論中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷

./論中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷作者：肖國興點(diǎn)擊量：1506發(fā)布日期:2004-3-26<中國海洋大學(xué)法學(xué)院肖國興>摘要：歷經(jīng)40年的制度變遷,中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度從公有產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)安排發(fā)展到開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)安排,從開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)無償委授發(fā)展到有償交易,取得了一定的制度績效。然而,只有自然資源所有權(quán)交易的制度安排才是中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度從計劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)的必由之路。關(guān)鍵詞：自然資源產(chǎn)權(quán)制度市場經(jīng)濟(jì)歷史變遷隨著中國向市場經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)步伐的加快,中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度也發(fā)生了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的制度變遷。然而,這種變遷卻是極為緩慢的,以致于中國自然資源市場尚處在"史前時期"。中國自然資源產(chǎn)業(yè)長期滯留在計劃經(jīng)濟(jì),成為中國向市場經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)的死角。因此,對中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度40年的歷史變遷進(jìn)行總結(jié)與評價,為產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新提供制度選擇是必須的。筆者以為,作為決定一國經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的自然資源產(chǎn)權(quán)制度,并不都是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的制度。然而,無論其作用如何都是一國經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)制度阻礙經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展時,制度變遷就成為必然趨勢。受各種因素的影響,漸進(jìn)往往成為制度變遷的常態(tài)。⑴中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)的歷史變遷可以分為三個歷史階段,即從單一公有產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)─開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)的無償委授─開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)的有償交易。其中每一個歷史階段都有特定的經(jīng)濟(jì)容與制度形態(tài)。某一階段可能并無實(shí)質(zhì)變化,卻有其制度變遷的客觀性與必然性。從總體上看,這種制度變遷在向有利于自然資源合理配置方向漸進(jìn),但制度變遷的成本太高,以致于人們對這種制度變遷的前景并不樂觀。但隨著中國向市場經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)制度安排的逐步到位,自然資源產(chǎn)權(quán)作出市場供給的制度安排只是一個時間問題。一、自然資源產(chǎn)權(quán)制度的初始界定自然資源及其產(chǎn)權(quán)安排是一國經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的決定性因素,⑵因而一國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的安排在任何國度中都具有突出的位置。