土地一級(jí)開(kāi)發(fā)及法律風(fēng)險(xiǎn)防范

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)及法律風(fēng)險(xiǎn)防范信息來(lái)源：第五屆安徽律師論壇文集發(fā)布時(shí)間：2010年11月26日【內(nèi)容摘要】隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國(guó)特色的城市化運(yùn)動(dòng)日益蓬勃，在城市發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用是其應(yīng)有之義，但與此同時(shí)還會(huì)出現(xiàn)大量的法律風(fēng)險(xiǎn)。本文擬從土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的概念、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體的法律分析、存在的法律風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)的防范方面進(jìn)行論述。【關(guān)鍵詞】土地一級(jí)開(kāi)發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范一、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的概念隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化是一個(gè)必然的趨勢(shì)，在城市化進(jìn)程中，需要通過(guò)對(duì)城市土地的開(kāi)發(fā)來(lái)拓展城市發(fā)展的空間。城市土地開(kāi)發(fā)包括土地初始開(kāi)發(fā)和土地再開(kāi)發(fā)。土地的初始開(kāi)發(fā)也稱為土地增量開(kāi)發(fā)，主要是將部分農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)用地以及對(duì)城市規(guī)劃區(qū)土地的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)；土地再開(kāi)發(fā)也稱為土地存量開(kāi)發(fā)，主要是對(duì)城市建成區(qū)土地的進(jìn)一步盤活利用，通常稱之為舊城改造。土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)是“按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市土地儲(chǔ)備供應(yīng)計(jì)劃的要求，將列入城市土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)、土地供應(yīng)計(jì)劃的項(xiàng)目，在確定土地開(kāi)發(fā)實(shí)施方案后，由政府委托或者通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式確立土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體。而獲得土地一級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體根據(jù)‘政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場(chǎng)化運(yùn)作'的原則，組織實(shí)施土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中的征地、拆遷、規(guī)劃設(shè)計(jì)、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、配套建設(shè)、環(huán)境建設(shè)和投資融資等具體環(huán)節(jié)，并提供土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目完成后的經(jīng)營(yíng)管理方案，為土地二級(jí)開(kāi)發(fā)。”①土地一級(jí)開(kāi)發(fā)概念在正式文件中第一次出現(xiàn)是2000年，當(dāng)年北京市人大常委會(huì)通過(guò)了《中關(guān)村科技園區(qū)條例》，在該條例第三章第五節(jié)規(guī)劃和環(huán)境建設(shè)中，第四十八條規(guī)定：“中關(guān)村科技園區(qū)的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，應(yīng)當(dāng)服從中關(guān)村科技園區(qū)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃。”這是第一次正式提出土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的概念，但實(shí)際上，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是政府逐步規(guī)范土地出讓方式后產(chǎn)生的一個(gè)新的土地開(kāi)發(fā)階段或者說(shuō)模式。自從有土地出讓（包括劃撥）以來(lái)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)所要完成的工作就已經(jīng)存在，如征地、拆遷、規(guī)劃設(shè)計(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。但在生地出讓時(shí)，是先生地出讓，然后由受讓人完成土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)或者土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的部分工作。在熟地出讓時(shí)，則在出讓前必須先完成土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)后才對(duì)外出讓土地使用權(quán)。政府在土地出讓前，對(duì)土地進(jìn)行整理、投資、開(kāi)發(fā)，將生地變成熟地，這一過(guò)程就是土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)，因此是熟地出讓催生了土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)。二、土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體的法律分析一般認(rèn)為，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主體可以是政府（包括政府下屬部門或者事業(yè)單位）、企業(yè)（包括國(guó)有企業(yè)）以及政府與企業(yè)組成的共同體。