城市化道路的幾個階段

城市化道路的幾個階段城市化水平的高低是衡量一國現(xiàn)代化水平高低的核心指標(biāo)。新中國成立前夕，我們就確定了兩個重心轉(zhuǎn)移(從鄉(xiāng)村到城市，從農(nóng)業(yè)到工業(yè))的方針，城市化與工業(yè)化均提上現(xiàn)代化日程。從現(xiàn)代化融合的視角看，當(dāng)代中國城市化道路可劃分為以下六大階段。第一階段是新中國建立初期(1949-1952)，為工作重心由鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、城鎮(zhèn)化恢復(fù)期。屬于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)、政治重構(gòu)與社會秩序逐漸穩(wěn)定的時期。 1949年我國城鎮(zhèn)人口為5765萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到10.6%。到1952年，我國城鎮(zhèn)人口已達(dá)7163萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到12.46%。這一時期，我國還處于新民主主義社會時期，各種經(jīng)濟(jì)成分在市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上在國營經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下共存發(fā)展，城市化與市場化融合在一起。隨著工業(yè)化的起步，城市建設(shè)逐步展開，農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步增長。但市場經(jīng)濟(jì)的作用也在強(qiáng)大的國有經(jīng)濟(jì)和國家力量干預(yù)下越來越顯示出它的限度。到 1952年，國企職工已經(jīng)占到職工總數(shù)的 96.67%。新民主主義理論明確了新中國成立以后工作重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)到城市，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到工業(yè)，以工業(yè)化與城市化為現(xiàn)代化根本方向的發(fā)展戰(zhàn)略。要求城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村，工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村必須在工業(yè)與城市領(lǐng)導(dǎo)下才能發(fā)展，才能機(jī)械化、現(xiàn)代化。 這一時期雖然并沒有太強(qiáng)調(diào)城市化，但極其強(qiáng)調(diào)工業(yè)化。要求即使商業(yè)占多數(shù)的城市也要以工業(yè)為主，城市化與工業(yè)化高度結(jié)合。但與市場化的結(jié)合逐漸削弱，國家力量組織的城市人口下鄉(xiāng)與市場力量推動的農(nóng)村人口進(jìn)城二者并存，城市二元結(jié)構(gòu)雖然存在，但城鄉(xiāng)二元體制還沒有形成。城市人口以自然增長為主，機(jī)械增長不多。城市之間通過市場與政府的資源分配保持聯(lián)系。城市結(jié)構(gòu)是大城市主導(dǎo)的城市化結(jié)構(gòu)。第二階段是一五”計劃(1953-1957)與三面紅旗”時期(1958-1960)，為快速城鎮(zhèn)化與急劇城鎮(zhèn)化時期，城鎮(zhèn)人口以機(jī)械增長為主。 其中，一五”計劃時期(1953-1957)，城鎮(zhèn)化率由12.46%上升為15.39%。到1957年，我國城鎮(zhèn)人口已達(dá)9940萬人。三面紅旗”時期(1958-1960)，城市建設(shè)、城市發(fā)展、城市化均出現(xiàn)了大躍進(jìn)”城鎮(zhèn)化率進(jìn)一步由15.39上升到19.3%。到1960年，我國城鎮(zhèn)人口已達(dá)1.31億人。新設(shè)城市33座，新設(shè)建制鎮(zhèn)175個，城市達(dá)到208座，比1957年增加18%。這一時期提出了10-15年基本實(shí)現(xiàn)城市現(xiàn)代化的任務(wù)。決定以 人民公社”理念重新規(guī)劃一切城市。城市人口急劇增加，城市數(shù)量迅速增多，城市工業(yè)普遍發(fā)展，大城市與小城鎮(zhèn)均得到快速發(fā)展，大城市的衛(wèi)星城開始岀現(xiàn)。由于城市化速度太快，以至城市規(guī)劃多變。市場經(jīng)濟(jì)急劇向計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，計劃經(jīng)濟(jì)體制與城鄉(xiāng)二元體制初步形成，城市化與市場化逐漸分離。