對于本世紀(jì)50年代的中國,自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排則具有更為特殊的意義。中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度是在推翻舊法統(tǒng)確立的自然資源私有產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上確立的公有產(chǎn)權(quán),建立產(chǎn)權(quán)的初級目標(biāo)是"實(shí)現(xiàn)耕者有其田",高級目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)自然資源的公有制。因而與以往的自然資源產(chǎn)權(quán)制度相比,中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排有著深刻的制度涵。自然資源產(chǎn)權(quán)制度如何安排在中國革命時期,就已成為制度創(chuàng)新的焦點(diǎn),〔我們還可以追溯到中國歷史上的農(nóng)民運(yùn)動的要求。無論是領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命,還是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民革命都是以自然資源特別是土地等產(chǎn)權(quán)的重新安排為基本要求的。新中國的成立特別是新法統(tǒng)的建立,使這種要求從地下走向公開,從非正式走向正式。經(jīng)過土地改革、收歸國有等"公有化"產(chǎn)權(quán)變動的操作,自然資源的公有產(chǎn)權(quán)制度終于得以確立。國家所有權(quán)是中國自然資源公有產(chǎn)權(quán)的主導(dǎo)形式?！豆餐V領(lǐng)》首先確立了國有自然資源是"發(fā)展生產(chǎn)、繁榮經(jīng)濟(jì)的主要物質(zhì)基礎(chǔ)和整個社會經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)力量"⑶的法律地位。新中國第一部憲法在規(guī)定全民所有制"是國民經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)力量和國家實(shí)現(xiàn)社會主義改造的物質(zhì)基礎(chǔ)"的同時,規(guī)定"礦藏、水流,由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源,都屬于全民所有。"⑷顯然,自然資源的國有產(chǎn)權(quán)從中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度安排的一開始就具有無限排他的地位。同為自然資源公有產(chǎn)權(quán)的集體產(chǎn)權(quán)卻遭到了冷默。中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新是通過強(qiáng)制性手段實(shí)現(xiàn)的,暴力是制度創(chuàng)新的主要路徑,這就決定了國家和政府在自然資源產(chǎn)權(quán)制度中具有重要的地位。另一方面,公有產(chǎn)權(quán)要求公共選擇,也只有國家和政府才能在全社會的圍代表公共利益對自然資源進(jìn)行支配,才可能是公共選擇。中國是按聯(lián)模式架構(gòu)計劃經(jīng)濟(jì)的國家,自然資源產(chǎn)權(quán)制度的安排也基本效仿聯(lián)。聯(lián)在建國初期就明確"為實(shí)現(xiàn)土地社會化,廢除土地私有制,宣布土地為全民財產(chǎn),并根據(jù)土地平均使用的原則無償交付勞動者使用。""全國性一切森林、蘊(yùn)藏與水利...均宣布為國有財產(chǎn)。"⑸遂后又進(jìn)一步規(guī)定,土地、礦藏、水流、森林、礦井、礦山等都是國家財產(chǎn),即為全民財產(chǎn)。⑹只是中國自然資源公有產(chǎn)權(quán)沒有采取所有權(quán)的單一結(jié)構(gòu),而是二元結(jié)構(gòu)。雖然這種公有產(chǎn)權(quán)的二元結(jié)構(gòu)并沒有在憲法上作出明確安排。上述自然資源產(chǎn)權(quán)制度的初始界定,決定了中國自然資源所有權(quán)在成為"憲法性權(quán)利"的同時,也決定了它在長時期成為"政治口號"。它的安排、實(shí)現(xiàn)與操作,加上政治運(yùn)動的影響和作用帶來了中國自然資源開發(fā)利用無效率狀態(tài)持續(xù)了三十年。