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)利主體只能是政府。目前在我國(guó)，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)僅限于國(guó)有土地的開(kāi)發(fā)，按照《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定，國(guó)有土地的所有權(quán)人只能是國(guó)家，因此政府對(duì)土地進(jìn)行一級(jí)開(kāi)發(fā)的土地來(lái)源主要是收回國(guó)有土地和征收、征用集體土地。在此基礎(chǔ)上，對(duì)國(guó)有土地進(jìn)行整理建設(shè)，以符合出讓條件。無(wú)論是收回國(guó)有土地，還是征收、征用集體土地，其主體都只能是政府。參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)，不享有土地的所有權(quán)和使用權(quán)，同時(shí)也不是收回、征收、征用土地的主體，因此不是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)利主體。從土地一級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)主體的唯一性可知，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主體只能是政府，企業(yè)雖然參與土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)，但其不是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主體。之所以一般認(rèn)為參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主體中包含企業(yè)，實(shí)質(zhì)上說(shuō)的是企業(yè)可以成為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的具體實(shí)施人，參與或者承擔(dān)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)具體任務(wù)的實(shí)施。參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)與政府之間的法律關(guān)系目前沒(méi)有明確的、直接的法律規(guī)定予以界定，通常認(rèn)為是委托關(guān)系。政府是委托人，參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)是受托人，受托人根據(jù)政府的授權(quán)完成土地一級(jí)開(kāi)發(fā)所要完成的工作。但在實(shí)踐中，政府與參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)所簽訂合同約定的權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)非常復(fù)雜，并不能將政府與參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)之間的法律關(guān)系全部歸結(jié)為委托關(guān)系。如企業(yè)出資，而所有其他與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)有關(guān)的內(nèi)容如規(guī)劃、征收、征用土地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作全部由政府實(shí)施，企業(yè)實(shí)際上是政府實(shí)施土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的一個(gè)融資平臺(tái)，或者說(shuō)為政府土地一級(jí)開(kāi)發(fā)提供資金支持，這是一個(gè)借款合同關(guān)系；如果企業(yè)出資后能夠參與政府土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后出讓土地的收益的分成，政府與企業(yè)之間的關(guān)系又可以理解為投資關(guān)系。如企業(yè)僅出資施工建設(shè)，對(duì)土地進(jìn)行整理，完成土地整理工作后移交給政府，屬于BT項(xiàng)目，是一個(gè)建設(shè)工程合同關(guān)系。因此參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)與政府之間的法律關(guān)系不能一概而論，而是應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府與企業(yè)之間具體的權(quán)利義務(wù)的性質(zhì)來(lái)確定。三、法律風(fēng)險(xiǎn)分析企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)無(wú)論是對(duì)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)還是對(duì)于政府都存在著法律風(fēng)險(xiǎn)。（一）缺乏明確具體統(tǒng)一的法律規(guī)定關(guān)于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，目前我國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的法律或者法規(guī)作出統(tǒng)一的規(guī)定，地方法規(guī)除北京市等少數(shù)地方政府有相關(guān)的統(tǒng)一規(guī)定外，大部分省市都沒(méi)有制定。因此企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主要依靠政府制定的政策文件來(lái)規(guī)范各參與主體的權(quán)利義務(wù)，政府政策文件的不確定性大，參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)的權(quán)利的保護(hù)相對(duì)困難，政府的誠(chéng)信是企業(yè)權(quán)利的重要保證。