其中， 一五”計劃時期為計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡期，計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，市場經(jīng)濟(jì)還沒有完全消亡。 三面紅旗”時期為初步形成的計劃經(jīng)濟(jì)的自我調(diào)整期，計劃經(jīng)濟(jì)已經(jīng)占據(jù)絕對支配地位，但也開始暴露集權(quán)指揮的弊端而進(jìn)行自我調(diào)整，中央計劃權(quán)力下放地方，市場經(jīng)濟(jì)也重新發(fā)揮有限的作用。整體看來，全國市場、城鄉(xiāng)市場已經(jīng)被行政體系與公有制企業(yè)分割。當(dāng)時的城鄉(xiāng)市場很據(jù)國營商業(yè)及合作社商業(yè)分工負(fù)責(zé)的原則，劃分經(jīng)營范圍。即大、中城市和工礦區(qū)的市場歸國營商業(yè)負(fù)責(zé)；集鎮(zhèn)和農(nóng)村的市場歸合作社商業(yè)負(fù)責(zé)； 一般縣城及大的集鎮(zhèn)，由各省根據(jù)不同條件，劃歸國營商業(yè)或合作社商業(yè)單獨(dú)負(fù)責(zé)，或由國營商業(yè)、合作社商業(yè)雙方共同負(fù)責(zé)。 城市化主要由工業(yè)化推動，工業(yè)化與城市化高度融合。這一階段的城市化偏重內(nèi)地，偏重建設(shè)新城鎮(zhèn)，偏重發(fā)展工業(yè)城市，重點(diǎn)是華北、西北、華中等地新工業(yè)地區(qū)的建設(shè)。第三階段是大調(diào)整”(1961-1965)與大動亂”時期(1966-1977)，為城鎮(zhèn)化停滯、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村化與逆城鎮(zhèn)化時期。在大調(diào)整時期(1961-1965)，大量城市工業(yè)項(xiàng)目被取消或收縮，大量職工被精簡，大量城鎮(zhèn)人口被動員下鄉(xiāng)。建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)被提高，城市數(shù)量與城市規(guī)模被壓縮。城市發(fā)展停止，城市建設(shè)停步，城市規(guī)劃取消。1961-1962年，城鎮(zhèn)化率由19.7%降為17.33%。1962-1965年，城鎮(zhèn)化率只有微弱的上升，由 17.33%升到17.98%。城市由208座削減到171座。精簡近2000萬職工和2600萬城鎮(zhèn)人口。大動亂時期(1966-1977)，工業(yè)方面主要搞三線建設(shè)”為了配合三線建設(shè)”，城市建設(shè)采取不要城市、不要規(guī)劃的 山、散、洞”理念，開始了城市的鄉(xiāng)村化、村落化建設(shè)，工廠與城市建在山溝里與山洞里，以消除工廠與城市特征，形成許多規(guī)模極小的工廠聚集點(diǎn)與工人居民鎮(zhèn)，服務(wù)設(shè)施低標(biāo)準(zhǔn)，以消除城鄉(xiāng)差別。由于以階級斗爭為中心，經(jīng)濟(jì)建設(shè)受到嚴(yán)重的干擾與破壞，基本上處于停滯狀態(tài)，城鎮(zhèn)新增勞動人口的就業(yè)問題無法解決，同時還有因工廠停產(chǎn)、學(xué)校停課、機(jī)關(guān)癱瘓而產(chǎn)生的失業(yè)人口也無法再就業(yè)，因階級斗爭而成為專政對象的人口則被強(qiáng)制停工停職。于是，大量的城鎮(zhèn)青年、知識分子、機(jī)關(guān)干部及其家屬被動員下鄉(xiāng)或強(qiáng)制遷往鄉(xiāng)村。1965-1975年我國城鎮(zhèn)化率是下降的，由 17.98%下降為17.43%。1975-1978年城鎮(zhèn)化率又有微弱的上升，由17.34上升到17.92%。 1978年我國城鎮(zhèn)人口達(dá)到1.73億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到17.92%。大調(diào)整”時期(1961-1965)為計劃經(jīng)濟(jì)體制再度集權(quán)化與城鄉(xiāng)二元體制加固時期。 大動亂”時期(1966-1977)為計劃經(jīng)濟(jì)體制與城鄉(xiāng)二元體制的非正常發(fā)展時期，雖然體制本身均由于動亂的形勢遭到一定的破壞，但體制并沒有取消，也沒有癱瘓，仍然在發(fā)揮相當(dāng)?shù)淖饔?。此時的城鎮(zhèn)化與計劃經(jīng)濟(jì)牢固結(jié)合，主要是大搞 三線”建設(shè)而帶來的西部城鎮(zhèn)化。這種西部城鎮(zhèn)化，由于 靠山、分散、進(jìn)洞”的工業(yè)建設(shè)原則與生產(chǎn)優(yōu)先、服務(wù)靠后的城市建設(shè)順序，本質(zhì)上是城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村化，而非鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化。