第一,自然資源成為國家和集體所有權(quán)的專有物。憲法在確定國有自然資源主要地位的同時,也劃出了國有自然資源的圍。明確歸國家所有的資源是礦藏和水流,而森林、荒地和其他資源的歸屬需要法律確定。但50年代至70年代末中國并沒有制定一部自然資源法律對這些資源進(jìn)行確權(quán),政府行為卻成為確權(quán)的唯一根據(jù)。因而在大部分情況下,自然資源成為國家的馕中之物。國家所有權(quán)與集體所有權(quán)分別是生產(chǎn)資料國家所有制和集體所有制在法律上的表現(xiàn)。生產(chǎn)資料的公有性質(zhì)不可變,自然資源就成為禁止流通物,資源產(chǎn)品也成為限制流通物。在取消和限制商品生產(chǎn)與交換的論點(diǎn)得到糾正以后,自然資源作為基礎(chǔ)性生產(chǎn)資料依然被排除在商品交換之外,而且把自然資源公有制的保有作為社會主義的典型特征。自然資源的禁止交易成為社會主義經(jīng)濟(jì)與政治的鐵律,一切交易資源的行為都被視為對社會主義公有制的瓦解與破壞。既使在公有產(chǎn)權(quán)部國家與集體之間、集體與集體之間的產(chǎn)權(quán)變動也不能通過交易,而是通過行政行為進(jìn)行。自然資源的價值與效率來源于交易與流通,中國自然資源產(chǎn)權(quán)的初始界定已經(jīng)排除了自然資源的價值與效率。自然資源不是商品,也就談不上資源價值與效率,從而使資源無價,資源產(chǎn)品低價成為長期困擾中國經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展的障礙。第二,政府供給、分配、經(jīng)營、管理自然資源。根據(jù)憲法秩序,全民所有制就是國家所有。據(jù)此,政府代表或代理國家支配了中國大部分自然資源。政府的自然資源所有權(quán)與行政權(quán)是結(jié)合配置的,政府對資源產(chǎn)權(quán)的行使主要表現(xiàn)為資源行政管理。按資源品種,從中央到地方的各級政府都設(shè)立了完整的行政部門。這些政府和部門在向廠商供給、分配資源的同時,通過計劃與指標(biāo)直接決定企業(yè)經(jīng)營管理。盡管各級政府與部門及其行政管理權(quán)限有過多次調(diào)整與變動,行政權(quán)屬對自然資源的支配與控制卻在進(jìn)一步加強(qiáng)。資源行政管理替代了資源產(chǎn)權(quán)管理,直接破壞了產(chǎn)權(quán)追逐經(jīng)濟(jì)動力結(jié)構(gòu),也使資源行政管理無效率與低效率呈為常態(tài)。政府本無能力管理全部資源,僅憑單純的行政命令與政治說教并不能帶來自然資源的合理開發(fā)利用。特別是資源行政管理既無資產(chǎn)約束,也無資本約束,管理的經(jīng)濟(jì)績效僅僅是資源開發(fā)利用秩序的安定。然而,資源糾紛此起彼伏,始終沒有平息過,60年代興起的小煤炭窯向國有大礦的侵蝕浪潮一直波及到90年代。至于資源浪費(fèi)與破壞及環(huán)境污染更是普遍存在的現(xiàn)象。第三,廠商成為國家經(jīng)營自然資源的車間。國有資源企業(yè)是中國自然資源開發(fā)利用的主力軍,占有了大部分賦存條件好的資源。但是企業(yè)的生產(chǎn)與經(jīng)營活動全部由政府安排、包攬,企業(yè)的宗旨就是完成上級下達(dá)的生產(chǎn)指標(biāo)與任務(wù),特別是國家統(tǒng)配物品和利潤的上繳。此時國有資源企業(yè)既不是資源產(chǎn)權(quán)主體,也沒有獨(dú)立的投資產(chǎn)權(quán)人格。與其他國有企業(yè)相比,承擔(dān)的行政性生產(chǎn)任務(wù)與計劃經(jīng)濟(jì)的制度成本要大得多,以至于在90年代大部分產(chǎn)業(yè)向市場經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)并取得明顯績效之后,資源產(chǎn)業(yè)還背著支付和消化改革成本的包袱。國有資源企業(yè)與其生產(chǎn)物品一樣都成為統(tǒng)配企業(yè)。因此,國有資源企業(yè)充其量是一個生產(chǎn)車間,既無活力,也無壓力。第四,集體所有權(quán)成為國家所有權(quán)的附屬物。雖然憲法并無明確安排自然資源的集體所有權(quán),但已明確規(guī)定了集體所有制,加上其他行政規(guī)、政策性安排及非正式安排,自然資源的集體所有權(quán)是一個客觀存在。中國疆域遼闊的自然資源事實(shí)上也不可能全部由國家所有權(quán)支配,同時中國是工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民專政的國家,自然資源的集體所有權(quán)是國家對農(nóng)民根本利益確認(rèn)與保護(hù)的制度安排。