（二）涉及多種法律關(guān)系企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)可能涉及多種法律關(guān)系，主要涉及到的法律關(guān)系有：委托代理關(guān)系政府是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)權(quán)人，政府將自己的開(kāi)發(fā)權(quán)涉及的全部或者部分權(quán)利及義務(wù)委托給參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)行使，政府與參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)之間形成了委托代理關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》的規(guī)定，參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)可以以自己的名義對(duì)外進(jìn)行開(kāi)發(fā)活動(dòng)，但這并不改變委托代理關(guān)系的性質(zhì)，即權(quán)利義務(wù)的真正主體仍然是政府（包括政府指定的部門或事業(yè)單位）。委托代理關(guān)系是一個(gè)基礎(chǔ)性的關(guān)系。融資關(guān)系參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)承擔(dān)提供土地一級(jí)開(kāi)發(fā)資金的義務(wù)，政府與參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)之間約定由企業(yè)融資，政府按照約定的時(shí)間或者方式償還資金，并負(fù)擔(dān)約定的利息，同時(shí)負(fù)擔(dān)一定比例的管理費(fèi)用。一般來(lái)說(shuō)，企業(yè)提供融資或者融資平臺(tái)是企業(yè)參與土地一級(jí)的前提條件，如果企業(yè)不能為土地一級(jí)開(kāi)發(fā)提供資金保障，政府就不會(huì)選擇該企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)。工程承攬關(guān)系如果參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)同時(shí)承攬基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府與參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)之間就形成了工程承攬關(guān)系。參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)將基礎(chǔ)設(shè)施施工完成，并交給政府，即完成建設(shè)和移交任務(wù)，政府再按照一定的期限支付工程價(jià)款，并支付利息。（三）政府希望企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的目的政府希望企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主要有兩個(gè)方面的目的：一方面是為了提高土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的效率。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)有大量的事務(wù)性工作，需要大量的人力。將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)委托給企業(yè)實(shí)施，有利于減輕政府的負(fù)擔(dān)，提高土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的效率。另一方面，政府需要籌措資金。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)需要大量的資金，資金需求主要來(lái)源于兩個(gè)部分，一部分是土地征遷或者拆遷費(fèi)用，另一部分是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用，政府可以通過(guò)單項(xiàng)的BT項(xiàng)目完成，BT項(xiàng)目融資，土地的征遷或者拆遷費(fèi)用卻難以解決。因此政府需要的是一攬子解決資金問(wèn)題，這是政府希望企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的根本原因。（四）企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的目的企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的目的主要是牟取利益，雖然企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的根本目的在于經(jīng)濟(jì)利益，但不同的企業(yè)對(duì)利益的要求還是有差別的。有的企業(yè)要求基本的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，追求的是產(chǎn)值，尤其是國(guó)有股控股的上市公司，企業(yè)要求將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程中全部投資都能夠納入公司的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)，這一類公司不一定要求利益的最大化。有的企業(yè)追求的就是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，要求對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后的土地出讓金進(jìn)行分成，有的甚至不僅要求支付資金利息，還要求對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)后的土地出讓金進(jìn)行分成。這種企業(yè)一般以私營(yíng)企業(yè)為主。有的企業(yè)在要求基本的經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，還追求參與土地的二級(jí)開(kāi)發(fā)，即在土地出讓過(guò)程中享有某種利益。這類企業(yè)以房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)為主。（五）法律風(fēng)險(xiǎn)政府的法律風(fēng)險(xiǎn)主要是三個(gè)方面：一方面是時(shí)間，時(shí)間指的是土地征遷或者拆遷的進(jìn)度能否按照既定的時(shí)間完成；另一方面是資金，即政府選擇的參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)能否按照政府的要求籌集足夠的資金；最后一個(gè)方面是償債能力，政府最終要償還土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的資金，政府的資金籌措能力是政府應(yīng)當(dāng)考慮的風(fēng)險(xiǎn)。參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)的法律風(fēng)險(xiǎn)主要有三個(gè)方面：一是來(lái)自政府誠(chéng)信的風(fēng)險(xiǎn)。