這一時期，非但農(nóng)村剩余勞動力不經(jīng)政府下達(dá)計劃不能進(jìn)城就業(yè)，而且城鎮(zhèn)剩余勞動力也在城市很難找到岀路，結(jié)果是大規(guī)模的上山下鄉(xiāng)，岀現(xiàn)了全國逆城鎮(zhèn)化的潮流。總體來說，這一時期，城鎮(zhèn)化處于停滯狀態(tài)。第四階段是改革開放初期(1978-1992)，為城鎮(zhèn)化重新起步、城鎮(zhèn)化與市場化重新結(jié)合、小城鎮(zhèn)與小城市優(yōu)先發(fā)展期。1978年3月第三次全國城市工作會議提出了控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)的城市發(fā)展方略。1980年10月全國城市規(guī)劃工作會議檢討了過去否定城市規(guī)劃的錯誤，通過了《城市規(guī)劃法草案》 ，正式提岀了控制大城市規(guī)模、合理發(fā)展中等城市、積極發(fā)展小城市 ”的城市發(fā)展方針。降低了城鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)。1978-1988年，新設(shè)城市241座，新增建制鎮(zhèn)5764個。1978-1992年城鎮(zhèn)化率由17.92提高到27.46%。城鎮(zhèn)人口由1.73億人達(dá)到3.22億人。這一時期，計劃經(jīng)濟(jì)體制與市場經(jīng)濟(jì)體制并存，但計劃經(jīng)濟(jì)體制逐漸向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，城鎮(zhèn)化與半市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合，城鎮(zhèn)化重新起步。國家把交通運(yùn)輸和通信的發(fā)展放在優(yōu)先地位，大力發(fā)展建筑業(yè)，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。計劃經(jīng)濟(jì)仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用，雖然允許部分合乎城鎮(zhèn)市場需求條件的農(nóng)民進(jìn)城，但農(nóng)民從事的職業(yè)與地點(diǎn)都是有限制的。由于市場經(jīng)濟(jì)是從計劃經(jīng)濟(jì)邊緣起步，即以增量發(fā)展為主，沿海地區(qū)的農(nóng)村、小城鎮(zhèn)和小城市最先受益于市場推動，發(fā)展迅速。內(nèi)地的農(nóng)村、小城鎮(zhèn)和小城市也開始復(fù)制沿海的發(fā)展模式，如溫州模式與蘇南模式。 六五”與七五”計劃均采取了控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市"的城市發(fā)展方針。新建大中型工業(yè)項(xiàng)目，一般不放在大城市，而放在中小城市或郊區(qū)。小城市人口比重持續(xù)上升。由于改革首先從農(nóng)村開始，我國又有鄉(xiāng)村工業(yè)化的傳統(tǒng)(如合作化時期的農(nóng)村副業(yè)與人民公社時代的社隊企業(yè)) ，首先在計劃經(jīng)濟(jì)體制邊緣獲得大力發(fā)展的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，形成了我國特有的 離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的鄉(xiāng)村工業(yè)化模式以及半市場化半城鎮(zhèn)化的城市化過程。大城市受計劃經(jīng)濟(jì)體制的嚴(yán)重束縛，國家改革還沒有觸動大城市的根本體制，又加上國家的城市化導(dǎo)向戰(zhàn)略，因此，大城市發(fā)展比較緩慢，向大城市的人口流動受到控制，大城市人口增長比較緩慢。由于市場經(jīng)濟(jì)還處于發(fā)育階段，國有企業(yè)還沒有進(jìn)入產(chǎn)權(quán)改革與體制創(chuàng)新階段，城鎮(zhèn)的市場經(jīng)濟(jì)主體基本上是一些個體經(jīng)濟(jì)與民營小企業(yè)，農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的主體則主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因此，城市化處于與市場化結(jié)合的初級階段，以小城鎮(zhèn)化為中心，重心在沿海，沿海城市逐漸開放，以地域擴(kuò)張、粗放式發(fā)展為主，沒有形成緊密聯(lián)動的城市集群或以大城市為中心的城市圈，為離散型、分割型城市化。這一時期的城鎮(zhèn)化造成了明顯的資源浪費(fèi)、環(huán)境污染和生態(tài)壓力。