然而,自然資源的集體所有權(quán)與國家所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)邊界并不清楚,不僅無法律根據(jù),甚至無行政性規(guī)依據(jù)。由于國家所有權(quán)為政府代表,國家所有權(quán)與集體所有權(quán)的關(guān)系往往成為政府與農(nóng)民集體的關(guān)系,農(nóng)民集體的利益又時常為政府所代表,集體所有權(quán)效力經(jīng)常為國家所有權(quán)所吸收,不僅集體農(nóng)民之間的產(chǎn)權(quán)變動需要政府確權(quán),產(chǎn)權(quán)糾紛由政府解決,連與國家所有權(quán)之間的關(guān)系也是由政府處理的。即使是集體所有權(quán)與國家所有權(quán)之間的產(chǎn)權(quán)變動也是由政府的單方行政行為完成的。實(shí)際上,集體所有權(quán)在"一大二公"等運(yùn)動的沖擊下已經(jīng)喪失了產(chǎn)權(quán)的功能,中國的目標(biāo)是"使社會主義的集體所有制向社會主義的全民所有制轉(zhuǎn)化,使社會主義的全民所有制向共產(chǎn)主義的全民所有制轉(zhuǎn)化。"⑺雖然有關(guān)集體所有制形式有過爭論,但自然資源支配以全民所有制為主始終沒有發(fā)生過動搖。第五,自然資源成為無主物。中國自然資源成為公有產(chǎn)權(quán)的專有物只是為了表示公有制的法律存在,并不考慮自然資源的合理開發(fā)利用。自然資源集體所有權(quán)為國家所有權(quán)所吸收,國家所有權(quán)又為行政權(quán)所吸收,自然資源的產(chǎn)權(quán)約束為行政規(guī)替代,禁欲與服從成為維系產(chǎn)權(quán)的制度安排。自然資源無償開發(fā)利用又進(jìn)一步弱化了若隱若現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)效力,剌激人們無拘無束地向大自然索取。政府的三令五申無法有效矯正資源開發(fā)利用的混亂局面。屢屢進(jìn)行的政治運(yùn)動也抑制不住人們普遍涌動的"靠山吃山,靠水吃水","有水快流","國家、集體、個人一起上"等無政府心理及搭便車心理,甚至促使人們懷著"人定勝天"的信念向大自然宣戰(zhàn)。然而資源無價,并無人對資源的破壞與浪費(fèi)負(fù)資本和資產(chǎn)責(zé)任。第六,行政管理制度替代了法律制度。憲法對中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的安排并沒有帶來法律對自然資源產(chǎn)權(quán)制度的具體安排。由于資源產(chǎn)權(quán)制度為資源行政管理制度替代和管理,有關(guān)資源產(chǎn)權(quán)管理及其運(yùn)作的規(guī)則都由政府確定與栽決。在中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度從開始就成為行政管理制度。資源行政管理既無法律根據(jù),又無司法監(jiān)督,公權(quán)力逐步異化,成為各級政府及部門牟取集團(tuán)與部門利益的路徑。80年代后期至今普遍存在的政府設(shè)租與尋租行為無不起源于50至60年代的資源行政管理。二、自然資源產(chǎn)權(quán)制度變遷的啟動80年代伴隨著中國開始從"人治"走向"法治",自然資源產(chǎn)權(quán)制度也發(fā)生了從行政管理制度向法律制度的變遷。實(shí)際上經(jīng)過"文革"洗禮,人們已經(jīng)認(rèn)識到資源行政管理法律制度化在資源開發(fā)利用中的作用。七五憲法和七八憲法都在重申國有自然資源地位與圍的同時明確規(guī)定,國家可以依照法律規(guī)定的條件,對土地等生產(chǎn)資料實(shí)行征購、征用或者收歸國有。⑻這些規(guī)定盡管有其歷史局限性,但畢竟表明,政府對自然資源產(chǎn)權(quán)的管理必須依法行政,集體所有權(quán)的變動也必須符合法律程序。它對日后中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度的變遷無疑是一個良好的開端。進(jìn)入80年代中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度才正式進(jìn)入創(chuàng)設(shè)階段。