淺談建立和完善稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制

淺談建立和完善稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制

中國是礦產資源大國和采礦大國。據(jù)初步評估，中國礦產資源潛在總量在世界上排名第三，其次是美國和俄羅斯。同時，我國也是世界上稀有金屬礦產種類比較齊全的國家之一，稀有稀土礦產資源豐富，素有“稀土王國”之稱，多種稀有金屬礦產如鉬、鍶、鈦、鉍、銦、鎵等，稀土儲量位于世界前列。稀有金屬礦產資源的開發(fā)、利用，既對經濟的發(fā)展起到了巨大的推動作用，但同時也會引發(fā)地表沉陷、植被破壞、地下水層破壞、水土流失、土地沙化、礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞和物種資源流失加劇等一系列難以避免的生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源耗竭問題，對生態(tài)環(huán)境和當?shù)鼐用竦纳婧桶l(fā)展造成了嚴重影響。以我國江西、福建、廣東等南方地區(qū)離子型稀土礦產資源開發(fā)為例，由于稀土礦開采企業(yè)過多，規(guī)模普遍較小，采礦方法簡單落后，部分還采用被稱為“搬山運動”的易地池浸法，不僅稀土回收利用率低，而且開采中土地和植被破壞、水土流失等生態(tài)破壞問題十分嚴重，對土壤和水體造成嚴重污染，對礦區(qū)及周邊生態(tài)環(huán)境產生了重大影響。目前，我國稀有稀土金屬礦產資源開發(fā)造成的生態(tài)問題非常嚴重，建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制，已經成為當前我國建立和完善生態(tài)補償機制國家戰(zhàn)略的優(yōu)先領域，已引起我國政府高層的高度關注。筆者在國內外文獻調研和實地調查分析的基礎上，從稀有金屬礦產資源開發(fā)的特殊性入手，對稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)挠嘘P問題進行探討，提出相關的對策建議，以促進我國稀有金屬礦產資源生態(tài)補償法律法規(guī)、政策的制訂和完善，促進稀有金屬礦產資源有效開發(fā)利用和保護，為確保我國稀有金屬礦產資源產業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展提供科學依據(jù)。1金屬礦產資源的生態(tài)補償機制建設的重要性1.1生態(tài)補償政策體系不完善當前，礦業(yè)權制度改革正在全面推進，但稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償制度的建立滯后于礦業(yè)權改革。如生態(tài)補償相關法律法規(guī)不健全，補償機制不完善，生態(tài)補償標準難以達到定量分析，生態(tài)補償資金渠道單一導致所需資金嚴重不足，沒有形成統(tǒng)一有效的生態(tài)補償政策體系。而礦產資源開發(fā)造成的生態(tài)問題非常嚴重，給生態(tài)安全帶來了極大的隱患。因此，稀有金屬礦產資源開發(fā)領域生態(tài)補償機制的建立，對推進礦業(yè)權改革意義重大。1.2建立礦產資源開發(fā)生態(tài)補償制度體系現(xiàn)行的《礦產資源法》對礦山環(huán)境治理和保護缺乏有效的管理措施，在礦業(yè)權市場及管理、礦山環(huán)境治理、礦山關閉善后等諸多方面已無法滿足礦業(yè)管理的實際需要。為此，國土資源部于2003年啟動了《礦產資源法》的修訂工作，目前形成的《礦產資源法(修改草稿)》已是第9稿。而其中，礦山環(huán)境保護等主要制度設計、礦產資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)木唧w機制將是其必須突破的重點內容。同時，我國已正式啟動《生態(tài)補償條例》起草工作，由發(fā)改委牽頭制訂的《生態(tài)補償條例》已經形成草案初稿，而其中稀有金屬礦產資源開發(fā)領域的生態(tài)補償是其必須突破的重點內容之一。因此，稀有金屬礦產資源開發(fā)領域生態(tài)補償機制的建立將可以為《礦產資源法》的修訂和《生態(tài)補償條例》的制訂提供參考和決策依據(jù)。