第五階段為改革深化、社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)時期( 1992-2000)，這一時期城市化、工業(yè)化、市場化、社會化逐漸融合。我國城鎮(zhèn)人口已達(dá) 4.58億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到36.22%。農(nóng)村人口大量流向城市，但城市顯然并沒有做好在市場經(jīng)濟(jì)體制下大量吸納農(nóng)村剩余勞動力的準(zhǔn)備，導(dǎo)致實(shí)際城市化進(jìn)展并不快。城市著重加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)工業(yè)，振興支柱產(chǎn)業(yè)和調(diào)整提高輕紡工業(yè)，積極發(fā)展建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展旅游業(yè)。政府仍然偏重中小城鎮(zhèn)化。城市對外開放從沿海向內(nèi)地推進(jìn)，城市化與國際化開始融合。要求城市發(fā)展要嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市，以集鎮(zhèn)為重點(diǎn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為依托，建設(shè)一批布局合理，節(jié)約土地，設(shè)施配套，交通方便，文明衛(wèi)生，具有地方特點(diǎn)的新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。隨著大量農(nóng)民流動就業(yè)與新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)村的住房與公共設(shè)施建設(shè)顯著加強(qiáng)，縮小了農(nóng)村與城市之間的距離。同時在市場經(jīng)濟(jì)的作用下，民工進(jìn)城潮普遍興起，大城市人口急劇增加。大量內(nèi)地農(nóng)民進(jìn)城，特別是進(jìn)入沿海的城市，鄉(xiāng)村與內(nèi)地的農(nóng)村人口逐漸下降，沿海地區(qū)與城市的名義城鎮(zhèn)化率提高，鄉(xiāng)村與內(nèi)地的名義城鎮(zhèn)化率也隨著農(nóng)村人口的流失而提高，有學(xué)者稱之為 隱性城市化"，但由于流動人口并不能享受城市市民待遇，因此，民工潮的結(jié)果是在城市內(nèi)部也形成了二元結(jié)構(gòu)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的開展，國有企業(yè)、集體企業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)均啟動了產(chǎn)權(quán)改革與體制創(chuàng)新進(jìn)程，市場經(jīng)濟(jì)的主體更加多元化，各種市場經(jīng)濟(jì)主體平等競爭，共同發(fā)展，使得城市化的規(guī)律得以發(fā)揮作用，大城市的活力得以恢復(fù)和發(fā)展，大城市在城市體系中的主導(dǎo)作用迅速恢復(fù)。沿海大城市首先發(fā)展起來，中小城市也在向大城市發(fā)展，逐步形成若干跨省區(qū)市的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，逐步形成大中小城市和城鎮(zhèn)化規(guī)模適度，布局和結(jié)構(gòu)合理的城鎮(zhèn)體系。以單位為中心的城市功能結(jié)構(gòu)逐步瓦解，市民從單位人”逐漸向社會人”轉(zhuǎn)變。由于大規(guī)模的舊城改造和新城建設(shè)，各個城市也幾乎成了建設(shè)工地。但城市空間重組造成了城市無序蔓延、耕地流失等問題，加劇了地區(qū)差異與城鄉(xiāng)差異。I第六階段為在全面建設(shè)小康社會與科學(xué)發(fā)展引導(dǎo)下明確提出城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略時期( 2001-2005)，這一時期，城市化與工業(yè)化、市場化、社會化、國際化進(jìn)一步融合，與信息化、生態(tài)化、人文化也開始融合。 2005年我國城鎮(zhèn)人口已達(dá)5.62億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到42.99%。城鎮(zhèn)化已經(jīng)正式提上現(xiàn)代化議程，并認(rèn)為大規(guī)模的城鎮(zhèn)化時機(jī)成熟。 十五”計劃正式提出實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步 ”2001年12月25日，江澤民在主持召開三農(nóng)”座談會時指岀， 走工業(yè)化、城市化的路子，把農(nóng)村人口盡可能多地轉(zhuǎn)移岀來。這是世界各國走向現(xiàn)代化的共同規(guī)律，是一個大方向。