此間中國頒布了一批規(guī)自然資源產(chǎn)權(quán)的法律與法規(guī)：《憲法》第9條和第10條共6款,<1982>,《民法通則》第80條、第81條、第83條共7款,<1986>,還有7個單行法律：《森林法》<1984>、《草原法》<1985>、《漁業(yè)法》<1986>、《礦產(chǎn)資源法》<1986>、《土地管理法》<1986,1988>、《野生動物保護(hù)法》<1988>、《水法》<1988>以及大量行政法規(guī)地方法規(guī)和行政規(guī)章。這些法律、法規(guī)和規(guī)章正式安排了中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度,表明在中國已形成了以自然資源品種法律為結(jié)構(gòu)體系的法群以及各種資源產(chǎn)權(quán)制度。中國的資源行政管理開始進(jìn)入法制化階段,然而,正是這個寵大的法群及其作出的產(chǎn)權(quán)制度安排,在保證中國自然資源政府供給實(shí)現(xiàn)的同時,嚴(yán)重地阻礙了中國自然資源市場的發(fā)育,導(dǎo)致資源利用長期處于無效率或低效率狀態(tài),成為現(xiàn)行中國自然資源浪費(fèi)和破壞的制度根據(jù)。根據(jù)這些法律安排,中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度具有兩大明顯的特征：第一,中國自然資源法律制度安排的所有權(quán)主體只有國家和集體?，F(xiàn)行《憲法》規(guī)定"礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒灘涂等自然資源,都屬于國家所有,即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地除外。"⑼并進(jìn)一步對基礎(chǔ)性自然資源－土地的國家所有和集體所有圍作了明確界定?；谒袡?quán)是所有制的法律表現(xiàn)的認(rèn)識,仍然把自然資源的所有權(quán)確認(rèn)為自然資源的公有權(quán)。與五四《憲法》不同的是,明確安排了自然資源所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu),在中國憲法上第一次正面規(guī)定了自然資源的集體所有權(quán),雖然還是突出了以國有資源所有權(quán)為主的精神。憲法對自然資源所有權(quán)主體資格的規(guī)定與限制,使其他主體無法進(jìn)入,沒有多元所有權(quán)主體的參預(yù),自然資源的不可交易也就成為現(xiàn)實(shí)。因此,所有權(quán)主體的二元結(jié)構(gòu)決定了中國的自然資源不可能進(jìn)入市場,即使有可能進(jìn)入也是殘缺和不完全的,這也正是中國自然資源市場無法發(fā)育的根本原因。第二,中國自然資源法律制度排斥自然資源的交易,卻不排斥自然資源的使用。排斥了交易,使用也就失去了價值,使用的不經(jīng)濟(jì)性也就成為必然?，F(xiàn)行《憲法》規(guī)定"任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。"⑽現(xiàn)行《民法通則》規(guī)定"土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。"還規(guī)定"國家所有的礦藏、水流,國家所有的和法律規(guī)定屬于集體所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。"⑾有的單行自然資源法律還專門規(guī)定了懲罰資源交易的條款。自然資源的交易行為的性與應(yīng)受懲罰性是顯而易見的。同時幾乎所有的自然資源單行法律都規(guī)定,國家所有和集體所有的自然資源可以由單位和個人依法開發(fā)利用〔包括使用、收益、采伐、勘探、開采、捕撈等活動并規(guī)定了各種自然資源開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)如使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、林業(yè)權(quán)、狩獵權(quán)等。這些開發(fā)利用的產(chǎn)權(quán),就其容而言顯然具有對自然資源支配的性質(zhì),它與國家所有權(quán)共同存在于同一資源上,對國家所有權(quán)有一定的限制作用是確定的。因此,開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)的安排突破了原有的自然資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),開始承認(rèn)廠商主體資格與法律地位,使廠商有可能成為名符其實(shí)的資源產(chǎn)權(quán)主體。