1.3我國稀土產業(yè)話語權的價值稀有金屬礦產資源開發(fā)領域生態(tài)補償機制的建立，有助于我國稀有稀土礦業(yè)可持續(xù)、健康發(fā)展，提升我國稀有稀土產業(yè)話語權和國際定價權，提高我國礦業(yè)的競爭力；有助于我國稀有稀土金屬礦產資源法律法規(guī)、政策的制訂和完善；有助于維護世界生態(tài)環(huán)境安全和資源安全。稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償對于保護與改善生態(tài)環(huán)境，促進稀有金屬礦產資源的合理開發(fā)利用，促進我國經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。1.4礦產資源開發(fā)中“三廢”問題根據(jù)《京都議定書》，在“共同但有區(qū)別的責任”原則下，作為發(fā)展中國家的中國從2012年開始承擔強制性碳減排義務，而礦產資源開發(fā)中生態(tài)破壞和“三廢”問題嚴重，對碳匯和碳儲的影響明顯，是我國實現(xiàn)碳減排目標的重要領域之一。因此，如何對我國礦產資源進行合理開發(fā)與綜合利用，加強礦區(qū)環(huán)境保護和治理包括生態(tài)補償機制和政策的建立和完善，有助于我國爭取碳減排政治博弈的話語權，應對全球氣候變化和能源緊缺，具有十分重要的意義。2稀土金屬礦產資源開發(fā)的基本原則和標準2.1稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償機制根據(jù)國內外文獻調研和實地調查分析，稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償應遵循以下原則。(1）破壞者負擔原則。對新建和正在生產的稀有金屬礦山，開采企業(yè)既是資源的開發(fā)利用者，又是生態(tài)環(huán)境的破壞者，同時也是開發(fā)利用稀有金屬礦產資源的受益者，因此，對于能夠明確破壞主體的礦山損害，應完全由破壞者即礦山開采企業(yè)承擔主要的補償義務，并有責任將損害的礦山環(huán)境恢復治理，對于難以落實責任主體的廢棄稀有金屬礦山或者稀有金屬礦山企業(yè)繳納的保證金不能足額支付治理費用時，應由政府組織治理，行業(yè)內部相應承擔。(2）使用者、受益者付費，保護者得補償原則。稀有金屬資源以其獨特的物理和化學性能，廣泛應用于諸多高科技領域，是不可多得且不能再生的重要礦產資源。同時，稀有金屬在地殼中含量非常少，分布也較為分散，提煉比較困難，從而具有特殊的稀有稀缺性和經濟價值。稀有金屬礦產資源與依附其上的植被、土地、森林等地表附著物共同構成了完整的生態(tài)系統(tǒng)，所提供的生態(tài)服務也具有特殊性。由于稀有金屬礦產資源具有特殊的稀有稀缺性、經濟價值和生態(tài)功能，在高技術產業(yè)和國防建設中具有重要用途，并在國家資源安全和經濟健康可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用，給人類帶來了巨大的經濟效益、生態(tài)效益和社會效益。因此，稀有金屬礦產資源屬于稀缺珍貴資源，無論是從稀有稀缺性還是它所具有的價值，都要求按照使用者付費原則，由其占用者向國家或公眾利益代表提供補償，在使用時都應該為之付費。同時，其作為一種特殊的公共產品，礦區(qū)內的個人或其他企業(yè)也應當根據(jù)受益程度的大小，分擔環(huán)境產品的成本或為環(huán)境補償付費。稀有金屬礦產資源開發(fā)領域，對生態(tài)建設的保護做出貢獻的集體和個人，對其投入的直接成本和喪失的機會成本應給予補償和獎勵，反映保護者得補償?shù)囊蟆?3）新賬和舊賬分治原則。在法律法規(guī)實施日以前造成的生態(tài)環(huán)境破壞，由于難以明確責任主體，由國家承擔補償與修復的責任；對于法律法規(guī)實施日以后造成的破壞和將要對資源進行開發(fā)造成的生態(tài)破壞，由資源開采者負擔補償與修復，以明確礦山環(huán)境恢復補償主體以及責、權、利。因此，對稀有金屬礦產資源開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境的破壞，我國應區(qū)分新舊賬，由國家和礦山開采者分別承擔補償與修復的責任，從而避免新賬與舊賬相互混淆，責任不清的狀態(tài)。(4）以生態(tài)環(huán)境修復的成本為依據(jù)確定補償標準。補償標準的確定是生態(tài)環(huán)境補償機制中的一大難點，目前我國生態(tài)補償機制存在著補償標準過低和補償標準不科學的問題。對稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償，其補償標準未體現(xiàn)稀有金屬礦產資源的稀缺性、稀有性和珍貴之處，也未反映出其可耗竭性和不可再生性，而稀有金屬礦產資源的耗竭特性,決定了礦產資源耗竭補償費的征收依據(jù)。因此，筆者認為，稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)臉藴蕬陨鷳B(tài)環(huán)境修復的成本為依據(jù)，同時體現(xiàn)稀有金屬礦產資源的稀有稀缺性、可耗竭性和不可再生性。2.2稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償標準(1）基于生態(tài)破壞的修復治理成本確定補償標準。即將遭受破壞的生態(tài)環(huán)境恢復到或者超過原有生態(tài)功能的治理成本，包括土方工程費用、植被修復費用和其他治理費用。這是目前較多采用的一種方法，易于操作和執(zhí)行。稀有金屬礦產資源開發(fā)活動造成一定范圍內的地表沉陷、植被破壞、地下水層破壞、水土流失、土地沙化、礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞和物種資源流失加劇等，破壞地下水均衡、加劇水資源短缺和礦區(qū)生態(tài)環(huán)境污染，直接影響到區(qū)域水資源保護、水土保持、地質地貌景觀保護、氣候資源調節(jié)、生態(tài)服務功能和生物多樣性，減少了社會福利。根據(jù)“誰破壞，誰恢復”的原則，需要將環(huán)境和生態(tài)破壞的修復治理成本確定為補償標準參考。(2）基于生態(tài)環(huán)境保護者的投入和損失的機會成本確定補償標準。即按照生態(tài)環(huán)境保護者為了保護生態(tài)環(huán)境而投入的人力、物力、財力以及為進行生態(tài)保護而損失的發(fā)展機會成本進行成本核算，并以此確定補償?shù)臉藴?，這是進行稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)囊环N現(xiàn)實方法。(3）基于資源種類、資源儲藏條件、資源稀缺程度、市場需求與開發(fā)速度確定補償標準。由于稀有金屬礦產資源市場需求大、資源稀缺程度高、耗竭速度快，因此資源補償?shù)臄?shù)額高。其形式主要是權利金，按照凈利潤的比例來收取。從國際看，有按凈利潤額比例計算的，也有按銷售價格計算的。3資金來源和監(jiān)督管理應參照國外相關法律經驗，充分運用市場和社會參與機制，按照新賬與舊賬分治原則建立稀有金屬礦產資源生態(tài)補償資金多元化融資渠道。3.1解決廢棄稀有金屬礦山生態(tài)補償資金問題對廢棄的稀有金屬礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理問題，主要通過兩種途徑解決：對于受益者相對明確的一部分廢棄稀有金屬礦山，建立“誰受益，誰治理”的機制，解決部分廢棄稀有金屬礦山的生態(tài)補償資金問題；對其他已經沒有受益人或受益人不明確的廢棄稀有金屬礦山，只能由政府對其生態(tài)環(huán)境恢復治理承擔主要義務。政府主要通過建立“廢棄礦山恢復治理基金”，負責恢復治理廢棄礦區(qū)已造成的生態(tài)環(huán)境破壞，同時吸引社會資金進入稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償領域?！盎謴椭卫砘稹钡闹饕獊碓从兴膫€方面，即政府財政支出、向正在生產的稀有金屬礦山企業(yè)征收廢棄礦山生態(tài)環(huán)境補償費、捐贈、捐款和其他款項。3.2金屬金屬礦開采許可證的繳納由稀有金屬礦開采企業(yè)對新建和正在開采的稀有金屬礦山所造成的生態(tài)損害“新賬”承擔全部的生態(tài)環(huán)境修復義務，即由企業(yè)出資，繳納礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復保證金，確保足以完成生態(tài)環(huán)境的保護與修復。保證金的繳納在正式頒發(fā)稀有金屬礦“開采許可證”之前進行。保證金的金額，根據(jù)礦山企業(yè)采礦登記的礦區(qū)面積、采礦許可證有效期、礦種儲藏條件和稀缺程度、開采方式以及對生態(tài)環(huán)境的影響程度等因素，按照不低于生態(tài)破壞的修復治理成本的原則加以確定，并可根據(jù)變化情況進行調整。保證金繳納方式可以根據(jù)采礦許可的時間和礦業(yè)企業(yè)信用（即企業(yè)是否有受到懲罰或逃避復墾任務的歷史記錄）分為一次性全額繳納和分年度按一定比例繳納兩種。稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償資金在各級財政的監(jiān)督下封閉運行，即由財政部門監(jiān)督使用，除此之外，生態(tài)補償資金使用還要接受人大、審計、稅務和輿論監(jiān)督，形成全方位的監(jiān)督體系。4中國很少有金屬礦產資源開發(fā)的生態(tài)補償機制的一些建議4.1建立和完善我國稀有金屬礦開發(fā)生態(tài)補償?shù)恼唧w系加快稀有金屬礦產資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO，以立法的形式確立完善而統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境補償機制，將補償受償主體及其權利義務、補償標準、補償范圍、補償方式及補償程序、補償資金的來源及監(jiān)管機制、權利救濟機制尤其是公益訴訟機制、法律責任等確定下來，發(fā)揮法律的規(guī)范、引導、制約和保障作用，確保在公平、合理、高效的原則下，落實生態(tài)環(huán)境保護，促進稀有金屬礦產資源產業(yè)可持續(xù)健康發(fā)展。實踐中，首先應緊密結合我國稀有金屬礦區(qū)環(huán)境的特點，開展生態(tài)補償?shù)姆芍贫冉ㄔO。如我國稀有金屬鋰、鈹、鈮、鉭礦產資源分布高度集中、單一礦床少、共伴生礦床多、綜合利用價值大；而我國稀土礦主要分布在北方的內蒙古和南方五省份。稀有金屬礦開發(fā)過程中，由于部分企業(yè)采礦方法簡單落后，造成開采中土地和植被破壞、水土流失等生態(tài)破壞問題十分嚴重，對土壤和水體造成嚴重污染。其次，建議在當前法律規(guī)定的基礎上，立足我國國情，借鑒國外的有益經驗，建立健全我國的稀有金屬礦產資源開發(fā)的生態(tài)補償法律法規(guī)體系，建立健全我國稀有金屬礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復技術和質量標準體系，建議由環(huán)境保護部門、林業(yè)部門、國土資源部門、水利部門等協(xié)調起草相關技術規(guī)程和質量控制標準。其次，在法律上建立權利金制度，補償資源的稀缺性、耗竭性、土地的占用以及資源賦存條件對耗竭性的影響。再次，通過立法的形式，確保生態(tài)補償能夠納入稀有金屬礦山開發(fā)的全過程，要求開采者在礦產開發(fā)前預估和防范可能產生的潛在破壞，從源頭上遏制對礦山生態(tài)環(huán)境不可逆轉、不可恢復性的破壞，切實為稀有金屬礦產資源的合理開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境的有效保護提供可靠保證。最后，制訂完善稀有金屬礦產共生、伴生資源管理等方面可供操作的相關法津法規(guī)與實施細則，保護共生、伴生資源，以法律的手段明確和規(guī)范稀有金屬礦產資源生態(tài)補償機制。4.2加強監(jiān)管，強化生態(tài)保護與治理恢復工程管理設立“廢棄稀有金屬礦山生態(tài)恢復治理基金”，實行以能恢復、維護、提升礦區(qū)生態(tài)功能為目的的生態(tài)補償費征收制度，用以修復治理廢棄稀有金屬礦山的生態(tài)損害“舊賬”；將稀有金屬礦產資源開采許可證制度與生態(tài)環(huán)境補償及修復直接掛鉤，并通過實行稀有金屬礦山生態(tài)補償和環(huán)境恢復保證金制度保證該項規(guī)定的實施，用以修復新建和正在開采的稀有金屬礦山的生態(tài)損害“新賬”，改變傳統(tǒng)的礦山環(huán)境管理中管理成本高，而違法成本低的局面；加強稀有金屬礦監(jiān)管專門隊伍建設，加大對現(xiàn)有稀有金屬礦山企業(yè)履行生態(tài)環(huán)境補償及修復義務的監(jiān)督管理力度，改變當前行業(yè)內部監(jiān)管現(xiàn)狀，嚴格落實企業(yè)責任，實施生態(tài)保護與治理恢復工程；稀有金屬礦采礦權人應按照礦山生態(tài)保護與治理恢復方案，根據(jù)“邊開采，邊治理”的原則，實施生態(tài)保護與治理恢復工程，尤其是針對含伴生放射性稀有金屬礦山，還要采取相應的輻射防護和放射性污染防治措施，在礦山閉坑、停辦和關閉前，礦山企業(yè)應完成生態(tài)保護與治理恢復任務；依據(jù)礦產資源開發(fā)經濟上正外部性和生態(tài)環(huán)境上的負外部性利益沖突協(xié)調原則,建立非礦業(yè)城市向礦區(qū)（礦業(yè)城市）生態(tài)補償轉移支付制度；實施稀有金屬礦產資源、生態(tài)環(huán)境與礦區(qū)