我們也必須堅定不移地走這條路 ”進(jìn)一步打破城鄉(xiāng)分割體制，取消對農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，完善戶籍制度與社保制度，引導(dǎo)農(nóng)民有序流動，逐步建立市場經(jīng)濟(jì)體制下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展。大城市、特別是區(qū)域性中心城市，如上海、南京、武漢、廣州、北京等，發(fā)展優(yōu)勢更加突岀。積極發(fā)展中小城市，重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)，繼續(xù)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)揮小城鎮(zhèn)在農(nóng)村中的地域性經(jīng)濟(jì)、文化中心的作用。大力發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)，提高城鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力。城市化與社會化進(jìn)一步融合，2000-2005年，國有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值占GDP比重從47.4%下降到33.3%，經(jīng)濟(jì)的社會化進(jìn)一步增強(qiáng)。城市職能逐漸轉(zhuǎn)變，城市不再對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民搞歧視政策，側(cè)重搞好服務(wù)與管理。城市化與人文化開始融合，城市建設(shè)不再千城一面，注重歷史傳承、文化特色與人文氣氛，逐漸形成各具特色的城市風(fēng)格。城市化與生態(tài)化開始融合，生態(tài)城市建設(shè)成為城市經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化建設(shè)的新要求，普及生態(tài)文明觀念成為城市文化現(xiàn)代化建設(shè)的新主題。第七階段為科學(xué)發(fā)展觀主導(dǎo)下的城市集群發(fā)展戰(zhàn)略時期( 2006-2010)，城市化與信息化、市場化、生態(tài)化、社會化、人文化進(jìn)一步深入融合。城市化與工業(yè)化、信息化、國際化并列為我國現(xiàn)代化的核心戰(zhàn)略。也成為我國協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的核心理念之一。城市化水平進(jìn)一步提高。到 2008年底，我國城鎮(zhèn)人口6.07億人，城市化水平由1949年的7.3%提高到2008年的45.68%，提高了5倍多；城市個數(shù)由新中國成立前的 132個增加到2008年的655個。人口100萬以上城市達(dá)122個，50萬一100萬人口城市達(dá)118個。城市化與信息化、產(chǎn)業(yè)化、科技化進(jìn)一步融合。信息產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。城市化與農(nóng)民流動化、市民化進(jìn)一步融合。城鎮(zhèn)化穩(wěn)健推進(jìn)，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展相適應(yīng)的財稅、征地、行政管理、就業(yè)、公共服務(wù)等制度。到 2008年，全國非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民工總量超過 2.2億，農(nóng)民工在我國第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占58%，在第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員中占 52%，已成為支撐我國工業(yè)化發(fā)展的重要力量。政府決定順應(yīng)市場化與農(nóng)民流動化、市民化的要求，采取 分類引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化”的政策，對臨時進(jìn)城務(wù)工人員，繼續(xù)實(shí)行城鄉(xiāng)自由流動的政策； 對在城市有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進(jìn)城務(wù)工人員， 創(chuàng)造條件使之市民化；對因城市建設(shè)中失地的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民。鼓勵農(nóng)村人口進(jìn)入中小城市和小城鎮(zhèn)定居，特大城市從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的源頭入手，形成用經(jīng)濟(jì)辦法等