然而,這些產(chǎn)權(quán)卻是毫無代價地從政府手中獲取的,政府通過許可證形式將這些產(chǎn)權(quán)無償委授予開發(fā)利用者的同時,也使這種產(chǎn)權(quán)"私法公法化",具有了公權(quán)的性質(zhì)。這種產(chǎn)權(quán)附加了較多的行政限制,產(chǎn)權(quán)的委授與否取決于政府的自由裁量,產(chǎn)權(quán)的容由行政規(guī)確定,產(chǎn)權(quán)行使、救濟(jì)運(yùn)作也取決于政府的行政行為。這種產(chǎn)權(quán)制度的安排并不是為了廠商合理支配資源,而是為了自然資源公有產(chǎn)權(quán),特別是國家所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。更糟得這種產(chǎn)權(quán)安排在向開發(fā)利用者供給"免費(fèi)午餐"的同時,使開發(fā)利用者具有了攫取的品格。自然資源是國家的,自己僅僅是撈一把的匆匆過客,不撈白不撈。當(dāng)開發(fā)利用者以這種心態(tài)從事自然資源開發(fā)利用時,自然資源的浪費(fèi)、破壞和污染也就成為屢禁不止的現(xiàn)象。無怪乎法律制度常常是約束力軟化,并不能帶來應(yīng)有的制度績效。在"法網(wǎng)恢恢"的條件下,開發(fā)利用者的攫取行為常常帶來的是自己利益的增加,進(jìn)而又一步刺激了攫取的沖動。"免費(fèi)午餐"產(chǎn)權(quán)安排的無效率和低效率是顯而易見的。其實(shí)這種制度安排本身就有在的不可克服的兩對矛盾：一方面讓廠商為了經(jīng)濟(jì)目的開發(fā)利用資源,卻又無償供給資源；另一方面政府委授產(chǎn)權(quán),卻又讓廠商牟取私利。這種制度最終釀成了中國自然資源法律制度成本大于績效的現(xiàn)實(shí)。隨著中國向市場經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)步伐的加快,中國法律對自然資源的制度安排也發(fā)生了變化?，F(xiàn)行《憲法》第10條第四款修改為"任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用,權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓。"⑿這在中國自然資源法律制度漸進(jìn)變遷的歷史上具有重要的意義,它標(biāo)志著中國產(chǎn)權(quán)制度開始有了發(fā)育。產(chǎn)權(quán)本是廠商牟取利益的權(quán)利能力和資格,因而它在本質(zhì)上,是交易關(guān)系。自然資源的所有權(quán)屬于國家和集體,這種產(chǎn)權(quán)的初始界定決定了自然資源是國家和集體利益之所在,廠商非經(jīng)國家和集體同意,不得從事自然資源的開發(fā)利用,否則就構(gòu)成侵權(quán)行為。自然資源開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)的取得應(yīng)該是廠商與國家和集體談判交易"討價還價"的結(jié)果,而不是政府分配的結(jié)果。即是交易就應(yīng)是對價有償?shù)?有代價的,沒有"免費(fèi)午餐",而公平則是交易的基礎(chǔ)。公平在開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)的設(shè)定中對雙方都是必須的,因?yàn)檫@意味著雙方在交易中都能得到利益上的實(shí)惠,這就要求作為所有權(quán)主體的國家和集體在設(shè)定權(quán)利讓渡利益時要得到補(bǔ)償,廠商在接受權(quán)利獲得利益時要給付代價,而且得到的補(bǔ)償和給付的代價應(yīng)該是對等的,否則無從講公平。因而無論是讓所有權(quán)主體無償委授,還是讓廠商無償享有都是不公平的。不公平就無法建立有效的利益機(jī)制,所有權(quán)主體可能貽于行使權(quán)利,開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)主體可能濫用權(quán)利,甚致發(fā)生權(quán)利變異,致使權(quán)利走向它的反面。中國自然資源管理中嚴(yán)重存在的公權(quán)利的設(shè)租與尋租行為,及開發(fā)利用中的自然資源浪費(fèi)、破壞和污染行為正是在政府的無償分配中孕育和發(fā)展的,致使中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度長期以來是徒有虛名的。因此,盡管憲法僅對土地有償使用作出了安排,卻有可能使中國自然資源產(chǎn)權(quán)交易的法律安排成為現(xiàn)實(shí)。果然,中國《憲法》第10條第四款修正之后,《土地管理法》也作了修正,確立了土地有償使用制度。