由于企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)沒(méi)有明確的法律規(guī)定，沒(méi)有相關(guān)配套的法律、行政法規(guī)規(guī)范土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，基本上靠政府本身的政策規(guī)定，因此政府誠(chéng)信對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是最大的風(fēng)險(xiǎn)，或者說(shuō)有很大的政策風(fēng)險(xiǎn)。如果政府政策改變，或者上級(jí)政府的政策改變，就有可能對(duì)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)的利益進(jìn)行調(diào)整。二是政策風(fēng)險(xiǎn)。由于土地一級(jí)開(kāi)發(fā)周期長(zhǎng)，需要政策審批的程序多，因此在此過(guò)程中，政策的調(diào)整會(huì)直接導(dǎo)致土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的實(shí)施及企業(yè)的融資能力的變化。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)涉及土地要經(jīng)過(guò)一定的審批程序，能否順利通過(guò)審批程序有一定的不確定因素，如果由于政策變化導(dǎo)致土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的標(biāo)的土地?zé)o法通過(guò)審批程序，就會(huì)導(dǎo)致土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的全部或者部分?jǐn)R淺，企業(yè)與政府所簽訂的土地一級(jí)開(kāi)發(fā)合同全部或者部分無(wú)法履行。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)需要的資金量大，周期長(zhǎng)，一般企業(yè)不可能全部以自有資金進(jìn)行開(kāi)發(fā)，需要銀行貸款支持，銀行能否貸款受政策制約。尤其是企業(yè)應(yīng)當(dāng)考慮到參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)而向銀行貸款，實(shí)際上是變相為政府提供了一個(gè)融資平臺(tái)，就目前國(guó)家的政策來(lái)看也不是很合乎政策規(guī)定的。因此在土地一級(jí)開(kāi)發(fā)周期內(nèi)，銀行因政策調(diào)整而不再提供資金支付是企業(yè)必須考慮的風(fēng)險(xiǎn)。三是收回投資成本風(fēng)險(xiǎn)。參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)的投資，政府會(huì)買單，這是企業(yè)無(wú)需擔(dān)心的，沒(méi)有哪一級(jí)負(fù)責(zé)任的政府會(huì)不承認(rèn)自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的債務(wù)。但是，由于政府償債能力有限，能否按照約定時(shí)間償債，企業(yè)必須有所準(zhǔn)備，一旦政府不能按約定期限償債，企業(yè)自身要有償債能力，不至于造成資金鏈斷裂，給企業(yè)造成更大的金融風(fēng)險(xiǎn)。四、法律風(fēng)險(xiǎn)防范（一）政府法律風(fēng)險(xiǎn)防范政府將土地一級(jí)開(kāi)發(fā)委托企業(yè)進(jìn)行，主要的法律風(fēng)險(xiǎn)在于：開(kāi)發(fā)的土地審批程序能否及時(shí)合法地批準(zhǔn)下來(lái)，企業(yè)的資金能否保證土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的需要以及能否按時(shí)償還土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)的投資。因此政府應(yīng)當(dāng)作好以下工作以防范法律風(fēng)險(xiǎn)：對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行論證，確保符合法律、行政法規(guī)及政策要求，能夠通過(guò)行政審批程序土地開(kāi)發(fā)的合法性是政府依法行政的基本要求，也是維護(hù)政府和參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)權(quán)利的基本條件。政府在進(jìn)行土地一級(jí)開(kāi)發(fā)前，必須進(jìn)行論證，以確保土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的合法性。資金保證是選擇土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)的首要條件。政府在選擇土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)時(shí)，對(duì)企業(yè)資金籌措能力的考慮與要求是雙方合作首先要考慮的因素，沒(méi)有資金的支持，就缺乏合作的前提企業(yè)在參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)過(guò)程，為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，有可能要求成立項(xiàng)目公司，或者與政府一起合資成立項(xiàng)目公司，以項(xiàng)目公司在當(dāng)?shù)厝谫Y，解決土地一級(jí)開(kāi)發(fā)資金需求。但是，項(xiàng)目公司融資的能力是有限的，因此政府一定要要求參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)整個(gè)資金要求進(jìn)行測(cè)算，并保證資金到位，而不是依賴于項(xiàng)目公司的融資，項(xiàng)目公司融資風(fēng)險(xiǎn)由參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的企業(yè)承擔(dān)，政府只參與項(xiàng)目公司融資的協(xié)調(diào)工作，但不承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)，不保證為項(xiàng)目公司融資提供擔(dān)保。同時(shí)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，政府一定要堅(jiān)持有退出機(jī)制，即當(dāng)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)不能保證土地一級(jí)開(kāi)發(fā)所需要的資金時(shí)，政府有權(quán)解除協(xié)議，并可以自行開(kāi)發(fā)或者委托其他企業(yè)開(kāi)發(fā)，并就退出機(jī)制作出制度性安排，以保證土地一級(jí)開(kāi)發(fā)任務(wù)的完成，維護(hù)雙方的利益。