融體系穩(wěn)定性的信心,從而更容易造成金融監(jiān)管者的道德風(fēng)險(xiǎn)。因此,顯性存款保險(xiǎn)制度下金融監(jiān)管者的道德風(fēng)險(xiǎn)要大于隱性存款保險(xiǎn)。綜合上述分析,由于我國存款人的金融意識薄弱及銀行國有或國有控股的特殊性,我國將要建立的顯性存款保險(xiǎn)的道德風(fēng)險(xiǎn)將會大于隱性存款保險(xiǎn)。(三)隱性存款保險(xiǎn)就我國目前的現(xiàn)狀看,中央銀行所代表的國家政府對銀行破產(chǎn)處理的隨機(jī)性過大是隱性存款保險(xiǎn)的最大不足。盡管新中國成立以來,我國尚未發(fā)生銀行破產(chǎn)造成存款人損失的情況,但在政府沒有明確承諾對破產(chǎn)銀行存款保證支付的情況下,較大的銀行破產(chǎn)處理隨機(jī)性無疑在發(fā)生銀行危機(jī)時(shí)削弱了存款人對銀行體系的信心。非系統(tǒng)性銀行危機(jī)背景下的我國存款保險(xiǎn)制度:“付款箱”式的銀行存款管理制度通過對我國現(xiàn)行的隱性存款保險(xiǎn)制度和正被廣泛呼吁的顯性存款保險(xiǎn)制度的綜合分析,我們得出如下結(jié)論:一是在銀行國有或國有控股的條件下,“共同保險(xiǎn)模式”的存款保險(xiǎn)制度不是降低而是增強(qiáng)了銀行擠兌發(fā)生的可能性;二是由于我國民眾的金融風(fēng)險(xiǎn)意識薄弱,銀行經(jīng)營信息的披露機(jī)制不健全,存款保險(xiǎn)制度在我國發(fā)揮其強(qiáng)化銀行業(yè)市場約束功能的效果不充分;三是銀行業(yè)可能為了提高競爭效率造成實(shí)行存款保險(xiǎn)制度后的利率過高,從而埋下金融不穩(wěn)定的種子,并且,利率管制政策也將限制銀行價(jià)格競爭效率的實(shí)現(xiàn);四是系統(tǒng)性銀行危機(jī)發(fā)生時(shí)的貨幣政策獨(dú)立性與存款保險(xiǎn)制度無關(guān),而非系統(tǒng)性銀行危機(jī)背景下政府的隱性存款保險(xiǎn)制度之所以影響貨幣政策獨(dú)立性,在于隱性存款保險(xiǎn)制度對危機(jī)銀行救助的隨機(jī)性過高。同時(shí),我們的分析認(rèn)為,政府信用擔(dān)保的隱性存款保險(xiǎn)制度的道德風(fēng)險(xiǎn)并非像主流描述的那樣高于顯性存款保險(xiǎn)制度。在非系統(tǒng)性銀行危機(jī)的情況下,隱性存款保險(xiǎn)制度對個(gè)別危機(jī)銀行的救助可能損害中央銀行的貨幣政策獨(dú)立性,但這一弊端的實(shí)質(zhì)是隱性存款保險(xiǎn)制度對銀行救助的隨機(jī)性過大。因此,從維護(hù)金融穩(wěn)定的角度看,我國構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度即實(shí)現(xiàn)由政府擔(dān)保的隱性存款保險(xiǎn)向顯性存款保險(xiǎn)過度的最重要的原因在于最大限度地降低政府對危機(jī)銀行救助的隨機(jī)性。結(jié)合我國銀行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和金融環(huán)境等實(shí)際情況,我國存款保險(xiǎn)制度的理想模式應(yīng)該是“付款箱”式的銀行存款全額保險(xiǎn)制度。隱性存款保險(xiǎn)制度是指沒有明確的法律條款或正式的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在,但政府對發(fā)生銀行危機(jī)的存款人利益提供隱性全額保護(hù)或保證全額賠付,其本質(zhì)上是一種隱性擔(dān)保。目前我國實(shí)行的就是隱性存款