⒀《城市房地產(chǎn)管理法》〔1994進(jìn)一步規(guī)定了土地使用權(quán)交易制度,明確規(guī)定土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押制度,并劃出了土地使用權(quán)交易與劃撥的界限。⒁從而使土地開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)成為中國最早進(jìn)入交易的自然資源法律制度。土地開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)的交易制度安排并不是,也不等同于土地所有權(quán)的交易制度安排,而且制度安排本身還有許多不足,如交易規(guī)則安排的不規(guī)與不合理等,但它為其他自然資源法律的交易制度安排無疑具有式作用。三、自然資源產(chǎn)權(quán)制度變遷的選擇土地開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)交易法律制度安排,讓人們看到了中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的曙光。然而,中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度變遷卻是非常緩慢的,作為基本法的《民法通則》關(guān)于禁止自然資源交易的規(guī)定迄今沒有修正,其他自然資源法律的不適條款也遲遲得不到修正。就在法律制度變遷停滯時,政策安排的制度變遷卻如火如荼地開展起來。接近90年代中期,地方政府拍賣"五荒"產(chǎn)權(quán)的舉措接連出臺,在政府的領(lǐng)導(dǎo)和參予下自然資源產(chǎn)權(quán)制度的變遷趨于形成規(guī)模。固然這種制度變遷的動力形式上首先是滿足地方政府的尋租心理,但它直接反映了制度變遷的在要求。這種制度變遷是在非正式制度變遷的推動下,按政府確定的行政規(guī)進(jìn)行的,它不僅使產(chǎn)權(quán)制度混同為行政管理制度,而且使完整的國家所有權(quán)分割成地方共享權(quán),本該歸中央政府的財政收入成為地方收入,因而這種制度變遷又有一定的局限性。但它把有償使用作為制度變遷的基本容,確立了政府與廠商進(jìn)行交易的規(guī)則與程序,使多種資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場,從而使廠商通過交易得到資源產(chǎn)權(quán),并在實(shí)行資源產(chǎn)權(quán)交易的地方形成了資源市場氛圍的制度績效卻是必須肯定的。同時它為正式制度進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度變遷,特別是法律上作出安排奠定了制度基礎(chǔ)。正因?yàn)檫@種制度變遷取得了較為明顯的制度績效,才有了90年代中期以后中國自然資源法律制度的變遷?！兜V產(chǎn)資源法》的修正標(biāo)志著中國自然資源法律制度變遷又開始啟動,突出表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則的法律安排。《礦產(chǎn)資源法》<1996>安排了探礦權(quán)、采礦權(quán)交易制度,從而使礦業(yè)權(quán)成為中國第二個進(jìn)入交易的自然資源法律制度。礦業(yè)權(quán)的交易限制較嚴(yán),且禁止牟利性交易。⒂礦產(chǎn)資源在自然資源中具有重要的地位,為此各國法律管制都比較嚴(yán),中國作為政府供給自然資源的國家能作出這種制度安排是很難得的。特別是在有關(guān)自然資源的價值觀念尚未達(dá)成共識,《中國21世紀(jì)議程》也未作出自然資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新性安排的情況下,《礦產(chǎn)資源法》的修正成為中國自然資源法律制度變遷的信號。然而,交易是以牟利為驅(qū)動的,特別是廠商進(jìn)行的交易,如果不能帶來大于成本的收益,交易是沒有任何意義的。把禁止牟利性交易的制度安排與廠商交易礦業(yè)權(quán)的目標(biāo)值聯(lián)系起來,不能不說是個悖論。礦業(yè)權(quán)本身就是制度交易的產(chǎn)物,排除了交易,礦業(yè)權(quán)也沒有存在的必要?？蓪⑦@一制度安排與廠商無償取得礦業(yè)權(quán)聯(lián)系起來時,人們可能又會認(rèn)為禁止牟利性交易還有一定合理性。問題是為什么廠商會無償取得礦業(yè)權(quán)？這是中國礦業(yè)置留于計劃經(jīng)濟(jì)的典型表現(xiàn)。