規(guī)避償債風(fēng)險(xiǎn)政府要充分考慮到償還到期債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，在制度安排上確保按照約定償還土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中企業(yè)的投資，同時(shí)也要考慮到政府可能因?yàn)槟撤N原因不能按照約定償債，可事先約定兩步緩沖時(shí)間，第一緩沖時(shí)間無(wú)條件緩沖時(shí)間即政府不需要增加利息、費(fèi)用，在此時(shí)間內(nèi)仍然按照正常約定的利息和費(fèi)用計(jì)算；第二緩沖時(shí)間政府可適當(dāng)增加利息、費(fèi)用。超過(guò)兩步緩沖時(shí)間方構(gòu)成違約，承擔(dān)違約責(zé)任。在程序上盡量采用招標(biāo)方式選擇參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)盡管沒(méi)有規(guī)定選擇參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)必須通過(guò)招標(biāo)方式，但從公開(kāi)、公平、公正處理行政事務(wù)的基本要求出發(fā)，政府還是應(yīng)當(dāng)在選擇土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)時(shí)采用招標(biāo)方式。（二）企業(yè)法律風(fēng)險(xiǎn)防范要有政府的正規(guī)文件依據(jù)企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)沒(méi)有相關(guān)的法律、行政法規(guī)的依據(jù)，因此企業(yè)在參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)時(shí)，要爭(zhēng)取有一級(jí)政府相關(guān)的文件為依據(jù)，并收集正規(guī)的文件，作為簽訂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目合同的附件。一般情況下，簽訂土地一級(jí)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目合同的主體都不是一級(jí)政府，而是政府下屬的部門、事業(yè)單位等，因此索取正規(guī)文件很有必要，以正規(guī)文件的形式確認(rèn)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)是一級(jí)政府的意志，而不是政府下屬部門、事業(yè)單位等意志。在發(fā)生政府人員更迭時(shí)，能夠依據(jù)政府文件維護(hù)企業(yè)的權(quán)利，這對(duì)企業(yè)防范法律風(fēng)險(xiǎn)非常重要。要對(duì)土地開(kāi)發(fā)的合法性進(jìn)行評(píng)估企業(yè)在參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)前，要對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的合法性進(jìn)行評(píng)估，以防范法律的風(fēng)險(xiǎn)。企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)不僅要政府承諾土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的合法性，同時(shí)企業(yè)也要對(duì)政府承諾是否事實(shí)進(jìn)行評(píng)估。如政府承諾符合國(guó)家政策的依據(jù)是否存在，政府土地開(kāi)發(fā)計(jì)劃得到批準(zhǔn)的可能性有多大，企業(yè)要進(jìn)行評(píng)估，而不是簡(jiǎn)單地聽(tīng)取政府的承諾。取得的利益要公平企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)追逐利益最大化本沒(méi)有問(wèn)題，但由于企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的相對(duì)人是政府，過(guò)分追逐利益可能會(huì)導(dǎo)致利益無(wú)法實(shí)現(xiàn)，因此在追逐利益的同時(shí)要兼顧公平。有的企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，提供土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的資金保障，但對(duì)所提供的資金由政府支付高于銀行貸款利率水平的利息，計(jì)入土地開(kāi)發(fā)成本，同時(shí)按照土地一級(jí)開(kāi)發(fā)總成本收取一定比例的管理費(fèi)用。企業(yè)參與一級(jí)開(kāi)發(fā)的利潤(rùn)主要體現(xiàn)在管理費(fèi)用中，即對(duì)投資有一個(gè)固定的回報(bào)。一般認(rèn)為這是公平的。然而有些企業(yè)參與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)不僅收取利息及管理費(fèi)用，還參與土地出讓收益的分成，這是不公平的。政府支付了企業(yè)投入土地一級(jí)開(kāi)發(fā)資金的利息，其實(shí)就相當(dāng)于政府向企業(yè)借款，企業(yè)還要與政府分成土地出讓收益易導(dǎo)致不公平的情形。這種不公平主要體現(xiàn)在：第一，企業(yè)未承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)所謂投資正常情況下是有風(fēng)險(xiǎn)的，但企業(yè)在收取高于銀行利率的利息的時(shí)候，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)已不是投資風(fēng)險(xiǎn)，而是資金風(fēng)險(xiǎn)，即投資土地一級(jí)開(kāi)發(fā)無(wú)論是盈是虧，企業(yè)均沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)；第二，土地出讓盈利是政策利益，而不是經(jīng)營(yíng)利益可以理解為土地出讓盈利是公共利益，而不是經(jīng)營(yíng)利益，由企業(yè)分得公共利益有失公平。土地出讓根據(jù)土地出讓性質(zhì)不同，收益有很大的差別。同一幅土地規(guī)劃用途不同，出讓價(jià)格相差甚大，工業(yè)用地土地出讓金最低，商業(yè)用地出讓金最高，出讓年限的長(zhǎng)短也影響到土地出讓金的高低。因此企業(yè)不能