中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度從計劃經(jīng)濟(jì)發(fā)育成熟,歷經(jīng)40年的制度變遷,依舊沒有走出計劃經(jīng)濟(jì)的怪圈。制度變遷的阻礙因素較多,從產(chǎn)權(quán)制度變遷的直接決定條件看,中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度必須安排出自然資源所有權(quán)交易的制度,這是中國自然資源產(chǎn)權(quán)制度走出計劃經(jīng)濟(jì)的必由之路。第一、自然資源所有權(quán)交易是自然資源成為商品,最終成為資本和資產(chǎn)的前堤。商品是價值和使用價值的統(tǒng)一體。在中國自然資源的使用價值是肯定的,自然資源價值卻一直不予承認(rèn)。自然資源無價論長期在理論界和國家決策部門占支配地位。自然資源投入既不計入社會交易成本,也不計入企業(yè)生產(chǎn)成本,致使自然資源的浪費(fèi)和破壞及環(huán)境污染。向市場經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)以來,有不少學(xué)者開始探討自然資源的價值與價格問題,國家決策部門也準(zhǔn)備將自然資源的投入納入國民生產(chǎn)總值,國資部門也準(zhǔn)備對自然資源實(shí)行資產(chǎn)化管理。然而,苦于自然資源價值來源無法確定,自然資源價值量無法計算等原因,理論研究得不出令人信服的結(jié)論,決策與管理部門也無法操作。立足于現(xiàn)行的制度安排是無法解決自然資源價值來源問題的。價值就是交換價值,而"交換價值首先表現(xiàn)為一種使用價值與另一種使用價值相交換的量關(guān)系或比例。"⒃價值是以交易為前堤的,沒有交易就沒有價值。自然資源作為自然力存在,本身并沒有價值,它的價值來源于交易,當(dāng)自然資源用作交易物,其他商品的價值就會表現(xiàn)在它們身上。交易是以所有權(quán)的讓渡為條件的,自然資源交易也不例外。顯然,中國自然資源無價,不在于奉行了勞動價值論,而在于法律制度作出了禁止自然資源交易的安排?，F(xiàn)行部分法律雖然已作出了自然資源開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)交易的安排,但交易的標(biāo)的是權(quán)利,是某種獲利可能性的讓渡。由于權(quán)利充其量是一種定限物權(quán),并不是完全物權(quán),權(quán)利的價值和價格與物并不一致。這種交易本身并不反映自然資源的價值與價格。只有安排自然資源的所有權(quán)交易,才能使其價值形態(tài)與實(shí)物形態(tài)達(dá)到完整統(tǒng)一,向最有價值的方向流轉(zhuǎn),從而成為名符其實(shí)的資本與資產(chǎn)。第二、自然資源所有權(quán)交易是廠商實(shí)現(xiàn)利益最大化,政府代表公共選擇的保證。自然資源開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)的交易,只是完全物權(quán)與定限物權(quán)相互定限的契約狀態(tài),權(quán)利不可能是長期性產(chǎn)權(quán)安排。廠商對產(chǎn)權(quán)并無最終的處分權(quán),產(chǎn)權(quán)的容在有償交易的條件下,容易剌激廠商投機(jī)的心理；在無償交易的條件下,容易剌激廠商攫取的品格。只有在廠商擁有自然資源所有權(quán)的條件下,廠商才能在產(chǎn)權(quán)確定,邊界明晰,權(quán)利可自由轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)安排中,減少外部性,克服搭便車和機(jī)會主義,在降低生產(chǎn)成本的同時,降低社會交易成本,從而實(shí)現(xiàn)利潤最大化。現(xiàn)行自然資源開發(fā)利用產(chǎn)權(quán)的交易是在政府參預(yù)下的"管理的交易",而不是"買賣的交易"⒄由于政府既是管理者,又是交易者,行政權(quán)與產(chǎn)權(quán)的混同與沖突,在使產(chǎn)權(quán)效力弱化或喪失的同時,也使行政權(quán)具有了權(quán)利與利益粘連的秉性,設(shè)租與尋租往往成為政府的行政行為的宗旨。自然資源所有權(quán)交易制度的安排可以促使行政權(quán)與自然資源產(chǎn)權(quán)明確界定。因?yàn)樗袡?quán)主體的多元化可以在打破國家行政壟斷的條件下,使政府行政權(quán)與產(chǎn)權(quán)置于不同的制度安排中,從而減少政府設(shè)租與尋租路徑,避免公共權(quán)力進(jìn)行部門選擇、地方選擇和小團(tuán)體